探析生態(tài)公益林在集體林權(quán)改革后的監(jiān)管和補(bǔ)償機(jī)制

●岳朝旭

隨著集體林權(quán)改革的深化落實(shí)，生態(tài)公益林的監(jiān)管機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制也發(fā)生了極大的變化。完善監(jiān)管機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制，有利于協(xié)調(diào)解決生態(tài)公益林產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，提升生態(tài)公益林綜合管理水平，保障個(gè)體承包商經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，這對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)也具有關(guān)鍵意義。

一、生態(tài)公益林的定義

生態(tài)公益林能夠有效改善生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，主要涵蓋公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木和林地。生態(tài)公益林主要分為特殊生態(tài)公益林、重點(diǎn)生態(tài)公益林和一般生態(tài)公益林，相關(guān)部門需加大特殊生態(tài)公益林的保護(hù)力度，實(shí)行全方位封禁政策，減少人為干擾，特殊地區(qū)公益林可不參加林改。重點(diǎn)生態(tài)公益林和一般生態(tài)公益林可參與林改。部門要加大封禁力度，推行全面封禁政策，采取多種方式限制影響營(yíng)林生產(chǎn)活動(dòng)的行為，基于普遍封管措施，鼓勵(lì)森林撫育和更新采伐等活動(dòng)。

二、生態(tài)公益林的經(jīng)濟(jì)特性

（一）外部性

生態(tài)公益林有利于保護(hù)生態(tài)平衡，其影響范圍相對(duì)較大。如河流上有生態(tài)林則能夠提高河流下游居民的生態(tài)收益，下游居民也可在低投入條件下享有該收益，盡管影響了上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益，但該效益具有外部轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化特征，這也是國(guó)家統(tǒng)一管理和財(cái)政保護(hù)生態(tài)公益林的主要原因。

（二）資源公共性

資源公共性主要指資源具有非排他性。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析，公益林的資源公共性是國(guó)家政府提供生產(chǎn)管理的重要因素。近年來(lái)，天保工程和封育工程取得理想效果，但國(guó)家為促進(jìn)生態(tài)建設(shè)，提高農(nóng)民收入，大力推行林改，實(shí)行生態(tài)公益林分林到戶，將個(gè)體林農(nóng)作為經(jīng)營(yíng)主體，豐富了經(jīng)營(yíng)資源，但生態(tài)利益與個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益間存在著明顯的矛盾。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)加大林業(yè)補(bǔ)償力度。該補(bǔ)償需涉及到責(zé)任轉(zhuǎn)嫁內(nèi)容和提高農(nóng)民收入內(nèi)容，同時(shí)協(xié)調(diào)個(gè)人利益與生態(tài)公益之間的關(guān)系。若在未來(lái)的發(fā)展中，國(guó)家不重視公益林的公共資源屬性，就會(huì)引發(fā)補(bǔ)償不到位，監(jiān)管不力等問(wèn)題，直接影響林改的效果。

（三）收益隱性

生態(tài)收益并非以貨幣形式體現(xiàn)，主要涵蓋維持生態(tài)平衡、水土保持、改善小氣候、凈化水源和水土保持等作用。再者，生態(tài)的改善可維護(hù)人體健康，對(duì)生態(tài)平衡發(fā)展具有不可估量的隱性效益。只有在出現(xiàn)突發(fā)的自然災(zāi)害時(shí)，人們才能夠結(jié)合經(jīng)濟(jì)損失數(shù)據(jù)估算生態(tài)林的價(jià)值，因此生態(tài)公益林具有收益隱性特征，且其收益較高。另外，生態(tài)公益林的隱性特征也會(huì)使政府和公眾出現(xiàn)決策失誤，政府忽視生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)與保護(hù)，投入不足，最終影響了生態(tài)公益林的發(fā)展。

三、生態(tài)公益林在集體林權(quán)改革后的監(jiān)管機(jī)制存在的問(wèn)題

伴隨時(shí)代的快速發(fā)展，集體林權(quán)改革的落實(shí)效果越來(lái)越明顯。生態(tài)公益林逐步由集體承包向個(gè)人承包過(guò)渡轉(zhuǎn)變。生態(tài)公益林個(gè)人承包后，基層政府機(jī)關(guān)與林農(nóng)承包方信息不對(duì)稱，監(jiān)督管理落實(shí)不到位，生態(tài)公益林風(fēng)險(xiǎn)集中化，采伐管理流于形式。具體內(nèi)容如下所述。

其一，監(jiān)督管理難度大。生態(tài)公益林集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人承包權(quán)，基層政府部門由直接監(jiān)管者也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)管者。主體地位缺失，且在一定程度上限制了公共權(quán)力。而這也使得基層政府機(jī)關(guān)與生態(tài)公益林個(gè)人承包方信息不對(duì)稱，監(jiān)督管理工作落實(shí)不到位。從個(gè)人承包方層面來(lái)說(shuō)，管理模式僵化，也使得內(nèi)部管理秩序混亂，整體管理效果不夠理想。

其二，風(fēng)險(xiǎn)集中化。集體林權(quán)改革后，生態(tài)公益林被個(gè)體承包方零散分割。再加上缺少專門機(jī)構(gòu)、專職人員和專項(xiàng)資金作為監(jiān)管支撐條件，這極大地削弱了生態(tài)公益林的防御能力，火災(zāi)、水災(zāi)、蟲災(zāi)、病災(zāi)及外來(lái)物種入侵等，不僅對(duì)個(gè)體承包方造成無(wú)法挽回的經(jīng)濟(jì)損失，還對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆損害。

其三，采伐管理落實(shí)不到位。集體林權(quán)改革后，生態(tài)公益林個(gè)體承包方數(shù)量逐年遞增。由于個(gè)體承包方所擁有的林地面積較小，導(dǎo)致伐區(qū)數(shù)目偏多，而分類采伐監(jiān)管體制形同虛設(shè)，無(wú)法發(fā)揮實(shí)際效能。再者，林地歸屬權(quán)界限不明晰，不僅激化了各個(gè)體承包方的矛盾沖突，也在一定程度上加大了監(jiān)督管理難度。不僅如此，林農(nóng)采伐報(bào)批程序繁瑣，采伐監(jiān)管手段落后，已無(wú)法適應(yīng)集體林權(quán)改革后宏觀市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、生態(tài)公益林在集體林權(quán)改革后的補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題

當(dāng)前，自集體林權(quán)改革后，生態(tài)公益林由集體所有過(guò)渡到個(gè)人承包。生態(tài)公益林補(bǔ)償工作不僅是加強(qiáng)監(jiān)督管理的先決條件，也是促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)良好發(fā)展的必要前提。然而生態(tài)公益林補(bǔ)償工作仍存在諸多亟待解決的突出性問(wèn)題，具體如下所述。

（一）生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍界定不明晰

生態(tài)公益林產(chǎn)權(quán)分劃不明晰，補(bǔ)償范圍不合理。從某種角度來(lái)說(shuō)，生態(tài)公益林產(chǎn)權(quán)分劃與補(bǔ)償范圍界定存在緊密聯(lián)系。以某省的生態(tài)補(bǔ)償制度為例，據(jù)相關(guān)調(diào)查資料顯示，某省林地面積約為1060 萬(wàn)hm，其中生態(tài)公益林面積約為340 萬(wàn)hm。某省位于長(zhǎng)江中下游南岸，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，且降雨量充沛，為林木生產(chǎn)提供了得天獨(dú)厚的條件。某省各基層政府部門為響應(yīng)國(guó)家生態(tài)公益林政策，盲目的將部分林地劃分為公益林。再加上在集體林權(quán)改革初期，商品林與公益林的調(diào)整不及時(shí)、不到位，極大地增加了公益林管理難度，制約了整體林業(yè)產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展。

生態(tài)公益林覆蓋范圍較大，充分保證后續(xù)補(bǔ)償工作的全面性、合理性和實(shí)效性，有助于調(diào)動(dòng)林農(nóng)積極性，保護(hù)公益林，加強(qiáng)集體林權(quán)改革落實(shí)效果。但事實(shí)上，某省僅有一小部分生態(tài)公益林享受到了國(guó)家的補(bǔ)貼政策，這不僅導(dǎo)致公益林保護(hù)與建設(shè)工作缺乏核心動(dòng)力，也阻礙了省級(jí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)。

（二）補(bǔ)償手段單一化、融資渠道有限

我國(guó)公益林生態(tài)補(bǔ)償以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)。由于補(bǔ)償手段與資金渠道單一化，再加上其他客觀因素的干預(yù)，加重了政府部門的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。盡管整體補(bǔ)償數(shù)額較多，但個(gè)體承包方較多，林農(nóng)均等補(bǔ)償收益額度極其有限。而這在很大程度上削弱了林農(nóng)的積極性，制約了生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展。如果無(wú)法及時(shí)且高效地改善這種情況，將會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償延續(xù)受阻，制約經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同進(jìn)步。

五、集體林權(quán)改革后的公益林監(jiān)管機(jī)制完善策略

（一）加強(qiáng)生態(tài)公益林監(jiān)督管理的具體措施

針對(duì)集體林權(quán)改革后出現(xiàn)的監(jiān)管難度大、風(fēng)險(xiǎn)集中化、采伐管理不到位、公益林分劃不明晰等一系列問(wèn)題，必須嚴(yán)格履行法律法規(guī)和制度條例進(jìn)行整改處理。具體內(nèi)容如下所述：

明確集體林權(quán)改革后生態(tài)公益林監(jiān)督管理辦法；設(shè)置獨(dú)立的間接監(jiān)管機(jī)構(gòu)；優(yōu)化人力資源配置，組建專業(yè)監(jiān)管團(tuán)隊(duì)；明確間接管理者監(jiān)管范圍與職責(zé)權(quán)限；維護(hù)監(jiān)管秩序；編制完整性、合理性、可執(zhí)行性的突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急處理方案；簡(jiǎn)化采伐報(bào)批流程；大力落實(shí)采伐監(jiān)管方案；創(chuàng)建統(tǒng)一的、集中的、規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)；全面推行林產(chǎn)評(píng)估；加大林權(quán)流轉(zhuǎn)交易流程監(jiān)管力度；構(gòu)建完善的檔案管理體系。與此同時(shí)，進(jìn)一步明確生態(tài)公益林劃界辦法，調(diào)整公益林與商品林比例，從根源上杜絕不合法、不合規(guī)劃分問(wèn)題。

（二）明確生態(tài)公益林資金補(bǔ)償界定范圍

集體林權(quán)改革后，公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金流轉(zhuǎn)效果并不理想。歸根究底，是由于生態(tài)公益林資金補(bǔ)償界定范圍不明確，且資金補(bǔ)償界定范圍與補(bǔ)償資金額度存在矛盾。為有效解決此類問(wèn)題，應(yīng)采取如下措施：結(jié)合區(qū)域林業(yè)生態(tài)保護(hù)概況，全面保護(hù)未采伐商品林，適當(dāng)提升資金補(bǔ)助額度，維護(hù)區(qū)域生態(tài)效益。通過(guò)采取這兩種措施，增強(qiáng)公益林界定范圍的科學(xué)合理性，確保林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益最大化，加強(qiáng)集體林權(quán)落實(shí)效果。

（三）優(yōu)化資金補(bǔ)償形式

現(xiàn)階段，生態(tài)公益林資金補(bǔ)助方式主要包括如下三種：其一，以政府機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的生態(tài)資金補(bǔ)助，即設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助基金，或者征收生態(tài)補(bǔ)助資金稅，或全面推行區(qū)域性轉(zhuǎn)移支付制度等。其二，市場(chǎng)化運(yùn)作生態(tài)資金補(bǔ)助。按照市場(chǎng)運(yùn)作模式與補(bǔ)助模式差異劃分為私人交易模式、市場(chǎng)交易模式、生態(tài)標(biāo)志等。其三，政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的生態(tài)資金補(bǔ)助模式。集體林權(quán)改革后，政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的生態(tài)公益林資金補(bǔ)助模式應(yīng)運(yùn)而生。采取這種新型生態(tài)資金補(bǔ)助模式，有助于拓展融資渠道，提高專項(xiàng)補(bǔ)助資金額度，充分滿足林業(yè)發(fā)展需求。

（四）提高生態(tài)補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)公益林資金補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)遵循“全面性、合理性、公平性、公正性”基本原則。同時(shí)，在實(shí)踐過(guò)程中，還應(yīng)不斷提高生態(tài)補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)。

1.明確資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。明確資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是開展生態(tài)公益林資金補(bǔ)助工作的必要前提。在此階段，充分凸顯生態(tài)公益林資金補(bǔ)助特征，與其他補(bǔ)助形式相區(qū)分。與此同時(shí)，順應(yīng)主體市場(chǎng)客觀規(guī)律，增強(qiáng)補(bǔ)助資金的充足性、等價(jià)性與合理性。

2.拓展補(bǔ)助資金渠道。在堅(jiān)持以政府專項(xiàng)基金為生態(tài)公益林資金補(bǔ)助主導(dǎo)形式的基礎(chǔ)上，積極采用基金、證券等形式，拓展補(bǔ)助資金渠道，豐富資金補(bǔ)助形式。在未來(lái)發(fā)展進(jìn)程中，還需充分調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行與社會(huì)資本參與生態(tài)公益林資金補(bǔ)助的積極性。

總之，明確資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、豐富資金補(bǔ)助形式、拓展補(bǔ)助資金渠道，可以在很大程度上擴(kuò)充資金儲(chǔ)備。一方面保障個(gè)體承包方的經(jīng)濟(jì)效益，調(diào)動(dòng)其參與林業(yè)管理的積極性，另一方面全面維護(hù)林業(yè)生態(tài)平衡，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

六、結(jié)束語(yǔ)

結(jié)合上述內(nèi)容可以看出，針對(duì)集體林權(quán)改革后的生態(tài)公益林補(bǔ)償工作來(lái)說(shuō)，各基層政府機(jī)關(guān)和個(gè)體承包方必須堅(jiān)持執(zhí)行“全面性、集中性、公平性、公正性與合理性”的基本原則。在此基礎(chǔ)上，立足于可持續(xù)發(fā)展的角度，不斷積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面優(yōu)化管理措施，以此有效加強(qiáng)集體林權(quán)改革的落實(shí)效果，推動(dòng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。