社會組織參與城市社區(qū)治理研究①
——以珠海市金灣區(qū)為例

劉 東

（廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣東 珠海 519090）

黨的十九大報告明確指出加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)要“發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”〔1〕，這為社區(qū)治理體系建設(shè)指明了方向、明確了路徑。截至2018年底，全國共有社會組織81.7萬個〔2〕。如何充分發(fā)揮社會組織作用，融合政府、居委會、社區(qū)居民等多方力量，破解城市社區(qū)治理面臨的困境，提高城市社區(qū)治理效果是值得深入研究的問題。

一、社會組織參與城市社區(qū)治理的實(shí)踐

據(jù)統(tǒng)計，截至2018年11月20日，在金灣區(qū)民政局登記注冊的社會組織共143家〔3〕。課題組在金灣區(qū)藤山社區(qū)、三灶社區(qū)、西城社區(qū)、金海岸社區(qū)等社區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)放了800份調(diào)查問卷，回收778份；訪談了部分社區(qū)居委會、金灣區(qū)社會組織培育發(fā)展中心工作人員。調(diào)研表明，金灣區(qū)集聚居委會、社會組織、社區(qū)居民等各方力量，協(xié)同城市社區(qū)治理取得了實(shí)效。為推動珠海市金灣區(qū)社會組織健康蓬勃發(fā)展，金灣區(qū)民政局成立了金灣區(qū)社會組織培育發(fā)展中心。2018年，金灣區(qū)家樂社會工作服務(wù)中心負(fù)責(zé)運(yùn)營管理該中心，為金灣區(qū)社會組織提供資源整合、能力建設(shè)、管理咨詢和運(yùn)營咨詢等培育及發(fā)展支持服務(wù)。金灣區(qū)引進(jìn)了恩派、綠耕、北斗星等國內(nèi)知名社會組織，借鑒品牌社會組織在社區(qū)治理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。金灣區(qū)創(chuàng)新谷引入恩派公益組織發(fā)展中心負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，采用“1+X+N”運(yùn)作模式，致力于打造一個多方合作的“社會治理創(chuàng)新平臺”。其中，“1”指創(chuàng)新谷平臺本身，“X”指X個部門X個品牌項(xiàng)目，“N”指N個社會組織、N種服務(wù)機(jī)制以及N種可能。這種模式構(gòu)建了“黨-政-社-企-校-民”的社會治理生態(tài)圈。通過以點(diǎn)帶面、示范引領(lǐng)，全面促進(jìn)了珠海市金灣區(qū)社會組織發(fā)展的提質(zhì)增效。

二、社會組織參與城市社區(qū)治理面臨的困境

（一）社會組織建設(shè)頂層制度設(shè)計不完善，制約了社會組織的發(fā)展壯大

現(xiàn)有與社會組織相關(guān)的法律法規(guī)側(cè)重登記管理，及與之相關(guān)的治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)管理、政策扶持、評價標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范還不到位。以珠海市金灣區(qū)為例，2013年9月珠海市出臺了《珠海市社會組織培育發(fā)展中心管理辦法》，珠海市金灣區(qū)民政局陸續(xù)出臺了 《金灣社會組織孵化服務(wù)中心管理暫行辦法》《關(guān)于建立金灣區(qū)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄的實(shí)施意見》等措施，通過孵化培育、初創(chuàng)扶持、專業(yè)指導(dǎo)等辦法完善社會組織建設(shè)。一系列政策促進(jìn)了珠海市金灣區(qū)社會組織發(fā)展，增強(qiáng)了社會組織參與城市社區(qū)治理的效果，但缺少社會組織分類管理及社會組織參與城市社區(qū)治理的相關(guān)政策，在一定程度上制約了其發(fā)展空間，影響了社會組織主體地位的發(fā)揮。

（二）社會組織職責(zé)不明確，獨(dú)立性不強(qiáng)，影響了社會組織服務(wù)能力的提升

只有社區(qū)治理多元主體各司其職又通力協(xié)作，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo)。由于沒有厘清社區(qū)治理多元主體之間的關(guān)系，社會組織的定位不清，缺乏自主性，其優(yōu)勢和作用難以得到真正發(fā)揮。首先，社會組織對政府存在較強(qiáng)的依賴性，獨(dú)立性不夠。社會組織整體發(fā)展水平不高，在活動場地、活動經(jīng)費(fèi)、人才隊伍等資源方面需要政府扶持，“有些社會組織是在政府的扶持和直接操作下產(chǎn)生的，也有些社會組織是由政府直接創(chuàng)立的”〔4〕，社會組織對政府的依賴性較大，參與城市社區(qū)治理的深度和廣度有限。在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)中存在一些完成特定的行政任務(wù)而成立的社會組織，完成“規(guī)定”的任務(wù)后，缺少政府對其的支持，難以再開展活動。其次，社會組織與居委會難以平等協(xié)作。社區(qū)居委會具有較強(qiáng)的行政化色彩，難以實(shí)現(xiàn)居委會和社會組織平等協(xié)商、合作共贏的關(guān)系，平等地展開治理行動，這導(dǎo)致社會組織的角色功能難以實(shí)現(xiàn)，不利于社區(qū)自治的發(fā)展。

（三）社區(qū)居民對社會組織缺乏認(rèn)同，降低了社區(qū)居民參與城市社區(qū)治理的積極性

在對社區(qū)治理主體的認(rèn)識方面，社區(qū)居民對社會組織認(rèn)同感缺失。首先，不清楚社會組織的職責(zé)范圍。通過問卷調(diào)查及訪談，課題組發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民對社會組織在城市社區(qū)治理功能認(rèn)識不太清晰。調(diào)查結(jié)果顯示：社區(qū)居民普遍認(rèn)為城市社區(qū)硬件設(shè)施的建設(shè)應(yīng)由街道辦事處承擔(dān)，如調(diào)查對象中認(rèn)為社區(qū)道路建設(shè)和社區(qū)中教育、醫(yī)療條件的改善應(yīng)由街道辦事處承擔(dān)的比例分別為62.9%和71.3%，79.6%的調(diào)查對象認(rèn)為社區(qū)居委會應(yīng)該承擔(dān)社區(qū)文娛活動。其次，不認(rèn)同社會組織的主體地位。一些社區(qū)居民認(rèn)為與本社區(qū)居民自發(fā)成立的文娛團(tuán)隊和志愿者團(tuán)隊等社會組織對城市社區(qū)治理有積極作用，但對其他的社會團(tuán)體、基金會等社會組織及其在城市社區(qū)治理中的功能、能提供的服務(wù)缺乏清晰準(zhǔn)確的認(rèn)識。

（四）社會組織自身建設(shè)不足，影響了社會組織參與城市社區(qū)治理的效果

很多社會組織專業(yè)化水平不高、行業(yè)規(guī)范性不夠，自身建設(shè)水平有待提高。首先，社會組織的規(guī)章制度不完善，管理缺乏規(guī)范性，組織較為松散。其次，社會組織專業(yè)人員不足，對成員的專業(yè)培訓(xùn)不夠，專職人員的專業(yè)化水平不高。通過調(diào)查得知，社會組織的成立者和參與者以社區(qū)居民為主，且志愿者居多，社會組織固定的工作人員較少，專業(yè)人才缺乏。再者，參與城市社區(qū)治理的社會組織以文體娛樂類和社區(qū)服務(wù)類為主，在協(xié)調(diào)處理社區(qū)事務(wù)管理方面擔(dān)當(dāng)不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社會組織參與城市社區(qū)治理工作主要集中于老年人的文化娛樂、體育健身等方面，參與如衛(wèi)生保健、教育研究和流動人口管理等社區(qū)事務(wù)的領(lǐng)域非常有限。

三、社會組織有效參與城市社區(qū)治理的路徑

（一）堅持黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)

將社會組織有效納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，需要堅持黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)。首先，黨指明社會組織發(fā)展的方向，明確任務(wù)和要求，完善相關(guān)的法律法規(guī)，制定社會組織參與社區(qū)治理的規(guī)章制度和優(yōu)惠政策；在社會組織中設(shè)立黨組，創(chuàng)新黨建方式，提升黨組織活動的參與度和有效性，貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策，強(qiáng)化黨在社會組織中的引領(lǐng)作用。其次，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會組織依法自治相統(tǒng)一，在法律上明晰社會組織的活動范圍和活動方式等，在法律允許范圍內(nèi)，保障社會組織的獨(dú)立性和自主性。再次，構(gòu)建和完善社會組織的參與機(jī)制，確保社會組織在黨和政府的制度框架內(nèi)合法地開展活動。

（二）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

以“簡政放權(quán)”為核心的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織承接政府職能的轉(zhuǎn)移提供了條件。首先，降低準(zhǔn)入門檻，簡化登記手續(xù)，打破了長期以來登記門檻高這一制約我國社會組織發(fā)展和作用發(fā)揮的瓶頸。其次，樹立“政社合作”意識，發(fā)揮好政府“掌舵者”的角色，由社會組織利用其資源和渠道，為社區(qū)居民提供更高質(zhì)量的服務(wù)，更好滿足社區(qū)居民公共服務(wù)需求；完善政府購買服務(wù)體制機(jī)制，讓政府購買服務(wù)的這種公共服務(wù)提供方式，權(quán)責(zé)更清晰、結(jié)果更優(yōu)質(zhì)高效。最后，政府通過為社會組織搭建包括社會組織開展的相關(guān)活動、財務(wù)狀況等信息共享的網(wǎng)絡(luò)平臺，增加信息的透明度，加強(qiáng)社會公眾對其監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社會資源的整合。

（三）促進(jìn)多方社會力量融合

社會組織承接政府部分職能的轉(zhuǎn)移，與政府實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)；社會組織以賦權(quán)者和協(xié)同者的身份協(xié)助居民委員會引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理。社會組織之間實(shí)現(xiàn)資源共享，利益共贏，協(xié)同發(fā)展。居委會應(yīng)發(fā)揮自治功能，提升自身服務(wù)功能，協(xié)助政府解決各類社會事務(wù)。社區(qū)居民要提高自主參與意識和參與能力，成為城市社區(qū)治理的決策主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體。融合社會組織、社區(qū)居委會、社區(qū)居民等多方社會力量，充分發(fā)揮他們在城市社區(qū)治理中的主體作用，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，形成協(xié)同效應(yīng)，增強(qiáng)城市社區(qū)治理效果。

（四）加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)

社會組織“練好內(nèi)功”，提升自身的質(zhì)量，是提高社會組織參與城市社區(qū)治理水平的必要條件。首先，完善內(nèi)部管理制度。建立以章程為核心的內(nèi)部管理制度，形成完備的規(guī)章制度體系。堅持依章依規(guī)工作，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，同時政府加強(qiáng)監(jiān)管，保障社會組織的良性運(yùn)作。其次，加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，促進(jìn)社會組織專業(yè)化、職業(yè)化。完善社會組織專業(yè)人才引進(jìn)機(jī)制，對社會組織的專業(yè)技術(shù)人員在職業(yè)資格、注冊考核、職稱評定等方面給予優(yōu)惠政策。加強(qiáng)對社會組織成員的專業(yè)培訓(xùn)，使其熟練掌握相關(guān)的技能和方法。再次，明確社會組織協(xié)同參與城市社區(qū)治理的重要職責(zé)，提升從業(yè)人員的使命感和責(zé)任心。加強(qiáng)團(tuán)隊建設(shè)，增強(qiáng)社會組織從業(yè)人員的認(rèn)同感和使命感，增強(qiáng)凝聚力，盡職盡責(zé)地充分發(fā)揮作用。加強(qiáng)社會組織黨建工作，增強(qiáng)從業(yè)人員的責(zé)任意識、服務(wù)意識，為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的服務(wù)。最后，在保證文體娛樂類社會組織健康發(fā)展的同時，要大力發(fā)展養(yǎng)老照護(hù)、居民維權(quán)等事務(wù)性社會組織，積極承擔(dān)事務(wù)性社區(qū)事務(wù)。

四、結(jié)語

總之，社區(qū)治理是國家治理體系中的重要一環(huán)，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。社會組織是城市社區(qū)治理的重要主體和推動力量，在參與城市社區(qū)治理的活動中發(fā)揮著重要作用，社會組織是政府與社區(qū)居民溝通的橋梁，能整合社區(qū)資源，彌補(bǔ)政府在提供社區(qū)服務(wù)時的不足，滿足居民不同需求。目前社會組織參與城市社區(qū)治理面臨著諸多困難，社會對提升社會組織專業(yè)治理水平，改善城市社區(qū)治理的需求已經(jīng)越來越迫切。要實(shí)現(xiàn)社會組織參與城市社區(qū)治理，增強(qiáng)城市社區(qū)治理力量，推動社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程的目標(biāo)，就要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，制定保障社會組織健康發(fā)展的法律、制度和政策；積極轉(zhuǎn)變政府職能，支持和引導(dǎo)社會組織承接部分政府職能；促進(jìn)社會組織、居委會、社區(qū)居民等多方力量協(xié)同治理；加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)，提高社會組織的治理能力。