新時(shí)代高?；üこ虄?nèi)部審計(jì)的思考

●張榮華

1985 年，教育部成立審計(jì)室，拉開(kāi)了教育內(nèi)部審計(jì)的序幕，隨后，全國(guó)高校相繼成立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。伴隨著高等教育從精英化到大眾化并向普及化的歷史性跨越，高校建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，高?；üこ虄?nèi)部審計(jì)工作對(duì)全面提升高校建設(shè)管理水平、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管和健全內(nèi)部控制機(jī)制等方面發(fā)揮著巨大的作用。

黨的十九大指出, 中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代。在此背景下，高校基建工程內(nèi)部審計(jì)工作同樣進(jìn)入了新時(shí)代。如何適應(yīng)新形勢(shì)新要求,抓住發(fā)展機(jī)遇,推動(dòng)高?；üこ虄?nèi)部審計(jì)事業(yè)新發(fā)展，是高校內(nèi)部審計(jì)人員急需思考的問(wèn)題。

一、高?；üこ虄?nèi)部審計(jì)的新形勢(shì)

黨的十八大四中全會(huì)首次將審計(jì)監(jiān)督從行政監(jiān)督中獨(dú)立出來(lái)成為“八大監(jiān)督”之一，這是審計(jì)監(jiān)督的新定位。黨的十九大做出了改革審計(jì)管理體制的重大決策部署。黨的十九屆三中全會(huì)提出，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》進(jìn)一步提出了“構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”。習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力”，這一重要指示為加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作提供了根本遵循。

2018 年1 月審計(jì)署公布了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“11 號(hào)令”)。11 號(hào)令的出臺(tái)，充分顯示了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的重視。第五條規(guī)定“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員不得參與可能影響?yīng)毩?、客觀履行審計(jì)職責(zé)的工作”，為防止內(nèi)部審計(jì)參與管理工作，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，提供了制度依據(jù)。第六條規(guī)定“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作”，突出了黨組織對(duì)內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)地位。第十二條規(guī)定明確界定了內(nèi)審工作的12 項(xiàng)職責(zé)范圍，為內(nèi)部審計(jì)提供了制度性依據(jù)和政策性保障。第二十二條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有效利用內(nèi)部審計(jì)力量和成果，對(duì)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問(wèn)題不再在審計(jì)報(bào)告中反映”，加大了對(duì)內(nèi)審計(jì)工作的認(rèn)可與信賴，進(jìn)一步提高了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位。

二、高校基建工程內(nèi)部審計(jì)存在的主要問(wèn)題

1.內(nèi)部審計(jì)職能錯(cuò)位，未能聚焦主責(zé)主業(yè)。據(jù)了解，很大一部分高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)并未開(kāi)展真正意義上的基建工程審計(jì)工作，所從事的是基建工程造價(jià)審核工作。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)后勤基建管理部門(mén)送審的預(yù)結(jié)算進(jìn)行審核并出具審核報(bào)告，后勤基建管理部門(mén)以審核報(bào)告作為工程招標(biāo)和結(jié)算的依據(jù)，這實(shí)際上是介入了基建工程的管理活動(dòng)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，影響了內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和公正性，也讓內(nèi)部審計(jì)人員疲于日常審核工作，忽略了內(nèi)部審計(jì)的主責(zé)主業(yè)。

2.注重價(jià)格審計(jì)監(jiān)督，忽視評(píng)價(jià)建議職能。基建工程內(nèi)部審計(jì)往往將重點(diǎn)放在招投標(biāo)和預(yù)結(jié)算審核監(jiān)督上，缺乏從項(xiàng)目整體上作出審計(jì)評(píng)價(jià)，也很少?gòu)幕üこ坦芾?、?nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防控方面開(kāi)展審計(jì)工作，披露管理問(wèn)題、管理漏洞和潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出改進(jìn)措施，幫助后勤基建管理部門(mén)完善內(nèi)部控制體系，提升管理水平。

3.審計(jì)問(wèn)題屢審屢犯，缺乏建立長(zhǎng)效機(jī)制?；üこ虄?nèi)部審計(jì)中常常發(fā)現(xiàn)一些審計(jì)問(wèn)題年年審、年年有，甚至上個(gè)項(xiàng)目問(wèn)題剛披露完，下個(gè)項(xiàng)目又出現(xiàn)類似問(wèn)題。“屢審屢犯”的問(wèn)題，一方面是由于內(nèi)部審計(jì)忽視了審計(jì)整改的督查落實(shí)，另一方面是學(xué)校缺乏相應(yīng)的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制，催生“干好干壞一個(gè)樣”現(xiàn)象的產(chǎn)生，以致后勤基建管理部門(mén)不注重深思問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并采取相應(yīng)的改進(jìn)措施。

三、高?；üこ虄?nèi)部審計(jì)的對(duì)策

1.貫徹落實(shí)新時(shí)代新要求，完善內(nèi)部審計(jì)制度體系。新時(shí)代，為加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力，審計(jì)署于2018 年1 月頒布了11 號(hào)令和《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見(jiàn)》（審法發(fā)〔2018〕2 號(hào)）。各省也結(jié)合實(shí)際情況陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，比如廣東省于2019 年6 月頒布了《廣東省內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（省政府令第259 號(hào)）。為貫徹落實(shí)新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)的新要求，高校要及時(shí)修訂完善內(nèi)部審計(jì)制度，以推動(dòng)基建工程內(nèi)部審計(jì)工作制度化和規(guī)范化，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用。

2.聚焦主責(zé)主業(yè)，依法履職盡責(zé)。目前，高?；üこ虄?nèi)部審計(jì)側(cè)重是工程造價(jià)審核，職能定位更像是后勤管理部門(mén)的工程造價(jià)科。新時(shí)代，國(guó)家對(duì)內(nèi)部審計(jì)的職能提出了新要求。11 號(hào)令第三條明確內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)是監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，第五條規(guī)定“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員不得參與可能影響?yīng)毩?、客觀履行審計(jì)職責(zé)的工作?！秾徲?jì)署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見(jiàn)》（審?fù)栋l(fā)〔2017〕30 號(hào)）規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不得參與工程項(xiàng)目建設(shè)決策和審批、征地拆遷、工程招標(biāo)、物資采購(gòu)、質(zhì)量評(píng)價(jià)、工程結(jié)算等管理活動(dòng)”?！稄V東省內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（省政府令第259 號(hào)）第十四條規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性要求，明確內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員不得從事投資、基建管理、采購(gòu)、招投標(biāo)、合同管理以及其它可能影響?yīng)毩?、客觀履行審計(jì)職責(zé)的工作。

內(nèi)部審計(jì)職責(zé)決定了高?；üこ虄?nèi)部審計(jì)人員不能既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，要嚴(yán)格依照法定的職責(zé)、權(quán)限開(kāi)展工作，努力做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位。高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要區(qū)分審計(jì)與審核、工程預(yù)結(jié)算審核與工程預(yù)結(jié)算審計(jì)、工程全過(guò)程造價(jià)咨詢與全過(guò)程審計(jì)等工作的區(qū)別，剝離與審計(jì)職能無(wú)關(guān)的招投標(biāo)管理、合同管理和工程預(yù)結(jié)算審核等日常審核業(yè)務(wù)，不參與基建工程業(yè)務(wù)流程。要聚焦主責(zé)主業(yè)，對(duì)基建工程管理從“審價(jià)”向“審計(jì)”轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)從造價(jià)審計(jì)向基建工程管理審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防控審計(jì)等方面發(fā)展。

3.開(kāi)展審計(jì)評(píng)價(jià)建議，提升內(nèi)部審計(jì)視角。“內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第1 號(hào)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)”規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)的職能是監(jiān)督和評(píng)價(jià)，審計(jì)署令第11 號(hào)規(guī)定內(nèi)部審計(jì)增加了“建議”職能，明確內(nèi)部審計(jì)的職能是監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議。

內(nèi)部審計(jì)不僅要善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更要重視解決問(wèn)題，審計(jì)意見(jiàn)應(yīng)更具建設(shè)性，不再是“不能、不應(yīng)怎樣”，而是“怎樣做更好”①?；üこ虒徲?jì)不能僅僅立足審計(jì)監(jiān)督，側(cè)重從點(diǎn)上披露問(wèn)題，更要從面上對(duì)全過(guò)程經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的真實(shí)性、合性法、效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)基建工程內(nèi)部控制體制和建設(shè)過(guò)程中貫徹落實(shí)政策法規(guī)、項(xiàng)目管理行為、資金使用、建設(shè)檔案和工作人員履職盡責(zé)等方面進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。要提高站位和視角，善于透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，深入分析研究問(wèn)題產(chǎn)生的原因，針對(duì)制度層面、體制和機(jī)制層面提出改進(jìn)建議，促進(jìn)高校內(nèi)部完善治理，從根本上解決問(wèn)題、防控風(fēng)險(xiǎn)。

4.加強(qiáng)審計(jì)整改監(jiān)督，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用?；üこ虄?nèi)部審計(jì)的目的是促進(jìn)基建工程治理能力的提升。督促落實(shí)審計(jì)整改是內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)，也是衡量審計(jì)結(jié)果是否得到充分運(yùn)用的尺度。只有審計(jì)意見(jiàn)被采納，問(wèn)題得到整改，才是高質(zhì)量的審計(jì)產(chǎn)品?；üこ虄?nèi)部審計(jì)人員要改變“重問(wèn)題、輕整改”的觀念，及時(shí)向被審計(jì)單位下發(fā)審計(jì)整改通知書(shū)，明確整改落實(shí)的期限。對(duì)整改落實(shí)的情況進(jìn)行跟蹤檢查，制定整改臺(tái)賬，問(wèn)題清單整改一個(gè)銷號(hào)一個(gè)。每隔一段時(shí)期對(duì)完成的基建工程審計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析，對(duì)逢審必有、屢審屢犯的問(wèn)題，及時(shí)反饋后勤基建管理部門(mén)分管校領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)后勤基建管理部門(mén)的職責(zé)，堵塞管理漏洞，防范管理風(fēng)險(xiǎn)，杜絕類似問(wèn)題的發(fā)生。

在整改監(jiān)督工作過(guò)程中，基建工程內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)學(xué)會(huì)換位思考，加強(qiáng)與整改部門(mén)的溝通，消除對(duì)立情緒，調(diào)動(dòng)對(duì)方整改積極性。對(duì)整改工作不畏難，對(duì)整改對(duì)象不拋棄不放棄，從而圓滿實(shí)現(xiàn)整改工作的閉關(guān)管理②。

高校要建立審計(jì)整改的責(zé)任追究制度，壓實(shí)內(nèi)部職能部門(mén)的責(zé)任，對(duì)整改落實(shí)不力、不到位等，由內(nèi)審機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)，對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行約談。約談后仍不落實(shí)的，開(kāi)展問(wèn)責(zé)，追究責(zé)任。責(zé)任人員的整改工作情況作為個(gè)人考核、任免、獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)。

5.加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提升審計(jì)專業(yè)能力。新時(shí)代，審計(jì)環(huán)境、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容都發(fā)生了很大變化。高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，要通過(guò)教育培訓(xùn)、職稱考評(píng)、交流輪崗和以審代培等方式，加強(qiáng)對(duì)基建工程內(nèi)部審計(jì)人員的能力建設(shè)。基建工程內(nèi)部審計(jì)人員要及時(shí)轉(zhuǎn)變職能思路，適應(yīng)新時(shí)代要求，在審計(jì)理念、審計(jì)手段、審計(jì)管理等方面下足功夫。要強(qiáng)化科技強(qiáng)審理念，不斷探索審計(jì)信息化之路，推動(dòng)大數(shù)據(jù)審計(jì)。借助審計(jì)監(jiān)督管理平臺(tái)共享審計(jì)成果，通過(guò)信息化手段和信息數(shù)據(jù)，為現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)“導(dǎo)航”，提升發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和分析問(wèn)題的能力。

注釋：

①韓曉燕. 高校內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀及完善建議——基于世界一流大學(xué)建設(shè)高校內(nèi)部審計(jì)調(diào)查[J].中國(guó)內(nèi)部審計(jì)，2018，(9)：69

②蔡嶸. 淺談新形勢(shì)下高校內(nèi)部審計(jì)工作開(kāi)展思路——基于審計(jì)署令第11 號(hào)文件精神的解讀[J].教育審計(jì)，2018，(3)：35