養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)入”的發(fā)展困境及對(duì)策研究

秦松 張毅

摘要：老齡化、高齡化、失能化和空巢化“四化疊加”的“銀發(fā)浪潮”對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。取消“設(shè)立許可”并未讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“準(zhǔn)入”一帆風(fēng)順，不但加重了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序，同時(shí)地方立法滯后導(dǎo)致“登記備案”部分回歸“設(shè)立許可模式”，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員缺乏“準(zhǔn)入”門(mén)檻也導(dǎo)致服務(wù)人員質(zhì)量的參差不齊，嚴(yán)重制約了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。因此，建議政府細(xì)化落實(shí)“備案制”的基礎(chǔ)上，恢復(fù)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的資質(zhì)審查，并采用“承諾制”方式辦理相關(guān)手續(xù)。

關(guān)鍵詞：人口老齡化 養(yǎng)老服務(wù) 機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入

中圖分類(lèi)號(hào)：F719? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1009-5349（2020）01-0065-02

根據(jù)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)【2017】13號(hào)），預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右。與我國(guó)人口老齡化加劇，伴隨著人口的高齡化、失能化，預(yù)計(jì)到2020年高齡老年人將增加到2900萬(wàn)人左右。同時(shí)，伴隨著家庭養(yǎng)老服務(wù)功能的弱化和失能老人、空巢老人、失獨(dú)老人和慢性病老人的數(shù)量不斷增加，預(yù)計(jì)2020年失能老人規(guī)模達(dá)到4600萬(wàn)，失獨(dú)老人為320萬(wàn)，獨(dú)居和空巢老人將增加到1.18億。對(duì)此，建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系顯得尤為迫切。

同時(shí)，為了規(guī)范養(yǎng)老行業(yè)的規(guī)范運(yùn)行，我國(guó)曾于2013年出臺(tái)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立數(shù)量卻不盡如人意，尤以養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)入”環(huán)節(jié)問(wèn)題最為突出。2019年，民政部改“設(shè)立許可”為“登記備案制”，然而在新舊制度銜接之際，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)政策和政策執(zhí)行永遠(yuǎn)是兩件事，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)過(guò)程依舊困難重重。

一、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)入”的現(xiàn)實(shí)困境

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立難

為了規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的同時(shí)大力鼓勵(lì)社會(huì)資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，2013年民政部頒布實(shí)施《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》（民政部令第48號(hào)）。“設(shè)立許可”固然為行業(yè)發(fā)展提供了規(guī)范制度，但當(dāng)“規(guī)范”發(fā)展到極致往往會(huì)變成對(duì)行業(yè)發(fā)展的“阻礙”，“不犯錯(cuò)”最終變成了“不做事”“不擔(dān)責(zé)”。極為嚴(yán)苛的條件和前置審批手續(xù)使我國(guó)注冊(cè)登記的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在2015—2018的三年間僅增加了0.1萬(wàn)家，每千名老年人擁有床位數(shù)也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。為此，2019年1月，依據(jù)關(guān)于貫徹落實(shí)新修改的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的通知規(guī)定（民函【2019】1號(hào)），不再實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只需要依法申請(qǐng)登記備案即可。但是在地方的實(shí)踐過(guò)程中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)政策和政策執(zhí)行永遠(yuǎn)是兩件事，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)過(guò)程依舊困難重重。

1.地方法律“廢、改、立、釋”滯后

2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（2015）進(jìn)行了修正，將第四十四條“設(shè)立許可”制變更為現(xiàn)如今的第四十三條“登記備案”制。具體到地方，關(guān)于由“設(shè)立許可”到“登記備案”法律的廢、改、立、釋工作則顯得滯后。筆者根據(jù)法律數(shù)據(jù)庫(kù)，查找發(fā)現(xiàn)僅有寥寥幾個(gè)市級(jí)以上的單位出了法律法規(guī)的修訂。毋庸置疑，對(duì)于絕大多數(shù)的地方來(lái)說(shuō)，在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立將處于無(wú)法可依的狀態(tài)，這使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立處于無(wú)序之中。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在新老辦法銜接的過(guò)程中，民政部門(mén)依舊會(huì)參照設(shè)立許可的條件，要求登記主體出具衛(wèi)生、消防等驗(yàn)收合格證明作為備案過(guò)程中的核查材料。

表1 各地養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)從“設(shè)立許可”到“備案登記”的銜接文件

2.“登記備案”制度加重民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)

根據(jù)民政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)新修改的〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉的通知》：“取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可后，設(shè)立民辦公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，依照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，依法向縣級(jí)以上地方人民政府民政部門(mén)申請(qǐng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記”。從上述文件中我們也發(fā)現(xiàn)，在備案前民辦非盈利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需取得業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件才能成為備案登記的主體。根據(jù)《民辦非企業(yè)登記暫行辦法》（民令第18號(hào)）第九條規(guī)定：申請(qǐng)民辦非企業(yè)單位登記，舉辦者應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交下列文件：（1）登記申請(qǐng)書(shū);（2）業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件;（3）場(chǎng)所使用權(quán)證明;（4）驗(yàn)資報(bào)告;（5）擬任負(fù)責(zé)人的基本情況、身份證明;（6）章程草案。這里我們不難發(fā)現(xiàn)，“登記備案制”使得民辦非盈利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立過(guò)程更加復(fù)雜。在施行設(shè)立許可辦法階段民非企業(yè)僅需要通過(guò)“許可—登記”程序便可運(yùn)營(yíng)，而在“登記備案”制下又增加了“備案”這一環(huán)節(jié)，無(wú)形中增加了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員缺乏“準(zhǔn)入”制度

表面上看，老年人需要的只是刷牙、洗臉、翻身、喂飯等操作性的服務(wù)，本質(zhì)上他們需要的是人跟人的互動(dòng)，需要的是情感的關(guān)懷。因此，從業(yè)人員的工作態(tài)度、工作能力、工作熱情和服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平都直接影響老年人的生活質(zhì)量和幸福感。

然而，我國(guó)目前從業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員大多為“50后”再就業(yè)職工和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。“文化素質(zhì)低、專(zhuān)業(yè)技能差、年齡普遍偏大、流失嚴(yán)重”是目前養(yǎng)老護(hù)理員的總體現(xiàn)狀。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)門(mén)人才職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)準(zhǔn)入制度制定得較晚，2002年中國(guó)勞動(dòng)與社會(huì)保障部才頒發(fā)了《養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》。但遺憾的是，在這一職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)未普及的情況下，2017年9月12日人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于公布國(guó)家職業(yè)資格目錄的通知》（人社部發(fā)【2017】68號(hào)）規(guī)定的140項(xiàng)國(guó)家職業(yè)資格，“養(yǎng)老護(hù)理員”并未包含其中。學(xué)者們不禁深思，取消養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格，真的有利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展嗎？以取消養(yǎng)老護(hù)理員資格為代價(jià)解決養(yǎng)老服務(wù)人才短缺問(wèn)題，無(wú)異于飲鴆止渴！為了保證養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，恢復(fù)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的資質(zhì)審查十分必要。

二、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)入”的完善

（一）落實(shí)“備案制”

1.細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)備案內(nèi)容

落實(shí)“備案制”首先應(yīng)讓備案主體清楚自己需要備案什么。各地民政部門(mén)可依據(jù)民政部提供的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本條件告知書(shū)》，對(duì)照梳理出食品、醫(yī)療衛(wèi)生、消防、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)等方面需具體提供的備案材料，并在線(xiàn)上公示，當(dāng)備案主體提供具體的證明材料后即可完成登記備案，真正實(shí)現(xiàn)線(xiàn)下的“最多跑一次”。

2.構(gòu)建突出“包容性”，兼顧審慎的新型監(jiān)管機(jī)制來(lái)疏通傳統(tǒng)監(jiān)管痛點(diǎn)，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合法合規(guī)成本

包容性監(jiān)管的主要依據(jù)來(lái)源于市場(chǎng)主體和群眾的利益訴求的一致期待，摒棄原有剛性、強(qiáng)制、單一的監(jiān)管理念方式，立足監(jiān)管措施和目標(biāo)的多元化，盡最大努力制定便利群眾和降低市場(chǎng)主體合規(guī)成本的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管行為。

（二）恢復(fù)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的資質(zhì)審查

設(shè)立職業(yè)資格是世界慣例，發(fā)達(dá)國(guó)家都有嚴(yán)格的職業(yè)資格制度。職業(yè)資格一般需考察四方面的內(nèi)容：一是從業(yè)者的勞動(dòng)技能水平，二是從業(yè)者安全教育意識(shí)，三是從業(yè)者的職業(yè)道德水準(zhǔn)，四是從業(yè)者的身體狀況。同時(shí)要解決養(yǎng)老服務(wù)人才短缺的問(wèn)題，關(guān)鍵不是放松監(jiān)管，而是應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)。為此，筆者建議：

1.恢復(fù)從業(yè)人員資質(zhì)審查

人員資質(zhì)審查一方面可以提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)，預(yù)防養(yǎng)老護(hù)理過(guò)程中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，避免行業(yè)人員專(zhuān)業(yè)水平良莠不齊的現(xiàn)象。還可提升養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)形象，產(chǎn)生拉力吸引更多高質(zhì)量、專(zhuān)業(yè)化的人員進(jìn)入。

2.完善從業(yè)人員培訓(xùn)機(jī)制

我國(guó)目前能夠提供免費(fèi)養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)鳳毛麟角。事實(shí)上，很多年輕人是有進(jìn)入到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的意愿的，為了進(jìn)一步吸引和鼓勵(lì)他們的加入，政府應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地舉辦一些養(yǎng)老照顧技能培訓(xùn)或者對(duì)相關(guān)的培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)貼，也有必要對(duì)一線(xiàn)護(hù)理服務(wù)人員按服務(wù)時(shí)數(shù)予以補(bǔ)貼。

（三）采取“承諾制”方式進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記備案

在“設(shè)立許可”階段，辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之所以說(shuō)最難的是手續(xù)，無(wú)非在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的消防設(shè)施、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等硬性條件不達(dá)標(biāo)，抑或各個(gè)部門(mén)的審批手續(xù)前又有一套前置申辦材料和要求，導(dǎo)致審批過(guò)程的復(fù)雜和耗時(shí)。同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立前期投入巨大，需要場(chǎng)所、配套設(shè)施、護(hù)理及管理人員的一步到位，對(duì)于審批過(guò)程導(dǎo)致的項(xiàng)目設(shè)立延遲將給項(xiàng)目、團(tuán)隊(duì)和客戶(hù)帶來(lái)的損失是不可估量和無(wú)法挽回的。因此，筆者建議可采取承諾制方式來(lái)進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記備案。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記備案過(guò)程中，可與政府的衛(wèi)生、消防、民政等相關(guān)部門(mén)簽訂承諾書(shū)，約定在營(yíng)業(yè)后的一定期限內(nèi)完善機(jī)構(gòu)某項(xiàng)手續(xù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如若到期后達(dá)不到承諾標(biāo)準(zhǔn)則停業(yè)整頓，同時(shí)營(yíng)業(yè)過(guò)程中的收入又可支撐機(jī)構(gòu)進(jìn)一步去完善設(shè)施，從而減輕資金上的壓力。

三、結(jié)語(yǔ)

在日益嚴(yán)峻的人口老齡化、高齡化、失能化和空巢化，同時(shí)伴隨著家庭養(yǎng)老功能弱化的現(xiàn)狀下，中國(guó)的養(yǎng)老必將走向更加專(zhuān)業(yè)化、多元化和規(guī)范化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。苦于“許可設(shè)立”機(jī)制的弊端，使得“全面放開(kāi)養(yǎng)老市場(chǎng)”成為一個(gè)美好的愿景。廢除許可證，實(shí)施“登記備案”讓我們看到政府正逐步向“小政府、大社會(huì)”的方向努力，繼續(xù)落實(shí)“放管服”改革中提出的各項(xiàng)便民利民措施。雖然在兩種政策的過(guò)渡階段仍存在些許瑕疵，這些都需要時(shí)間去不斷磨合，但是養(yǎng)老市場(chǎng)既要規(guī)范、又要發(fā)展這一事實(shí)將始終不變。

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責(zé)任編輯：趙慧敏