《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂的重點(diǎn)、難點(diǎn)與亮點(diǎn)*
——一種基于國家治理視角的解讀

中國財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政與國家治理研究中心 趙福昌

外交學(xué)院國際法系 吳園林

黨的十九屆五中全會要求“深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)。推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”，為堅(jiān)持推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化指明了方向。現(xiàn)代預(yù)算制度的核心要義是“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”，這必然要求貫徹黨的十八大以來黨中央、國務(wù)院對深化財(cái)政改革作出的一系列重大決策部署。預(yù)算是公共財(cái)政的基本制度，預(yù)算治理是現(xiàn)代財(cái)政治理的主要內(nèi)容。在此意義上，現(xiàn)代預(yù)算治理是現(xiàn)代國家治理的應(yīng)有之義，首要在于有序落實(shí)財(cái)政基本法的實(shí)施。在時隔25年之后，《預(yù)算法實(shí)施條例》(以下簡稱“新條例”)獲得了全面修訂并頒布實(shí)施。新條例的出臺不僅具有堅(jiān)實(shí)的上位法依據(jù)，也有力推進(jìn)了我國預(yù)算法治建設(shè)步入新階段。在彌補(bǔ)1995年《預(yù)算法實(shí)施條例》(以下簡稱“舊條例”)的缺點(diǎn)與不足的基礎(chǔ)上，新條例的修訂及時反思了預(yù)算改革的教訓(xùn)，總結(jié)了預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)，對推進(jìn)現(xiàn)代國家治理具有深遠(yuǎn)的進(jìn)步意義。

一、《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂的重點(diǎn)

結(jié)合立法章節(jié)的調(diào)整，從立法科學(xué)的角度來看，此次修訂的重點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三個方面。

(一)預(yù)算實(shí)施的基本原則(1) 預(yù)算實(shí)施、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理三者之間存在差異。預(yù)算管理主要是行政部門對預(yù)算的編制、匯總、執(zhí)行、決算等行為的總稱。預(yù)算執(zhí)行，是預(yù)算實(shí)施的一個環(huán)節(jié)，與預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督等環(huán)節(jié)相對應(yīng)。預(yù)算實(shí)施，是指將預(yù)算作為一種制度安排加以落實(shí)，是涉及不同環(huán)節(jié)、不同機(jī)構(gòu)的預(yù)算活動的總稱。因而此處宜用預(yù)算實(shí)施的概念。

預(yù)算實(shí)施的基本原則主要體現(xiàn)在新條例第一章“總則”中。新條例將舊條例中的“總則”從八條擴(kuò)展至十一條，修訂的重點(diǎn)在于預(yù)算實(shí)施的基本原則。從具體的修訂之處來看，“總則”所修訂的基本原則在于以下幾方面。

1.全口徑預(yù)算管理。新條例明確規(guī)定“縣級以上地方政府的派出機(jī)關(guān)……其收支納入本級預(yù)算”。而舊條例僅僅規(guī)定“不作為一級預(yù)算”。此處即存在一個派出機(jī)關(guān)的收支是否納入本級預(yù)算的現(xiàn)實(shí)問題。這一問題源自新中國成立初期即已形成的“條塊”交錯的地方治理格局，垂直管理的派出機(jī)關(guān)的收支基本上依法納入本機(jī)關(guān)的預(yù)算，但橫向的“塊塊”系統(tǒng)的派出機(jī)關(guān)收支是列入本級政府的預(yù)算，還是列入下級政府的預(yù)算，一直并未確定。而這一治理難題，在此次修訂之后基本得以解決。

2.社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的基本原則。在全口徑預(yù)算改革的基礎(chǔ)之上，新條例貫徹了2014年《預(yù)算法》中關(guān)于“四本預(yù)算”的規(guī)定，即涵蓋了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。由于政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)際運(yùn)行情況年度變化較大，即在精算延續(xù)性和穩(wěn)定性上與另外兩類預(yù)算有一定差距，因而新條例僅在第三條明確了“社會保險(xiǎn)基金預(yù)算”和“一般公共預(yù)算”實(shí)施的基本原則：“社會保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行，一般公共預(yù)算可以根據(jù)需要和財(cái)力適當(dāng)安排資金補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。”在這一規(guī)定下，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和一般公共預(yù)算實(shí)施的基本原則和相互間銜接關(guān)系得以明確，為下一步整合成“一本賬”打下了基礎(chǔ)。劉昆(2020)指出，上述規(guī)定有利于進(jìn)一步提高政府預(yù)算編制的規(guī)范性和科學(xué)性,增進(jìn)政府預(yù)算體系內(nèi)各本預(yù)算之間的有效銜接。

3.轉(zhuǎn)移支付的基本原則。與舊條例側(cè)重收入端的規(guī)制相比，新條例側(cè)重于財(cái)政支出規(guī)范化的關(guān)注，兼顧了收入端和支出端的制度規(guī)范性。新條例不僅將“財(cái)政支出”列入第二章的標(biāo)題，更突出地在第一章“總則”中強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的基本原則。作為最重要的財(cái)政支出類型，轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制改革過程中產(chǎn)生的重要結(jié)構(gòu)性改革成果之一。新條例從第六條至第十條詳細(xì)界定了我國轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)成類型及相應(yīng)的實(shí)施規(guī)則。其中，第九條對“一般性轉(zhuǎn)移支付”進(jìn)行了概念界定，而第十條對“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”進(jìn)行了概念界定，中間以第七條界定“分稅制”、第八條界定“財(cái)政管理體制”，因而表征著立法者更側(cè)重于從財(cái)政支出端來思考轉(zhuǎn)移支付在分稅制運(yùn)行中的重要地位。

(二)預(yù)算收支范圍的界定

在全口徑預(yù)算管理的思想指導(dǎo)下，界定清楚預(yù)算收入端和支出端的資金源頭是十分必要的。正如胡明(2015)指出，“規(guī)范收支”應(yīng)是預(yù)算立法的首要價值目標(biāo)，它是實(shí)現(xiàn)其他價值目標(biāo)的基礎(chǔ)。新條例在第二章中增加了“財(cái)政支出”的內(nèi)容，而標(biāo)題也相應(yīng)改為“預(yù)算收支范圍”，體現(xiàn)了預(yù)算實(shí)施中收入端與支出端并重的態(tài)度?？傮w來看，新條例第二章圍繞預(yù)算收支而展開，對四本預(yù)算中的收支來源盡可能作出規(guī)范性界定。其中，第十二條界定了“行政事業(yè)性收費(fèi)收入”“國有資源(資產(chǎn))有償使用收入”“轉(zhuǎn)移性收入”；第十三條界定了“轉(zhuǎn)移性支出”；第十四條界定了“政府性基金預(yù)算收入”“政府性基金預(yù)算支出”；第十五條界定了“國有資本經(jīng)營預(yù)算收入”“國有資本經(jīng)營預(yù)算支出”；第十六條界定了“社會保障基金預(yù)算收入”“社會保障基金預(yù)算支出”。第十七條、第十八條則將地方各級預(yù)算收支與項(xiàng)目劃分的基本權(quán)力交給地方政府，且規(guī)定了社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和其他三本預(yù)算關(guān)系的統(tǒng)籌方案。對預(yù)算收入端和支出端資金源頭的界定，體現(xiàn)了條例明顯的執(zhí)行性、具體化的特色，讓新條例真正成為預(yù)算實(shí)施的操作指南。

(三)預(yù)算違法責(zé)任的界定

從科學(xué)立法的角度來看，一部完整的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)單獨(dú)規(guī)定相應(yīng)的違法責(zé)任，無論是采取專條、專節(jié)，或是專章的形式。舊條例對預(yù)算違反行為的法律責(zé)任界定較為簡略，且將其放入“預(yù)算監(jiān)督”環(huán)節(jié)之中。這種立法思維在現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件中仍然存在，但必須指出的是，僅多見于早期立法中。隨著我國預(yù)算治理水平的提升，預(yù)算違法責(zé)任的界定仍然宜于采取專章規(guī)定的形式。這不僅在形式上促進(jìn)了新條例的完整性，也在實(shí)質(zhì)上促進(jìn)了新條例的貫徹實(shí)施。新條例在第七章“法律責(zé)任”第九十三條規(guī)定了支配國庫庫款的六種違法行為。第九十四條規(guī)定了各級政府、有關(guān)部門和單位的違法類型，主要涉及債務(wù)舉借、轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政專戶三個方面。

二、《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂的難點(diǎn)

(一)“精算平衡”的理解與貫徹

新條例在第三條中將“精算平衡”作為社會保險(xiǎn)基金預(yù)算實(shí)施的基本原則，一般公共預(yù)算可以適當(dāng)補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。精算是一個會計(jì)學(xué)的概念。精算平衡是預(yù)算平衡在社會保險(xiǎn)基金預(yù)算實(shí)施中的微觀基礎(chǔ)，而預(yù)算平衡是精算平衡必須遵循的宏觀目標(biāo)。正如胡明(2015)指出，“精算平衡”和“預(yù)算平衡”處于復(fù)雜的法律邏輯關(guān)系之中。精算系社會保險(xiǎn)的決策工具，目的在于將對社會保險(xiǎn)長期收支關(guān)系的測算結(jié)果演變成法律，而預(yù)算系社會保險(xiǎn)的實(shí)施工具，應(yīng)當(dāng)在充分考慮到精算結(jié)果的基礎(chǔ)上來編制短期內(nèi)的基金收支狀況，并接受代議機(jī)關(guān)和參保人的民主監(jiān)督。婁宇(2018)指出，從預(yù)算實(shí)踐來看，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算資金缺口正呈逐漸擴(kuò)大之勢。因而，精算平衡這一基礎(chǔ)型要求僅僅是理念層次的。這也意味著，若完全以精算平衡作為社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的實(shí)施依據(jù)，那么必須實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)基金預(yù)算與另外三本預(yù)算之間的聯(lián)動。在此意義上，新條例為“精算平衡”的嚴(yán)格執(zhí)行留下了敞口，即“一般公共預(yù)算可以根據(jù)需要和財(cái)力適當(dāng)安排資金補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金預(yù)算”，那么精算平衡的實(shí)施效能則有待于進(jìn)一步觀察。

在預(yù)算治理實(shí)踐中，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的精算平衡至少面臨三個層面的現(xiàn)實(shí)難題。第一，社會保險(xiǎn)基金繳納的歷史與現(xiàn)實(shí)問題。所謂歷史問題，在于社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的歷史實(shí)施過程曾運(yùn)行過“雙軌制”乃至“多軌制”而產(chǎn)生的并軌問題。并軌之前，不同群體的社會保險(xiǎn)基金繳納的情形是不同的，而享受的相應(yīng)待遇也具有較大差異。作為歷史遺留問題，社會保險(xiǎn)基金不同群體并軌的歷史問題必須首先解決。除此之外，現(xiàn)實(shí)問題在于社會保險(xiǎn)基金預(yù)算存在著代際不公平問題。2017年國務(wù)院印發(fā)的《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》指出，劃轉(zhuǎn)部分國有資本，基本目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。“視同繳費(fèi)年限”是社會保險(xiǎn)基金預(yù)算缺口的主要原因之一，造成了代際不公平的現(xiàn)象。因而劉昌平(2017)指出，代際公平是社保制度存在的基礎(chǔ)。第二，統(tǒng)籌的層級問題。在中央—地方二元治理格局之下，中央作為“精算平衡”的單獨(dú)一級，這是毋庸置疑的。然而，在地方層級上，“精算平衡”具體由省、市、縣、鄉(xiāng)哪一級統(tǒng)籌，則涉及分稅制改革的方向。至于是進(jìn)行一級政府統(tǒng)籌，還是各個層級都進(jìn)行統(tǒng)籌，新條例也并未明確規(guī)定。第三，調(diào)劑金制度的設(shè)立。在目前的四本預(yù)算中，僅有社會保險(xiǎn)基金預(yù)算將“精算平衡”作為基本原則。根據(jù)該原則的要求，建立相應(yīng)的調(diào)劑金制度是必要的。因而新條例明確了社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和一般公共預(yù)算的單向補(bǔ)充關(guān)系。然而，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的“資金缺口”依賴一般公共預(yù)算的補(bǔ)充和國有資本的劃轉(zhuǎn)并非長久之計(jì)。在財(cái)政“過緊日子”的形勢之下，一般公共預(yù)算中設(shè)立調(diào)劑金只會導(dǎo)致社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的缺口轉(zhuǎn)移，加劇財(cái)政支出緊張的態(tài)勢。在此意義上，真正落實(shí)“精算平衡”原則的要求，還應(yīng)將政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算一并納入考慮，實(shí)現(xiàn)四本賬一體化的框架之下解決社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的“灰犀?！眴栴}。

(二)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的評估和退出機(jī)制

新條例將“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”界定為“上級政府為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)給予下級政府，并由下級政府按照上級政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金”。這一規(guī)定有助于嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，增強(qiáng)地方政府財(cái)政自給能力和財(cái)政統(tǒng)籌能力。

與一般性轉(zhuǎn)移支付相比，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)中央(上級政府)的政治意愿，因而具有更強(qiáng)的針對性。然而，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過于龐大，以及附帶造成的地方政府“跑部錢進(jìn)”的機(jī)會主義行為，當(dāng)前的政策取向是縮減轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。這一政策取向得到2014年《預(yù)算法》修訂的確認(rèn)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的評估和退出機(jī)制，在很大程度上是出于貫徹《預(yù)算法》相關(guān)要求的必需。根據(jù)《預(yù)算法》第十六條第三款之規(guī)定，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付須依法設(shè)立，用于辦理特定事項(xiàng)，且應(yīng)建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。就該機(jī)制的實(shí)施而言，福建、江蘇、安徽、廣東等省已經(jīng)有所舉措，頒布了省級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法。事實(shí)上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出是兩個不同的機(jī)制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的退出必然是以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的評估為前提，而反之則不然。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估之后，相關(guān)部門根據(jù)評估結(jié)果再決定該項(xiàng)支出的后續(xù)處理方式。新條例第二十條規(guī)定，根據(jù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的要求設(shè)立的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行績效評價。這意味著，應(yīng)根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，按照規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價。在新條例中，績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。因而，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估、退出和財(cái)政資金使用的績效評價三者之間形成了行政體系內(nèi)部的財(cái)政績效核查機(jī)制。

(三)部門責(zé)任的設(shè)計(jì)與落實(shí)

自部門預(yù)算改革在2000年開啟之后，“部門”業(yè)已成為我國預(yù)算編制，乃至預(yù)算實(shí)施的重要載體。新條例合并了舊條例“總則”的第三條和第四條，而直接在新條例第四條中將“部門”界定為“與本級政府財(cái)政部門直接發(fā)生繳撥款關(guān)系的國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他單位”。由于預(yù)算執(zhí)行涉及多個層級的政府、財(cái)政部門和其他部門、單位，因而新條例在“第四章”中專門對財(cái)政部門和其他部門、單位的主要職責(zé)進(jìn)行了界定。其中，財(cái)政部門承擔(dān)著預(yù)算執(zhí)行的九項(xiàng)主要職責(zé)，其他部門、單位承擔(dān)著預(yù)算執(zhí)行的四項(xiàng)主要職責(zé)。這一部門責(zé)任的界定是部門預(yù)算改革的直接產(chǎn)物，但從根本上受益于機(jī)構(gòu)改革的“三定”方案和政府間財(cái)政事權(quán)劃分改革。

部門預(yù)算改革改變了預(yù)算編制的基本組織形式，因而相應(yīng)的責(zé)任形式也應(yīng)予以改變。在“一個部門、一本預(yù)算”的基本要求之下，是部門，而非一級政府，作為承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行任務(wù)的主體。部門預(yù)算實(shí)施的基本方式為：一是依法實(shí)施預(yù)算；二是執(zhí)行本級政府的指示和要求，以及本級政府財(cái)政部門的部署；三是落實(shí)本部門、本單位的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃；四是制定本部門、本單位的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)；五是核實(shí)本部門、本單位上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算收支變化因素。

三、《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂的亮點(diǎn)

在25年中，我國的預(yù)算治理從理念到實(shí)踐發(fā)生了顯著的變化。各項(xiàng)改革措施的開展，改變了預(yù)算治理體系的結(jié)構(gòu)，并形塑了新的預(yù)算治理格局。在此意義上，新條例吸收了舊條例實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，體現(xiàn)了全面深化財(cái)稅體制改革的重要階段性成果，表現(xiàn)出鮮明的時代特色。由于篇幅所限，本文僅選取與現(xiàn)代財(cái)政治理最密切的十處亮點(diǎn)予以簡要闡釋。

(一)全口徑預(yù)算管理思想的貫徹

全口徑預(yù)算管理要求將預(yù)算外資金統(tǒng)一納入預(yù)算進(jìn)行管理，是現(xiàn)代預(yù)算治理的基本原則。新條例吸收了相應(yīng)的改革成果，在第一章“總則”中鮮明地規(guī)定了這一原則，且在四本預(yù)算的框架內(nèi)提出了社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的基本運(yùn)行原則，及與一般公共預(yù)算之間的單向補(bǔ)充關(guān)系。顯而易見，新條例不僅將這一思想作為基本原則加以固定，而且在后續(xù)各章予以貫徹落實(shí)，在第二章“預(yù)算收支范圍”的詳盡界定中體現(xiàn)得最為明顯。

(二)轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

轉(zhuǎn)移支付是預(yù)算資金支出端最重要的制度，是分稅制改革在預(yù)算治理上最重要的成果之一。新條例接續(xù)了《預(yù)算法》對轉(zhuǎn)移支付制度的原則性規(guī)定而繼續(xù)保留和優(yōu)化這種財(cái)政支出制度的結(jié)構(gòu)。新條例在第一章第九條、第十條中分別界定了“一般性轉(zhuǎn)移支付”和“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，回應(yīng)了第一章第五條所界定的“基本支出和項(xiàng)目支出”。新條例在第九條界定“一般性轉(zhuǎn)移支付”時，除了指明第一項(xiàng)、第二項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付來源外，對其他類型的轉(zhuǎn)移支付來源以“其他一般性轉(zhuǎn)移支付”來予以概括。在實(shí)踐中，這種“其他一般性轉(zhuǎn)移支付”涵蓋了兩類支出類型：一是上級政府因出臺增支或者減收政策而給予下級政府的財(cái)力補(bǔ)助；二是按照財(cái)政體制規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予下級政府的財(cái)力補(bǔ)助?；谶@兩類轉(zhuǎn)移支付支出的不確定性，且實(shí)踐情形又較為復(fù)雜，因而新條例采取了上述的概括性表述。盡管這一表述未必翔實(shí)精確，但相形之下，以概括性規(guī)定配合后續(xù)規(guī)定的績效評價機(jī)制，能夠在一定程度上彌補(bǔ)模糊處理的短板。當(dāng)然，這種模糊處理的方式也在一定程度上為可能的新的一般性轉(zhuǎn)移支付類型的出現(xiàn)作了準(zhǔn)備。

(三)四本預(yù)算相應(yīng)術(shù)語的詳細(xì)界定

這是新條例的一個重要貢獻(xiàn)，極大地提升了預(yù)算法治的實(shí)施水平。從具體內(nèi)容來看，在第二章“預(yù)算收支范圍”中，新條例對“一般公共預(yù)算”中的“行政事業(yè)性收費(fèi)收入”“國有資源(資產(chǎn))有償使用收入”“轉(zhuǎn)移性收入”“轉(zhuǎn)移性支出”，“政府性基金預(yù)算”中的“政府性基金預(yù)算收入”“政府性基金預(yù)算支出”，“國有資本經(jīng)營預(yù)算”中的“國有資本經(jīng)營預(yù)算收入”“國有資本經(jīng)營預(yù)算支出”，“社會保險(xiǎn)基金預(yù)算”中的“社會保險(xiǎn)基金預(yù)算收入”“社會保險(xiǎn)基金預(yù)算支出”作出了專門界定。顯然，如此詳細(xì)界定更加明確了新條例作為預(yù)算實(shí)施指南的性質(zhì)。當(dāng)然，出于預(yù)算完整性的考慮，立法者最好能將部門預(yù)算和政府預(yù)算的雙重立場予以協(xié)調(diào)。盡管新條例僅規(guī)定了部門預(yù)算，但由于部門預(yù)算是政府預(yù)算的主要組成部分，因而政府預(yù)算的完整性是內(nèi)含于其中的，兩者并不存在根本差別。當(dāng)然，在第二章中界定的四本預(yù)算相關(guān)概念，并不足以涵蓋全部預(yù)算實(shí)施過程中產(chǎn)生的所有政府信息。在此意義上，探索將“未包含在上述四本預(yù)算之中的補(bǔ)充性預(yù)決算信息”納入預(yù)算公開的軌道是大有裨益的。

(四)建立健全績效評價制度

這一制度旨在“把錢花在刀刃上”，這是對2018年9月中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的忠實(shí)貫徹。建立健全績效評價制度，打造“全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，有助于更好應(yīng)對復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢變化，更好適應(yīng)財(cái)政“過緊日子”與“提質(zhì)增效”并重的新常態(tài)。在預(yù)算實(shí)施中，績效評價制度與預(yù)算編制這一環(huán)節(jié)的關(guān)系較為緊密，因而新條例明確了績效評價結(jié)果“應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)”，為預(yù)算實(shí)施目標(biāo)的達(dá)成提供了有力的工具，這也是積極落實(shí)十九屆五中全會“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌”要求的重要舉措。

(五)預(yù)算編制協(xié)同管理機(jī)制建設(shè)

改革開放40多年以來，我國預(yù)算治理變革對現(xiàn)代金融體系的依賴程度逐漸增強(qiáng)。在預(yù)算治理實(shí)踐中，預(yù)算實(shí)施與稅務(wù)、海關(guān)、人民銀行、發(fā)改委等相關(guān)職能部門的聯(lián)動關(guān)系引發(fā)了立法者的關(guān)注。無論是出于“量入為出”的考慮，還是基于“量出為入”的原則，預(yù)算資金的流動必然帶來預(yù)算治理體系各機(jī)構(gòu)間關(guān)系的流變。在此意義上，預(yù)算編制的民主性、合理性要求財(cái)政部門的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)征收預(yù)算部門、單位的意見，并及時向社會公布相關(guān)預(yù)算信息。當(dāng)然，這種預(yù)算編制協(xié)同管理機(jī)制仍然應(yīng)以財(cái)政部門作為主體，其他預(yù)算部門配合的方式推進(jìn)。新條例在第二十九條、第三十條中明確了預(yù)算收入征收部門、單位以及社會保險(xiǎn)行政部門的協(xié)同管理權(quán)力，這從法律上為這一機(jī)制的建設(shè)提供了制度保障。

(六)政府債務(wù)全面管控制度建設(shè)

從2005年開始，我國實(shí)行國債余額管理制度。至2014年，國債余額管理制度正式寫入《預(yù)算法》。盡管該制度彌補(bǔ)了我國財(cái)政赤字管理的不足，初步建立了我國政府債務(wù)的管理框架，但由于地方政府債務(wù)制度的不健全而導(dǎo)致完整的政府債務(wù)管控框架并未建立?！额A(yù)算法》第三十四條對國債余額管理制度的規(guī)定較為簡略，且僅規(guī)定了國債。此次新條例的出臺在很大程度是政府債務(wù)管控的一次重大進(jìn)步。新條例不僅為我國政府債務(wù)的全面管控提供了完整的基礎(chǔ)框架，而且涉及對地方政府債務(wù)和外債的管理。尤其值得注意的是，新條例從第四十二條到第四十七條，以較大篇幅規(guī)定了地方政府債務(wù)的限額管理制度。許宏才(2020)指出，新條例構(gòu)建了覆蓋地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息公開、監(jiān)督管理等各個環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”制度體系，使地方政府舉債趨于規(guī)范。

新條例對政府債務(wù)全面管控的規(guī)定，大致基于以下三個方面的考慮。一是如前所述，彌補(bǔ)上位法中僅規(guī)定國債管控的不足和未將外債管理及地方政府債務(wù)進(jìn)行限額管理的缺憾。二是考慮到當(dāng)前財(cái)政形勢，積極應(yīng)對地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)地方債務(wù)新格局的形塑?，F(xiàn)行預(yù)算法體系業(yè)已為省級政府發(fā)債和借道中央政府轉(zhuǎn)借外債開了口子，因而新條例正視了地方政府發(fā)債的現(xiàn)實(shí)需求，以制度真正規(guī)范和落實(shí)“開前門、關(guān)后門、修圍墻”的債務(wù)治理思路。三是強(qiáng)化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的全面防控。鑒于地方隱性債務(wù)可能誘發(fā)的公共風(fēng)險(xiǎn)，中央決策層從2010年開始起已經(jīng)在多層次、多維度繼續(xù)布局，在系列的甄別、化解舉措之下，我國債務(wù)治理格局明顯趨穩(wěn)。相關(guān)的法律法規(guī)已大致構(gòu)建了政府債務(wù)管控的基本框架，(2)較為重要的全局性地方債務(wù)管理規(guī)范性文件參見《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》等。只待時機(jī)成熟出臺更高位階和效力的規(guī)范性文件予以確認(rèn)，而新條例的出臺是一個重要的契機(jī)。

(七)預(yù)算收支平衡的動態(tài)調(diào)整機(jī)制建設(shè)

預(yù)算收支平衡是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要目標(biāo)之一。為了防止因預(yù)算編制與執(zhí)行之間的不同步而導(dǎo)致預(yù)算資金的臨時性缺口，新條例尤其注重預(yù)算收支平衡的實(shí)現(xiàn)問題。新條例在第七十八條、第七十九條勾畫出我國預(yù)算收支平衡的動態(tài)調(diào)整機(jī)制框架。在界定“超收收入”“短收”和區(qū)別“實(shí)際完成數(shù)”“預(yù)算收入數(shù)”的基礎(chǔ)之上，新條例規(guī)范了地方預(yù)算赤字的平衡方式，以及一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算中的收支平衡調(diào)整機(jī)制。上述動態(tài)調(diào)整機(jī)制，再加上社會保險(xiǎn)基金預(yù)算中的調(diào)節(jié)機(jī)制，極大增強(qiáng)了我國預(yù)算在地方層面上實(shí)現(xiàn)收支平衡的可能性。在第七十九條中，新條例強(qiáng)調(diào)了對因預(yù)算級次或者預(yù)算關(guān)系的變化造成的財(cái)務(wù)關(guān)系的改變，并要求同步辦理預(yù)算、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，這就讓預(yù)算收支平衡更具可操作性。

毫無疑問，新條例結(jié)合了“四本預(yù)算”的基本形式而探索了實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡的新路徑。這一路徑涵蓋了舊條例為應(yīng)對預(yù)算收支平衡的各種擾亂情形而規(guī)定的“預(yù)算調(diào)整”制度。這也是為何新條例中并無關(guān)于預(yù)算調(diào)整制度的專章規(guī)定的原因。經(jīng)過多年卓有成效的預(yù)算法治建設(shè)，中央和地方層面預(yù)算收支平衡的實(shí)現(xiàn)本身意味著預(yù)算調(diào)整行為得以規(guī)范化，這既表明立法者更傾向于在預(yù)算實(shí)施諸環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)收支的動態(tài)平衡，也體現(xiàn)了完善預(yù)算治理的“系統(tǒng)論”思想。

(八)內(nèi)控機(jī)制在預(yù)算體系中的擴(kuò)展

內(nèi)控本是政府財(cái)政部門內(nèi)部自我監(jiān)督的一種機(jī)制。經(jīng)過多年發(fā)展，其逐漸擴(kuò)展為一種與審計(jì)監(jiān)督并行的政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。從現(xiàn)狀來看，現(xiàn)代預(yù)算治理的主要監(jiān)督方式，從機(jī)關(guān)職能上來看包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督；具體到行政體系內(nèi)部，則涵蓋了審計(jì)監(jiān)督和內(nèi)控監(jiān)督兩種形式。審計(jì)監(jiān)督是一種公認(rèn)的具有相對獨(dú)立性的行政監(jiān)督形式；而內(nèi)控監(jiān)督則是側(cè)重于政府財(cái)政部門對財(cái)政資金在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部流動的行政監(jiān)督形式。在新條例第四章“預(yù)算執(zhí)行”多個條款中，都可以看到內(nèi)控機(jī)制在這一環(huán)節(jié)中的應(yīng)用，進(jìn)而體現(xiàn)出立法者對行政管理層內(nèi)部監(jiān)督(自我監(jiān)督)的重視。

(九)優(yōu)化財(cái)政專戶制度

在預(yù)算執(zhí)行中，對財(cái)政專戶的爭議一直都存在。其間既涉及財(cái)政資金的動用權(quán)力，也涉及財(cái)政資金管理的權(quán)限之爭。在財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政部門可以使用國庫單一賬戶、零余額賬戶和財(cái)政專戶。然而，在新條例中，零余額賬戶的相關(guān)規(guī)定并未出現(xiàn)，因而財(cái)政部門有權(quán)開設(shè)的銀行結(jié)算賬戶僅有兩種：國庫單一賬戶和國庫財(cái)政專戶。其中國庫單一賬戶一向由財(cái)政部門主管，而國庫財(cái)政專戶的管理權(quán)限較為復(fù)雜。如果簡單將國庫財(cái)政專戶設(shè)置的權(quán)限歸屬財(cái)政部門，則容易忽視人民銀行經(jīng)理國庫的地位。顯而易見的是，新條例在部分程度上考慮了這一立場，在堅(jiān)持財(cái)政專戶之主要管理權(quán)歸屬財(cái)政部門的基礎(chǔ)之上，增加了“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開戶的核準(zhǔn)、管理和監(jiān)督工作”的相關(guān)表述。這一表述背后的態(tài)度當(dāng)然是值得肯定，因?yàn)槠浔厝挥欣趨f(xié)調(diào)財(cái)政專戶資金管理中各部門的關(guān)聯(lián)關(guān)系。不過也應(yīng)看到，人民銀行對財(cái)政專戶的專有權(quán)限，不應(yīng)超越其自身的管理權(quán)限和人民銀行職能。人民銀行核準(zhǔn)財(cái)政專戶是其固有職權(quán)，但撤銷財(cái)政專戶向人民銀行備案則有待于實(shí)踐的驗(yàn)證。同時，正如正雍君(2020)指出，新條例對財(cái)政專戶采納“有必要即保留”的相對寬松態(tài)度，但“必要”的界定和裁決機(jī)制并不明確，從而創(chuàng)設(shè)了實(shí)踐中濫設(shè)濫用的空間與機(jī)會，招致監(jiān)管盲點(diǎn)與困難并使政府現(xiàn)金余額集中化無法實(shí)現(xiàn)。

(十)政府綜合財(cái)政報(bào)告制度的建立

2020年1月，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布了《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法(試行)》《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》和《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》，不斷推進(jìn)制定適合我國國情的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。盡管是處于試行階段，但新條例的規(guī)定則標(biāo)志著這一制度基本成熟。長期以來，我國實(shí)行的是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府年度預(yù)決算報(bào)告制度，但政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，主要反映了政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性等信息，內(nèi)容涵蓋了財(cái)務(wù)報(bào)告、政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析和政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況。這是一種類似于公司“資產(chǎn)負(fù)債表”的機(jī)制。在此基礎(chǔ)之上，三年期滾動預(yù)算等財(cái)政預(yù)算改革的舉措才能得以推進(jìn)。這一制度也從根本上有助于構(gòu)建全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，有助于提升我國現(xiàn)代預(yù)算治理水平。

四、結(jié) 語

總體來看，新條例的進(jìn)步意義是顯而易見的。自1994年分稅制改革啟動后，預(yù)算領(lǐng)域諸多重大改革取得了突破性的進(jìn)展，極大地提升了我國現(xiàn)代預(yù)算治理的水平。這些成果與經(jīng)驗(yàn)在此次修訂中得到了充分吸收，極大地提升了我國現(xiàn)代預(yù)算治理的水平，加快了我國走向現(xiàn)代預(yù)算法治的進(jìn)程。作為財(cái)政領(lǐng)域的基本制度，新條例的出臺強(qiáng)化了預(yù)算治理的重要作用，完善了央地的預(yù)算治理體系架構(gòu)，是我國現(xiàn)代財(cái)稅制度建設(shè)的階段性成果，為新時代進(jìn)一步深化預(yù)算治理奠定了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。