淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困境及對(duì)策

●何 麗

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國財(cái)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也正是因?yàn)槠涫悄┒谁h(huán)節(jié)成為財(cái)政管理中較為薄弱的部分。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的發(fā)揮直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的振興發(fā)展，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作因各種方面因素影響存在一些難題需要解決。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際工作中面臨的主要困難

（一）財(cái)政收支不均衡矛盾凸顯

雖然近些年國家振興農(nóng)村戰(zhàn)略的實(shí)施帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍然面臨著赤字危機(jī)，財(cái)政收入無法滿足日常財(cái)政剛性支出。隨著各類社會(huì)保障支出的增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)逐年提高，各項(xiàng)補(bǔ)貼不斷增加，造成各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入無法與財(cái)政實(shí)際支出相匹配的矛盾日漸凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理現(xiàn)狀也給上級(jí)財(cái)政增加了很多壓力。

（二）用于科教文體等方面的財(cái)政支出不足

精神文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義的任務(wù)之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民隨著物質(zhì)生活水平的提升，對(duì)于文化的需求也日益增長，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政加大對(duì)于科教文體的投入。但現(xiàn)實(shí)情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身財(cái)政收入就難以滿足剛性的財(cái)政支出，對(duì)于教育、科技、文體等方面的投入不足，相關(guān)經(jīng)費(fèi)投入較少，無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的需求，也就無法帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在社會(huì)保障方面的缺口較大，目前農(nóng)村合作醫(yī)療的推廣進(jìn)一步深化，但是農(nóng)村在社會(huì)保障方面的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)配置均存在很大缺口，這也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出面臨巨大壓力。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在較多債務(wù)，償還困難

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)?shù)匕l(fā)展過程中，會(huì)加大對(duì)各類建設(shè)投入，其投入資金有一部分來源于債務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形式多樣、構(gòu)成復(fù)雜，同時(shí)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于債務(wù)額度缺乏制約和管控，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)金額較高、負(fù)擔(dān)過重。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于條件限制對(duì)于項(xiàng)目投資前期分析預(yù)測不到位，可能會(huì)造成投資失敗，或者是對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督管理不善造成資金浪費(fèi)，從而造成所借債務(wù)資金償還來源被切斷，靠財(cái)政收入償還資金面臨很大壓力，債務(wù)償還存在很大困難。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作所面臨困難的成因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不穩(wěn)定，來源少

財(cái)政收入包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的主要來源。但財(cái)政收入的下降使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨入不敷出的財(cái)政赤字危機(jī)。究其原因，一方面，是由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免，一定程度上降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。近些年為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國家大力減免相關(guān)稅費(fèi)，杜絕收取農(nóng)民不合理的費(fèi)用，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入來源，擴(kuò)大了財(cái)政缺口。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍相對(duì)緩慢，民營企業(yè)發(fā)展速度不夠，缺少高附加值的產(chǎn)業(yè)，與城市存在很大差距，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體收入增長乏力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來源，無法滿足自身支出需求。

（二）財(cái)政資金預(yù)算管理不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難不僅是財(cái)政收入來源不夠，對(duì)于財(cái)政預(yù)算管理的缺失也加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的困難。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員本身預(yù)算意識(shí)和專業(yè)能力不夠強(qiáng)，從而使得預(yù)算編制工作不切合實(shí)際情況，過高估計(jì)財(cái)政收入或低估各項(xiàng)財(cái)政支出，無法根據(jù)預(yù)算對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行合理安排，而且對(duì)預(yù)算的調(diào)整不及時(shí)，使得預(yù)算與實(shí)際情況存在偏差。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督力度不夠，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行較為隨意，存在財(cái)政支出不規(guī)范的現(xiàn)象，因?yàn)楸O(jiān)督考核機(jī)制缺位，使得財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力度被削弱，對(duì)預(yù)算執(zhí)行沒有嚴(yán)格監(jiān)督約束。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金來源與財(cái)政支出之間的矛盾，有一方面因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱。由于稅收體制的限制且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身改革力度不夠，使得財(cái)政收入與支出之間的矛盾加劇。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作中，其財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的關(guān)系不統(tǒng)一，財(cái)權(quán)方面，由于分稅制的實(shí)施，且在國家大幅減稅降費(fèi)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有所縮減，其自身造血功能被減弱。但是在事權(quán)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的各項(xiàng)支出包括人員費(fèi)用、支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各項(xiàng)補(bǔ)貼等卻在不斷增加。這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)于新增一些財(cái)政政策沒有主動(dòng)應(yīng)對(duì)能力，整體財(cái)政收支矛盾逐漸突出。

（四）財(cái)政管理監(jiān)督機(jī)制不健全

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要地位，上級(jí)對(duì)其監(jiān)督管理也不能缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難有一方面因素是因?yàn)槿狈∪晟频谋O(jiān)督管理機(jī)制。由于缺乏監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于財(cái)政資金的預(yù)算、審批、使用等工作沒有嚴(yán)格的條例管束和相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制，使得它們的隨意性較大，容易造成財(cái)政資金在某些方面的浪費(fèi)，從而產(chǎn)生財(cái)政資金短缺的情況。

三、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的有效對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)在面臨的各種困難是由多方面因素造成的，是一個(gè)極其復(fù)雜的問題，如何解決或緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作所面臨的困難可以從以下方面入手。

（一）拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來源

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難，首要任務(wù)是要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，做到自營自支，這樣的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制才是最健康穩(wěn)定的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)將增加財(cái)政收入作為解決難題的第一選擇。

1.加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以加大對(duì)民營企業(yè)的支持力度，將資金用于價(jià)值創(chuàng)造能力高的行業(yè)和企業(yè)，做好經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)稅收等財(cái)政收入的增加。

2.拓寬收入來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要不斷挖掘財(cái)政收入增長點(diǎn)，在符合國家政策和保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員根本利益的基礎(chǔ)上，梳理各項(xiàng)財(cái)政收入點(diǎn)，并嚴(yán)格監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)徇私枉法的現(xiàn)象或是亂收費(fèi)的不合規(guī)行為。

（二）完善財(cái)政資金預(yù)算編制及管理，提高財(cái)政資金使用效率

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的困難，一方面要增加財(cái)政收入，另一方面就是要規(guī)范財(cái)政支出，減少收入支出不匹配的矛盾，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出行為。

1.完善財(cái)政預(yù)算編制工作。對(duì)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立獨(dú)立的預(yù)算體系，并按照程序以及合理設(shè)定的各類標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，提高預(yù)算與實(shí)際情況的貼合性。同時(shí)做好預(yù)算的剛?cè)岵?jì)，對(duì)于剛性支出可以按照一定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定預(yù)算金額，而對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算編制要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況保證預(yù)算的可執(zhí)行性，杜絕各項(xiàng)支出的隨意性，確保財(cái)政資金不被挪作它用。

2. 要不斷加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的管理。為了保證各項(xiàng)財(cái)政資金按照既定用途使用，能夠嚴(yán)格遵照管理制度執(zhí)行，杜絕出現(xiàn)亂花財(cái)政資金或是不計(jì)效果的資金投入，需要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金各個(gè)環(huán)節(jié)的管理監(jiān)督，從審批、使用到后評(píng)價(jià)，必須嚴(yán)格履行審核審批手續(xù)，由相關(guān)資金使用人對(duì)資金負(fù)主要責(zé)任。

3. 做到資金預(yù)算和使用的公開透明。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金預(yù)算和具體使用都應(yīng)該進(jìn)行公開，接受民眾的監(jiān)督，做到無隱瞞無遺漏，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的透明度和使用效果。

（三）加大財(cái)政監(jiān)督力度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作需要受到一定的監(jiān)管，才能提高其各項(xiàng)工作的規(guī)范性，一定程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的困難，政府部門應(yīng)加大財(cái)政監(jiān)管力度，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的合規(guī)性。

一是內(nèi)部監(jiān)督方面，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的具體工作職責(zé)，以此為準(zhǔn)繩，加大對(duì)其工作職責(zé)履職情況的監(jiān)督和考核，確保其工作遵紀(jì)守法，合理運(yùn)用財(cái)政資金，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的促進(jìn)作用。

二是外部監(jiān)督方面，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投資項(xiàng)目的審核監(jiān)督，并對(duì)資金使用過程進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)控。同時(shí)要強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督職能，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及時(shí)公開政務(wù)，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督，做到財(cái)政政務(wù)的公開透明，通過監(jiān)督提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的實(shí)效。

（四）強(qiáng)化債務(wù)管理，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力

大量債務(wù)的存在加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的復(fù)雜性使得其管理任務(wù)艱巨，需要加強(qiáng)管理力度，避免因債務(wù)過重給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成更大負(fù)擔(dān)。

一是做好對(duì)債務(wù)的梳理統(tǒng)計(jì)工作。要清理化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，首要任務(wù)是摸清債務(wù)情況，包括債務(wù)類型、金額、債權(quán)人、所投項(xiàng)目等，這樣才能有針對(duì)性地根據(jù)實(shí)際情況制定具體方案，對(duì)債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，并制定詳細(xì)的償還計(jì)劃等。

二是建立債務(wù)責(zé)任人負(fù)責(zé)制。通過對(duì)債務(wù)的嚴(yán)格審查，杜絕隨意舉債，嚴(yán)防鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了政績而大量舉債用于投資，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模，并增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的公開性，加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督，防止債務(wù)規(guī)模無節(jié)制的增加，同時(shí)將債務(wù)償還納入考核范圍，解決新官不理舊賬的現(xiàn)象。

（五）完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配

事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配才能促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，因此應(yīng)當(dāng)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)壓力。政府部門應(yīng)當(dāng)對(duì)各級(jí)財(cái)政有關(guān)職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行合理劃分，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縣級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施推廣還不夠廣泛，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著很大壓力，各類剛性支出項(xiàng)目增加，其自身財(cái)政資金無法滿足需求。因此，應(yīng)該加大縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支平衡的測算，結(jié)合實(shí)際情況開展轉(zhuǎn)移支付制度，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可用資金，切實(shí)幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解決面臨的各種困難，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。另外，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付制度需要及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配度，確保財(cái)政收支平衡，避免出現(xiàn)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之間資金不均衡現(xiàn)象。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因種種方面因素的影響在實(shí)際工作中面臨著諸多困難，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)效果直接關(guān)系著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所面臨的困難是項(xiàng)極其重要又復(fù)雜的工作，需要各方通力合作。在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際現(xiàn)狀以及存在的困難之后，政府部門需要通過對(duì)困難產(chǎn)生原因的深入剖析，制定切實(shí)可行的方案，多種措施并舉幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解決困難，緩解其財(cái)政壓力，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。