“農(nóng)輕重”還是“重輕農(nóng)”
——計劃經(jīng)濟(jì)時期“五年計劃”中農(nóng)業(yè)政策制定與實施的邏輯

張 寬 隋福民，2

(1.中國社會科學(xué)院大學(xué)，北京 102488；2.中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100044)

中國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)著重要位置。新中國成立之初仍是這種局面。1949年底，全國農(nóng)村人口為4.84億，占總?cè)丝诘?9.36%，而第一產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的增加值也占國內(nèi)生產(chǎn)總值的一半以上[1]。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性和支撐性作用不容忽視。因此在建國初期，劉少奇就指出，發(fā)展農(nóng)業(yè)能夠提供原料、糧食和市場，第一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)的計劃應(yīng)以農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)為重心[2]。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在新中國成立之后就受到特別的關(guān)注，并替代農(nóng)民解放成為黨的農(nóng)村工作的重心[3]。為了盡早構(gòu)建一個社會主義式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，中央自1951年頒布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》以來，先后出臺了一系列有關(guān)互助合作的文件，不斷縮短農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向社會主義過渡的時間。在這樣的背景下，農(nóng)村開展了轟轟烈烈的社會主義改造運動，至1956年年底，加入初級社的農(nóng)戶已占全國農(nóng)戶總數(shù)的97%[4]。此后，高級社的發(fā)展也駛?cè)肓丝燔嚨馈?/p>

然而，制度建設(shè)的進(jìn)展并沒有達(dá)到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，相反，還在很大程度上抑制了生產(chǎn)力的發(fā)展。自1957年開始批判“反冒進(jìn)”之后，計劃再一次大幅偏離發(fā)展規(guī)律，最終引起了“大躍進(jìn)”、“人民公社化”以及“反右傾”等破壞生產(chǎn)力的運動。即便經(jīng)過了1961年的調(diào)整和平衡，社會生產(chǎn)力、人民生活水平還是遭受了大幅度的下降。據(jù)統(tǒng)計，1962年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅為480.3億元，較1957年的536.7億元還低很多[5]?！岸濉庇媱潟r期也成為中國歷次五年計劃中指標(biāo)變化最頻繁、變化幅度最大、實施效果也最差、人民生活水平下降最大的一個時期[4]。因此，很難說新中國成立之后一段時間內(nèi)的農(nóng)業(yè)政策是成功的。

改革開放扭轉(zhuǎn)了這種局面。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，農(nóng)業(yè)有了飛速的發(fā)展。其生產(chǎn)總值從1978年的1 018.5億元，增加至2018年的6.47萬億，農(nóng)村居民人均收入也從1978年133.6元(人均可支配收入)達(dá)至2018年的14 617元[6]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在總體上解決了總量不足的矛盾，開始轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的發(fā)展和解決結(jié)構(gòu)性矛盾[7]。

中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以小農(nóng)戶為主，他們的話語能力和談判能力都較弱，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策彈性也較大。在政策符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律時，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力得到釋放，產(chǎn)值和人民生活水平也都有較大提高；而當(dāng)政策不符合規(guī)律時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力就受到極大限制，甚至造成“大躍進(jìn)”時期的混亂局面。因此，對計劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行研究，能夠勾勒出中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一條主線，并對當(dāng)前和今后農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供借鑒意義。當(dāng)然，孤立地考察農(nóng)業(yè)政策是無法展現(xiàn)其全貌的，必須站在工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間相互作用的角度來考察。因為在政策制定中，黨中央也十分注重農(nóng)業(yè)與工業(yè)的互動關(guān)系，例如，毛澤東曾明確指出農(nóng)業(yè)合作化的主要目的就是解決在快速的社會主義工業(yè)化過程中產(chǎn)生的糧食、原料缺口[8]。有鑒于此，為展現(xiàn)新中國成立之后農(nóng)業(yè)政策的制定與實施邏輯，本文擬從農(nóng)業(yè)政策與工業(yè)政策的互動關(guān)系入手，考察五年計劃中農(nóng)業(yè)政策的制定、執(zhí)行與發(fā)展。

二、“農(nóng)輕重”還是“重輕農(nóng)”

新中國成立之后的政策似乎表明國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題非常重視，但若以此為前提，會在梳理政策發(fā)展時發(fā)現(xiàn)一些矛盾：為什么在國家十分關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并連年頒布農(nóng)業(yè)政策文件的情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然得不到保障、人民生活水平甚至出現(xiàn)過大幅下降的情形？“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)”的方針最早于1959年就已經(jīng)被提出[4]，而在這之后為什么被反復(fù)提及卻沒有效果？如果站在工農(nóng)業(yè)關(guān)系的角度，考察政策對農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)的傾斜程度，似乎能夠更加準(zhǔn)確地看待和解釋這些問題。

(一)計劃經(jīng)濟(jì)初期：以“重輕農(nóng)”為序

在計劃經(jīng)濟(jì)實施之初，黨中央就確立了“以重工業(yè)為中心”的基調(diào)，執(zhí)行大力推進(jìn)工業(yè)化的戰(zhàn)略[9]，對這一戰(zhàn)略的正式表述是：集中力量發(fā)展重工業(yè)，建立國家工業(yè)化的基礎(chǔ)，保證國民經(jīng)濟(jì)中社會主義成分的比重穩(wěn)步地增長[10]。從歷史的角度看，這一戰(zhàn)略目標(biāo)的形成與新中國成立時所承載的歷史使命有關(guān)。因為在英國工業(yè)革命之后，世界上的所有國家都認(rèn)識到了工業(yè)化的重要性，中國也是如此。但在新中國成立之前，應(yīng)該說我們在這方面的努力是不成功的。而計劃手段的使用又與當(dāng)時的國內(nèi)外環(huán)境和壓力以及快速工業(yè)化的訴求有關(guān)。在國民黨統(tǒng)治時期，中國就已經(jīng)提出了計劃管理的思想，并開始付諸實踐[11]。而且，為能讓中國迅速擺脫落后局面，國民黨政府積累了大量國家資本，這為新中國成立之后建設(shè)國營經(jīng)濟(jì)奠定了一定的基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，截至1942年，在全國重工業(yè)中，公營企業(yè)的資本是民營企業(yè)的18倍，工人數(shù)量是民營企業(yè)的3.7倍[11]。在新中國成立前后，這些官僚資本逐漸被沒收，并被改造為社會主義性質(zhì)的國營資本，進(jìn)而成為發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)。另外，從國際環(huán)境方面看，由于缺乏對外的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系以及國防工業(yè)的需要，因此，政府必須關(guān)注工業(yè)化最上游的戰(zhàn)略性行業(yè)以及與下游有關(guān)的中間階段行業(yè)[9]。

在這樣的背景下，前兩個五年計劃的制定和執(zhí)行都是按照“重、輕、農(nóng)”的順序開展的。

1.計劃編制過程?！耙晃濉庇媱澓汀岸濉庇媱澋木幹谱裱韵鲁绦颍菏紫却_定的是重工業(yè)的發(fā)展速度(例如，最重要的是鋼產(chǎn)量)；其次根據(jù)重工業(yè)的發(fā)展，按照各部門之間的比例關(guān)系推算其他部門(例如，輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)和交通等)的發(fā)展速度。具體來看，在一五計劃編制時，首先確定了以156項蘇聯(lián)幫助設(shè)計的工業(yè)建設(shè)為中心，在此基礎(chǔ)上發(fā)展其他重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)等。最終一五計劃確定的基本建設(shè)五年投資總額為427.4億元，其中，工業(yè)部門投資為248.5億元，占總額的58.2%，而在工業(yè)部門內(nèi)部，對第一部類的投資則占88.8%、預(yù)計的產(chǎn)值增長達(dá)到126.5%[12]。對農(nóng)業(yè)來說，一五計劃要求在五年內(nèi)實現(xiàn)一定程度的農(nóng)業(yè)合作化，三分之一的農(nóng)戶要納入初級社，以此來保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長能夠滿足工業(yè)化需求。至于制度建設(shè)能在多大程度上提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，中央和地方都沒有進(jìn)行準(zhǔn)確的計算。

與“一五”計劃不同的是，在編制第二個五年計劃時，全黨對工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r產(chǎn)生了新的認(rèn)識。在“一五”計劃時期，人們還有“農(nóng)業(yè)拖了工業(yè)后腿”的認(rèn)識，而到1956年初，《人民日報》社論則認(rèn)為，經(jīng)過一五時期的發(fā)展，農(nóng)業(yè)已經(jīng)不再拖工業(yè)后腿了，相反，農(nóng)業(yè)對工業(yè)化的發(fā)展將起到推動作用[13]。當(dāng)然，這一認(rèn)識存在兩個誤區(qū)。第一，合作化的加快和制度建設(shè)的成功并不一定帶來農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)。事實上，一五計劃時期的農(nóng)業(yè)合作化以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)存在冒進(jìn)，出現(xiàn)農(nóng)民生活水平下降、糧食征收過多等情形[14]。第二，當(dāng)時所認(rèn)為的農(nóng)業(yè)的這種推動作用，并非是張培剛[15]所說的工農(nóng)業(yè)互動關(guān)系，而是建立在蘇聯(lián)計劃編制中的“平衡法”和中國地方計劃編制中的“加減法”基礎(chǔ)上的、較為樸素的和靜態(tài)的認(rèn)識。在對農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)業(yè)推動作用的錯誤認(rèn)知基礎(chǔ)上，二五計劃決定進(jìn)一步大力發(fā)展工業(yè)，甚至計劃將原定15年內(nèi)完成的工業(yè)建設(shè)壓縮至二五期間完成。雖然第二個五年計劃數(shù)易其稿，最終也未形成正式文件，但是在上述認(rèn)知和發(fā)展路線的基礎(chǔ)上，每次修改都是首先確定相應(yīng)的工業(yè)指標(biāo)，然后根據(jù)“平衡法”計算其他部門的指標(biāo)。

2.計劃執(zhí)行過程。從前兩次五年計劃的編制可以看出，雖然國家計委和各領(lǐng)導(dǎo)人不斷聲明農(nóng)業(yè)的作用，但由于認(rèn)識和方法的錯誤，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終無法跟上計劃中工業(yè)化發(fā)展的速度。因此，在一五計劃和二五計劃的執(zhí)行過程中，國家只能不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)合作化的速度，期望農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠適應(yīng)工業(yè)化的發(fā)展。

第一個五年計劃規(guī)定：參加初級形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶，在五年之內(nèi)達(dá)到總農(nóng)戶數(shù)的三分之一[12]。但是在具體執(zhí)行過程中，卻出現(xiàn)了兩次脫離原定計劃的農(nóng)業(yè)合作化高潮。第一次是在1953年全國第三次互助合作會議之后，各地根據(jù)《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》的精神開始盲目開辦生產(chǎn)合作社，到1954年3月，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已經(jīng)較原計劃超出3.5萬個[14]。第二次合作化高潮是在1955年之后出現(xiàn)的，在《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》發(fā)表后，全國又一次出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)業(yè)合作化的運動。至1956年3月，全國加入初級社的農(nóng)戶已經(jīng)占總農(nóng)戶數(shù)的90%，加入高級社的農(nóng)戶也占到總農(nóng)戶數(shù)的55%，而這一數(shù)字在1955年底還是4%[14]。

兩次農(nóng)業(yè)合作化高潮的出現(xiàn)具有很大的相似性。表面來看，農(nóng)業(yè)合作化是為了順應(yīng)和發(fā)展農(nóng)民“互助合作的積極性”，但實質(zhì)是中央基于社會主義建設(shè)和工業(yè)化的考慮出臺了相關(guān)文件，進(jìn)而引起了各地的合作化浪潮。農(nóng)戶在這種浪潮中實際上有很多都是不愿意的。在兩次農(nóng)業(yè)合作化浪潮之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都呈現(xiàn)出發(fā)展受阻，糧食、原料供應(yīng)不足的情況。1953年，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量由于自然災(zāi)害沒能達(dá)到計劃水平，其中，華北、東北等地的糧食產(chǎn)量出現(xiàn)了較大幅度的下降；而1954年長江和淮河流域的洪水則影響了華中和華東的大部分地區(qū)[16]。兩次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危機(jī)使得商品糧食、原料出現(xiàn)較大缺口，無法支撐工業(yè)化按照原計劃進(jìn)行，只能在年度計劃中微調(diào)工業(yè)的計劃產(chǎn)量。為了避免類似情形再次發(fā)生，在沒有顧及到自然環(huán)境和農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的情況下，中央決定通過進(jìn)一步的農(nóng)業(yè)互助合作運動來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，以便“配合國家工業(yè)化的發(fā)展”、“適應(yīng)工業(yè)化建設(shè)的需求”[17]。

從1955年下半年開始的農(nóng)業(yè)合作化冒進(jìn)，最能體現(xiàn)上述特征。1955年上半年，毛澤東和鄧子恢關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化的意見基本是一致的，都認(rèn)為農(nóng)村的社會主義改造需要進(jìn)一步鞏固增產(chǎn)效果、不能盲目推進(jìn)。而5月之后，毛澤東對于該問題有了新的思考，認(rèn)為以前的政策過于謹(jǐn)慎，開始批判鄧子恢的“右傾保守主義”、并要求加快農(nóng)業(yè)合作化的速度，這一轉(zhuǎn)變被稱為“五月變化”[18]。毛澤東的這一轉(zhuǎn)變首先來自于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢的新認(rèn)識。四五月份，毛澤東在考察時發(fā)現(xiàn)，鐵路沿線的麥子長勢較好，自然災(zāi)害的影響并沒有預(yù)計的那么大。同時，中央還收到了一些地方的文件，提出部分農(nóng)民上報缺糧僅僅是因為不愿售糧太多[18]。鑒于此，中央認(rèn)為農(nóng)村商品糧和原料的供應(yīng)受到了部分地主、富農(nóng)和富裕中農(nóng)的阻撓，從而加緊了對統(tǒng)購統(tǒng)銷的整頓和農(nóng)業(yè)合作化的進(jìn)程。中央的這一決策，是建立在工農(nóng)聯(lián)盟前提下的，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過農(nóng)業(yè)取得糧食和原材料以發(fā)展社會主義工業(yè)化，應(yīng)當(dāng)切斷農(nóng)民和資本家的聯(lián)系，迫使自由市場的資本主義轉(zhuǎn)變?yōu)閲屹Y本主義[8]。因此，農(nóng)業(yè)政策方面的急躁冒進(jìn)，從根本上說來源于社會主義工業(yè)化的急躁冒進(jìn)。工農(nóng)業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)中的關(guān)系決定了鄧子恢不斷要求中央和地方放緩農(nóng)業(yè)合作化的努力注定是失敗的。

與農(nóng)業(yè)合作化政策并行的，還有糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。1952年下半年至1953年上半年的糧食年度內(nèi)，全國收入糧食547億斤、支出587億斤，出現(xiàn)了40億斤的赤字，各地糧倉儲糧量大幅下降[18]。為解決工業(yè)化建設(shè)所需的糧食，避免糧商和農(nóng)戶與國家爭奪糧源、哄抬糧價，中央決定對糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。此外，毛澤東還認(rèn)為糧食的短缺源于農(nóng)民對土地改革好處的遺忘，而統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，則能夠幫助農(nóng)民改造這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中存在的自發(fā)性與盲目性[17]。于是1953年，中央頒布《關(guān)于實行糧食的計劃收購與計劃供應(yīng)的決議》。此后，糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷便成為過渡時期總路線的內(nèi)容之一，是國家為了保障工業(yè)化發(fā)展速度而分配農(nóng)業(yè)剩余的手段。

通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，中央實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，首先是以發(fā)展社會主義工業(yè)化為目標(biāo)，其中特別注重重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。雖然在前兩個五年計劃時期，國家出臺了大量有關(guān)農(nóng)業(yè)合作化的文件，但是這并不能說明國家真正重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，主要體現(xiàn)為以下三點：第一，國家在推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化快速發(fā)展的同時，較少關(guān)注農(nóng)民的生活狀況，增產(chǎn)的商品糧和各類原料都要首先保證城市和工業(yè)的需求。因此，對農(nóng)政策主要體現(xiàn)為重意識形態(tài)、重生產(chǎn)、重積累率，而輕農(nóng)民生活。第二，國家對農(nóng)業(yè)的關(guān)注是建立在以重工業(yè)為中心、促進(jìn)社會主義工業(yè)化的基礎(chǔ)之上的。在計劃編制和執(zhí)行時，都以工業(yè)發(fā)展、特別是重工業(yè)發(fā)展為準(zhǔn)，其他部門通過“平衡法”予以計算和發(fā)展。第三，國家對農(nóng)業(yè)的關(guān)注過多地局限于農(nóng)業(yè)合作化。農(nóng)業(yè)合作化屬于過渡時期制度建設(shè)的內(nèi)容，其首要目的是增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是，在當(dāng)時的技術(shù)條件下，即便不考慮合作社中效率損失的問題，農(nóng)業(yè)合作化能夠提升多大的生產(chǎn)力也是未知數(shù)。而國家在推行農(nóng)業(yè)合作化時，并沒有仔細(xì)關(guān)注和論證合作社制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的關(guān)系。在1955年，鄧子恢曾建議在新成立的合作社鞏固了增產(chǎn)成果之后，再進(jìn)一步擴(kuò)大合作社的范圍和規(guī)模。不過，農(nóng)業(yè)合作化沒有按照鄧子恢的預(yù)期發(fā)展。事實證明，過快過急的農(nóng)業(yè)合作化引起了“大躍進(jìn)”和“人民公社化”，最終不但沒有帶來農(nóng)業(yè)增長，反而還降低了效率，影響了農(nóng)業(yè)增收。

(二)“大躍進(jìn)”之后：“農(nóng)輕重”的反復(fù)提出

自1955年開始的農(nóng)村社會主義高潮，最終引起了“大躍進(jìn)”和“人民公社化”運動。“大躍進(jìn)”時期，計劃管理趨于混亂，國民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)，人民生活水平大幅下降，對經(jīng)濟(jì)社會造成了極大破壞。據(jù)統(tǒng)計，為了實現(xiàn)計劃的工業(yè)指標(biāo)，1958-1960年間，國家基本建設(shè)投資總額分別為267億元、314億元和384億元，而1957年投資總額才138億元。工業(yè)發(fā)展的高指標(biāo)、高積累和高估產(chǎn)是建立在對農(nóng)民的征購、平調(diào)基礎(chǔ)之上的。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)時平調(diào)農(nóng)民的資產(chǎn)達(dá)到270-300億之間，糧食商品率也從原來的20%猛增至1959年的40%。與此相對，三年期間的糧食產(chǎn)量則出現(xiàn)下降，1959-1960年分別為3 400億斤、2 877億斤。眾多因素導(dǎo)致農(nóng)民生活水平出現(xiàn)大幅下降，1960年農(nóng)民消費水平已較1958年下降了25%左右[4]。

為了平衡國民經(jīng)濟(jì)比例、糾正政策制定和執(zhí)行中的“左”傾錯誤，中央召開了一系列會議，包括鄭州會議、武昌會議、第二次鄭州會議以及上海會議等。但是，這些會議的基本指導(dǎo)思想仍是“左”傾的[19]，沒能從根本上解決中央對農(nóng)業(yè)的實用主義傾向。即便如此，中央也開始重新思考農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)之間的關(guān)系，以“農(nóng)輕重”的關(guān)系取代了之前的“重輕農(nóng)”。農(nóng)、輕、重次序的第一次提出，是在廬山會議上。以毛澤東為代表的黨中央，在反思了過去幾年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的“左”傾、右傾、反“左”傾、反右傾等運動之后，認(rèn)為之前“吃了大虧”以及“十分被動的局面”是忽視了農(nóng)業(yè)造成的[17]。因此，從廬山會議開始，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的思想開始被提上政治舞臺。在此之后，類似的說法在計劃管理的過程中被反復(fù)提及。其中較為重要的論述有以下幾次：第一，在編制1961年國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的計劃時，提出“把農(nóng)業(yè)放在首要地位”[20]。第二，八屆九中全會上，李富春提出按照農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)的次序安排經(jīng)濟(jì)生活[10]。第三，三五計劃的制定過程中，陳云提出要為了農(nóng)業(yè)和市場，“傷筋動骨”地改變重工業(yè)和基本建設(shè)的高指標(biāo)。周恩來以對聯(lián)為陳云總結(jié)道：上聯(lián)是“先抓吃穿用”、下聯(lián)是“實現(xiàn)農(nóng)輕重”、橫批是“綜合平衡”[4]。

盡管農(nóng)、輕、重及相似的思想在廬山會議之后被多次提出，但是這一次序安排并沒有被很好地貫徹。廬山會議雖然提出要反“左”傾，并首次提出了“農(nóng)輕重”的安排，但是在廬山會議的后期，議題突然由反“左”傾轉(zhuǎn)向反右傾。這一轉(zhuǎn)向持續(xù)到廬山會議結(jié)束后的一年左右，為保證工業(yè)的高指標(biāo)和高投資，再一次導(dǎo)致了各地的“共產(chǎn)風(fēng)”和急躁冒進(jìn)。1961-1962年是第二個五年計劃的最后兩年，同時，根據(jù)1963年中共中央工作會議的安排，決定將1963-1965年作為二五計劃和三五計劃之間的過渡時期。在此期間，中央召開了一系列會議，反思了歷次中央指導(dǎo)計劃、特別是“大躍進(jìn)”時期的經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷強(qiáng)調(diào)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的新思路。因此，這一時期的國民經(jīng)濟(jì)比例較為平衡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也在一定程度上得以恢復(fù)。但是，第三個五年計劃時期，農(nóng)、輕、重的次序安排再一次被打破。在《第三個五年計劃(1966-1970)的初步設(shè)想(匯報提綱)》中，規(guī)定了第三個五年計劃時期的基本任務(wù)是：大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)國防建設(shè)和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)。但是，這樣的安排限制了基礎(chǔ)工業(yè)和國防建設(shè)的速度，逐漸引起了中央的不滿。例如，1964年5月27日的中央政治局?jǐn)U大會議上，毛澤東就向李富春等表示第三線建設(shè)和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)速度過慢[17]。最終，因為蘇聯(lián)的軍事壓力和農(nóng)村中出現(xiàn)的“包產(chǎn)到戶”，以毛澤東為代表的中共中央決定將已經(jīng)編制完成的三五計劃擱置，另立以余秋里為主要負(fù)責(zé)人的“小計委”接替國家計委的工作[4]。從而三五計劃也從“以農(nóng)業(yè)為中心”轉(zhuǎn)向“以戰(zhàn)備為中心”，將立足戰(zhàn)爭、積極備戰(zhàn)、三線建設(shè)和國防工業(yè)建設(shè)放在了計劃工作的第一位[21]。

可以看出，自“大躍進(jìn)”之后，“農(nóng)輕重”的國民經(jīng)濟(jì)次序安排屢次被具體執(zhí)行中的“重輕農(nóng)”所打破，究其原因，主要有以下兩點。第一，雖然中央提出了農(nóng)、輕、重的次序，但是并沒有真正將農(nóng)業(yè)放在計劃管理的第一位，除非發(fā)生群體性事件，否則農(nóng)民生活也很少被關(guān)注。一旦農(nóng)業(yè)剩余不足以支撐社會主義工業(yè)化的高指標(biāo)和高投資，就會在農(nóng)村中掀起“社會主義的高潮”，并通過征購、平調(diào)等方式優(yōu)先投資重工業(yè)。廬山會議之后以及三線建設(shè)的全面開展就集中體現(xiàn)了這一特點。第二，制定計劃與分配投資的不匹配。廬山會議之后，中央在計劃編制中提出了要以農(nóng)、輕、重為序，1964年之后還改革了編制程序：首先確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，再據(jù)此推算鋼產(chǎn)量和其他工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量[22]，但是在對積累的分配中遵循的順序仍是重、輕、農(nóng)[23]。

三、無法實現(xiàn)“農(nóng)輕重”的制度原因

經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，新中國成立后就確立了“城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村、工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)”的方針[24]，以集中力量實現(xiàn)社會主義工業(yè)化為主要目標(biāo)。計劃經(jīng)濟(jì)制度就是實現(xiàn)這一目的主要的手段。在前兩個五年計劃期內(nèi)，中央和地方都嚴(yán)格遵守了重、輕、農(nóng)的次序安排，結(jié)果給國民經(jīng)濟(jì)帶來了嚴(yán)重的破壞。廬山會議之后，農(nóng)、輕、重的次序成為中央的經(jīng)濟(jì)計劃指導(dǎo)思想，但是這一思想并沒有在計劃經(jīng)濟(jì)運行過程中得到貫徹，重、輕、農(nóng)的安排仍是執(zhí)行中的主要模式。因此，從新中國成立到改革開放前夕，相對于工業(yè)來說，國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活都是不夠重視的，農(nóng)業(yè)政策的制定也長期存在一種實用主義傳統(tǒng)。當(dāng)然，這種忽視有時并非是有意的，中央也一直在強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的重要性，并且在得知農(nóng)民生活確實困難時，也能夠及時做出政策調(diào)整。但是，國家對農(nóng)業(yè)重要性的強(qiáng)調(diào)，往往建立在對社會主義工業(yè)國的臆想之上，這造成了主觀主義和信息不充分等問題，成為改革開放之前農(nóng)業(yè)發(fā)展動蕩的原因之一。在經(jīng)歷了多次國民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)、糧食和原料產(chǎn)量下降之后，國家仍然難以在真正意義上重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，其根本原因在于計劃經(jīng)濟(jì)及相關(guān)的制度安排。

(一)對馬克思主義理論教條式的理解

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下安排國民經(jīng)濟(jì)的理論依據(jù)，就是馬克思主義理論。其中，馬克思關(guān)于社會生產(chǎn)兩部類之間的關(guān)系以及再生產(chǎn)理論的論述，是國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)計劃和比例安排的依據(jù)。但是，早期的政策制定者對馬克思主義經(jīng)濟(jì)理論并沒有特別深入的認(rèn)識，同時還教條地接受一些觀點，從而造成了理論與實踐的沖突。

在社會主義工業(yè)化建設(shè)中，政策制定主要關(guān)注的是擴(kuò)大再生產(chǎn)，因此積累率成為歷次五年計劃編制的重點。兩大部類的劃分方式與工業(yè)農(nóng)業(yè)的劃分方式不同，第一部類生產(chǎn)生產(chǎn)資料、第二部類生產(chǎn)消費資料；而農(nóng)業(yè)內(nèi)部和工業(yè)內(nèi)部都存在生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和消費資料的生產(chǎn)。不過在建國后的經(jīng)濟(jì)管理中，常將農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)視為第二部類、將重工業(yè)視為第一部類[25]。為了擴(kuò)大再生產(chǎn)，需要增加第一部類的產(chǎn)值，這一條件暗示了在社會主義工業(yè)化進(jìn)程中，積累更加重要。而國民收入的最終流向是消費和積累，因此，計劃管理體制下對積累過度關(guān)注的同時便忽視了消費的部分，直接后果就是農(nóng)民生活水平的下降。但是，楊堅白[25]認(rèn)為積累不能離開消費獨立進(jìn)行，兩大部類之間是存在有機(jī)聯(lián)系的。這一認(rèn)識才符合馬克思的原意。由于對馬克思經(jīng)濟(jì)理論的生搬硬套以及曲解，使得國家在計劃經(jīng)濟(jì)體制下按照以農(nóng)業(yè)為中心的思想指導(dǎo)計劃編制和執(zhí)行時缺乏理論基礎(chǔ)，從而造成重、輕、農(nóng)次序安排的反復(fù)出現(xiàn)。

(二)計劃經(jīng)濟(jì)體制與農(nóng)業(yè)發(fā)展的不相容

雖然建國之后多次“左”傾的錯誤都與毛澤東有關(guān)，有些甚至直接是由毛澤東的決定引起的(例如“大躍進(jìn)”、廬山會議等)，但這往往都是毛澤東獲得農(nóng)村形勢信息的不充分而判斷錯誤的結(jié)果。因此，中央的許多錯誤決策并不是更換領(lǐng)導(dǎo)人就可以避免的，相對于工業(yè)而言，國家對農(nóng)業(yè)的忽視也并非某個領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志，而是在計劃管理體制下的必然結(jié)果。

1.計劃經(jīng)濟(jì)的目的。正如上文所論述的，計劃經(jīng)濟(jì)最初的目的就是發(fā)展工業(yè)，實現(xiàn)社會主義工業(yè)化，因此，在制定農(nóng)業(yè)政策的過程中，相應(yīng)的政策傾向已經(jīng)被計劃管理體制決定了。馬克思對社會主義的論述，是建立在資本主義已經(jīng)有了很大程度發(fā)展的基礎(chǔ)上的，是對發(fā)達(dá)工業(yè)國的論述。因此，馬克思對計劃經(jīng)濟(jì)的想象也是以工業(yè)為基礎(chǔ)的。雖然共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)馬克思主義的中國化，但是由于共產(chǎn)黨人最初沒有管理國民經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面就很容易陷入教條的馬克思主義。當(dāng)工業(yè)無法高速度發(fā)展時，看起來就與馬克思論述的發(fā)展道路相左、違背了計劃經(jīng)濟(jì)的目的，從而政策會不斷向工業(yè)傾斜、忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。

2.農(nóng)業(yè)的不確定性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)具有很大的差異，甚至在經(jīng)歷過以殖民推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展的地區(qū)也無法被根除[26]。農(nóng)業(yè)最重要的特征之一就是不確定性很強(qiáng)。在計劃經(jīng)濟(jì)中，為了實現(xiàn)工業(yè)化、提高工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量，主要有以下兩種方法：經(jīng)濟(jì)建設(shè)和制度建設(shè)。其中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)往往體現(xiàn)為增加投資。即便沒有技術(shù)的進(jìn)步，在高積累率的前提下也可以實現(xiàn)工業(yè)的粗放式發(fā)展、增加產(chǎn)品的產(chǎn)量。制度建設(shè)主要體現(xiàn)為針對資本主義工商業(yè)的社會主義改造。從理論上來看，提高積累率、增加投資的方法更適合計劃管理。原因有兩點：首先，積累率、投資額以及產(chǎn)量都是容易量化的指標(biāo)，在統(tǒng)計技術(shù)不高的情況下也容易管理；其次，投資與產(chǎn)出之間的關(guān)系比較明確，不會被人為因素、自然環(huán)境因素等所影響，更容易實現(xiàn)績效。而制度建設(shè)由于牽涉面廣，其中也存在心理因素的影響，從而建設(shè)效果不明顯。

對于農(nóng)業(yè)來說，由于當(dāng)時的化肥工業(yè)、機(jī)械工業(yè)十分落后，沒有實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)的突破，因此，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下提高生產(chǎn)力的途徑只有制度建設(shè)。新中國成立后，有關(guān)農(nóng)業(yè)的政策可以分為兩個時期：土地改革時期和農(nóng)業(yè)合作化時期。在1949-1952年的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，共產(chǎn)黨就致力于土地改革，試圖通過對封建土地關(guān)系的改革釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。在土改完成之后，鄧子恢等人雖然意識到農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展需要克服生產(chǎn)資料匱乏、自然災(zāi)害影響以及生產(chǎn)技術(shù)落后等多方面的問題，但是提出的解決辦法只有農(nóng)業(yè)合作化[3]。但是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性，制度建設(shè)(特別是推進(jìn)過快的農(nóng)業(yè)合作化運動)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的促進(jìn)作用并不大。溫度、濕度、自然災(zāi)害等因素都影響了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，當(dāng)技術(shù)保持不變時，這些不確定的因素就成為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量發(fā)生短期波動的主要原因[16]。然而，計劃經(jīng)濟(jì)體制與不確定性是不相容的，計劃管理無法精確量化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的不確定性，也無法對不確定事件的發(fā)生做出及時反映。因此，在計劃經(jīng)濟(jì)中，只能將農(nóng)業(yè)合作化的程度作為量化指標(biāo)，并以此指導(dǎo)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

因此，農(nóng)業(yè)的不確定性決定了在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政策制定者具有兩種傾向：第一，相比于農(nóng)業(yè)，更傾向于關(guān)注工業(yè)的發(fā)展計劃。工業(yè)的投入產(chǎn)出容易計算，同時增加積累對工業(yè)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)也能被較準(zhǔn)確地預(yù)測出來。而制度建設(shè)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響則不是線性的，在當(dāng)時的條件下，無法測量的變量還有很多，這使得利用計劃經(jīng)濟(jì)模式管理農(nóng)業(yè)有很大的局限性。因此計劃經(jīng)濟(jì)更適合針對工業(yè)的經(jīng)濟(jì)計算，對農(nóng)業(yè)則無法實現(xiàn)精細(xì)化的管理，從而在一定程度上被忽視。第二，為保證工業(yè)的發(fā)展速度，傾向于制定激進(jìn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃。由于工業(yè)和農(nóng)業(yè)的緊密關(guān)系，在要求工業(yè)發(fā)展的高速度和高指標(biāo)的同時，也必然要求農(nóng)業(yè)以相應(yīng)的速度增長。但是，不確定性導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量常常會脫離計劃指標(biāo)，為了避免農(nóng)民向資本主義傾斜，中央只能加快推進(jìn)農(nóng)村的社會主義制度建設(shè)。因此，當(dāng)糧食、原料出現(xiàn)緊缺時，計劃經(jīng)濟(jì)體制會自然地推動農(nóng)業(yè)合作化以更加激進(jìn)的方式進(jìn)行。

3.政策制定的多變性。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，政策的制定往往采取較為“極端”的相機(jī)抉擇方法，即對某項任務(wù)的提出和部署，是與對現(xiàn)實形勢的分析和一定的估量相聯(lián)系的[18]。這樣的政策制定方法能夠?qū)π蝿葑兓杆僮龀龌貞?yīng)，但是違背了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)律。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期較長，并且不具有靈活性，一旦在相應(yīng)時期內(nèi)沒有完成應(yīng)有的投入(例如，翻地、播種、施肥等工作)，后期很難再彌補(bǔ)損失。因此，在一個生產(chǎn)周期內(nèi)，如果頻繁地發(fā)生政策變動，會擾亂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常秩序。例如，中央根據(jù)掌握的信息，可能會在數(shù)年甚至一年內(nèi)頻繁地組建初級社、高級社，又頻繁地壓縮、解散合作社，這會使農(nóng)民缺乏對產(chǎn)權(quán)的預(yù)期，從而影響數(shù)年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。頻繁的政策變動還會陷入惡性循環(huán)：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動引起政策的變動，政策的變動又反過來引起生產(chǎn)的波動。在這種情況下，政策的制定無法真正做到以農(nóng)業(yè)為中心。

(三)央地關(guān)系對農(nóng)業(yè)的制約

計劃經(jīng)濟(jì)體制決定了制定對農(nóng)政策的傾向，央地關(guān)系則決定了相應(yīng)政策執(zhí)行的邏輯。中國的計劃經(jīng)濟(jì)與蘇聯(lián)的不同，其中差別最大的就是數(shù)理統(tǒng)計能力和央地關(guān)系。中國的計劃經(jīng)濟(jì)不如蘇聯(lián)那樣“理性”，沒有嚴(yán)格按照“科學(xué)計劃”和“最優(yōu)化模型主義”的邏輯來組織，而是更加依靠浪漫命令原則[27]。因此，在中國模式下，中央就無法對地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃做出嚴(yán)密安排。事實上，在第一個五年計劃編制時，中央就確立了“兩下兩上”的編制方法，第一步由地方提出計劃建議數(shù)字，第二步由中央頒布計劃的控制數(shù)字，第三步由地方呈報根據(jù)控制數(shù)字編制的計劃草案，第四步由中央批準(zhǔn)和頒布計劃[4]。另外，1958年和1969年中央還進(jìn)行了計劃管理體制的改革，嘗試將計劃管理權(quán)力下放地方。這樣的計劃編制程序和計劃管理模式賦予了地方政府較大的自主權(quán)，能夠控制地方的重要資源、決定發(fā)展方向和速度等。

在中國特殊的央地關(guān)系下，各省市會被納入錦標(biāo)賽體制[28][29]。當(dāng)中央頒布了具有傾向性的經(jīng)濟(jì)計劃之后，地方政府出于晉升或者階級斗爭的考慮，會積極執(zhí)行計劃中的可量化指標(biāo)以凸顯其績效。在當(dāng)時的體制和發(fā)展程度下，就體現(xiàn)為對工業(yè)領(lǐng)域高投資、高指標(biāo)的追求以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對忽視。此外，至少有三種因素放大了這一邏輯：

1.中央地方“兩本賬”制度?！皟杀举~”最早由薄一波提出，是指中央有兩本賬，第一本是必成的、第二本是期成的，中央的第二本就是地方的第一本，中央的期成數(shù)在地方是必成數(shù)。而官員的考核與評比以中央的第二本賬為準(zhǔn)[22]?！皟杀举~”制度的提出，明確了中央與地方的互動邏輯，同時也為各項指標(biāo)和政策的“層層加碼”提供了激勵。

2.對農(nóng)業(yè)的征購政策。中央為了保證工業(yè)的發(fā)展速度，需要大量低價的商品糧和原材料，因此征購成為農(nóng)民與政府間互動的最重要的形式。但是，征購的出現(xiàn)使政府不再關(guān)心或不易察覺農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的真實狀況，只要能獲得足夠的商品糧和原材料即可。因此，地方的績效就由真實的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量轉(zhuǎn)變?yōu)橘~面的產(chǎn)量或可征購的數(shù)量，從而引起了地方之間競相“放衛(wèi)星”、夸大農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等行為。

3.不完全信息及區(qū)域異質(zhì)性。在當(dāng)時信息技術(shù)不發(fā)達(dá)的情況下，地方與地方之間存在信息交流的障礙。某一地區(qū)對其他地區(qū)的了解往往只能通過報紙和中央文件，例如，在加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化時，只看到其他地區(qū)的合作化程度高，而沒有了解不同區(qū)域在人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差異。相對于工業(yè)來說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的異質(zhì)性問題更加突出。因此，各地政府競相增加工業(yè)建設(shè)投資以及工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量不會帶來結(jié)構(gòu)性的問題，但由此引起的對農(nóng)產(chǎn)品的需求會使政府忽視區(qū)域間的異質(zhì)性而強(qiáng)制推行合作化，進(jìn)而帶來農(nóng)業(yè)產(chǎn)量降低、農(nóng)民生活水平下降等問題。

四、總結(jié)

本文論述了新中國成立之后農(nóng)業(yè)政策的特征，發(fā)現(xiàn)“大躍進(jìn)”和“人民公社化”運動可以作為一個分水嶺。在“大躍進(jìn)”之前，國家明確提出了以重工業(yè)為中心發(fā)展道路，農(nóng)業(yè)僅僅負(fù)責(zé)糧食和原料的供給。在這種政策傾向下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活都在一定程度上被忽視了，唯一重要的就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余。為了保證工業(yè)發(fā)展的速度，需要充足的商品糧和原材料保障，因此國家不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化的速度，希望通過制度建設(shè)增加農(nóng)業(yè)剩余。但是，這樣的發(fā)展模式最終引起了“大躍進(jìn)”和“人民公社化”的運動，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活帶來了極大的危害。在這之后，中央開始反思建國以來的政策和發(fā)展道路，認(rèn)為以重工業(yè)為中心的政策傾向在當(dāng)時的發(fā)展階段是錯誤的，并正式提出了“農(nóng)、輕、重”的國民經(jīng)濟(jì)次序安排。在“三五”以及之后的五年計劃編制過程中，首先確定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，再據(jù)此推算其他工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量。

不過，國民經(jīng)濟(jì)次序的重新安排以及計劃編制方法的改進(jìn)并沒有從根本上解決農(nóng)業(yè)被忽視的問題。從本質(zhì)上來說，農(nóng)業(yè)相對于工業(yè)處于更加弱勢的地位，是計劃經(jīng)濟(jì)體制本身造成的。首先，早期的政策制定者對于馬克思的經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)識不足，認(rèn)為只有增加積累、減少消費才能更快地建設(shè)社會主義，并認(rèn)為只有增加重工業(yè)的生產(chǎn)才能實現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)。在這種錯誤的認(rèn)識下，自然會產(chǎn)生以重工業(yè)為中心的思想。其次，計劃經(jīng)濟(jì)體制與農(nóng)業(yè)的發(fā)展不相容。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大量分散的知識，例如，耕種中的時間節(jié)點、因地制宜的耕作方法等。而中央計劃者的信息是不完美的，無法指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，計劃經(jīng)濟(jì)在制定和執(zhí)行時就容易傾向工業(yè)的發(fā)展而忽視農(nóng)業(yè)。最后，中國特殊的央地關(guān)系使得政策執(zhí)行過程中明確和放大了工農(nóng)業(yè)之間的不對稱現(xiàn)象。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有基礎(chǔ)性的作用，張培剛[15]認(rèn)為農(nóng)業(yè)的發(fā)展本就包含在工業(yè)化的過程中，只有農(nóng)業(yè)取得了進(jìn)步，才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛。然而，本文的結(jié)論表明在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)業(yè)受到了制度性的制約，只有破除這種制度上的約束才能夠保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展。雖然目前中國已經(jīng)不再是計劃經(jīng)濟(jì)體制，但是政府干預(yù)市場、政府干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)象還很常見。因此，在經(jīng)濟(jì)由高速度發(fā)展專向高質(zhì)量發(fā)展的過程中，需要更加注意農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的關(guān)系，相應(yīng)政策的制定也要更加規(guī)范。

注釋：

①注：以農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)為重心的計劃，最終未能執(zhí)行，取而代之的是以重工業(yè)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重心。