淺談從自然資源角度保護永久基本農(nóng)田

代顯峰 柏琳琳

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

基本農(nóng)田的保護關(guān)乎我國民生大計，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎保障。習近平總書記強調(diào)，“要把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、要扛穩(wěn)糧食安全這個重任。確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。要強化地方政府主體責任，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機制，堅決遏制土地違法行為，牢牢守住耕地保護紅線。”

人多地少是我們的基本國情，耕地更是廣大農(nóng)民的命脈，在新的土地管理法中，更加明確規(guī)定了“永久基本農(nóng)田”取代了原來的“基本農(nóng)田”，也就是中國基本農(nóng)田保護2.0版。永久性基本農(nóng)田是糧食生產(chǎn)的重要基礎資源，堅持守住耕地紅線是保障糧食安全的重要基礎保障。在全球新冠疫情防疫常態(tài)化的背景下，深入思考如何在自然資源體系上構(gòu)建永久性基本農(nóng)田保護與管理，更加具有進一步的現(xiàn)實意義。

一、永久性基本農(nóng)田保護現(xiàn)階段面臨的問題

基本農(nóng)田保護是自然資源管理的重要組成部分，更需要我們基站在自然資源總體規(guī)劃體系框架下審視。對此，自然資源部研究中心劉炎認為，“要從更高的時空角度看待永久性基本農(nóng)田保護問題，客觀全面地分析我國基本農(nóng)田保護面臨的形勢和問題。”

1.我國基本農(nóng)田保護面臨著經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設等多重壓力

目前，我國仍然存在著對永久性基本農(nóng)田特殊保護的重要性認識不足，在建設用地占用基本農(nóng)田發(fā)生矛盾時，不能正確處理發(fā)展與保護的關(guān)系，固守發(fā)展就必須以犧牲耕地為代價、走先發(fā)展后恢復的老路，這也給自然資源執(zhí)法部門造成了很大壓力。

2.投入資金不足

目前，基本農(nóng)田質(zhì)量整治工程面臨單位面積建設資金不足、農(nóng)民積極性不高、投資渠道單一、后期管理保護不力、生態(tài)保護考慮不夠等現(xiàn)實問題。比如部分項目建成后，單純?yōu)榱搜a充耕地，管理主體缺乏，條件不足硬性開墾，導致成本高及造成生態(tài)環(huán)境遭到破壞等，這些都難以取得預期的管理保護效果，這也為高標準基本農(nóng)田建設投資效果帶來了不利影響。

3.基本農(nóng)田質(zhì)量不高，保護有待加強

長期以來，我國基本農(nóng)田保護一直以數(shù)量為主，輕質(zhì)量。根據(jù)全國基本農(nóng)田質(zhì)量等別調(diào)查成果顯示，全國基本農(nóng)田平均質(zhì)量等別為9.95等。此外，耕地占補平衡在建設中作為補充耕地的重要措施，許多地方在執(zhí)行中存在將相對偏遠、配套設施不完善和水土條件較差的未利用地納入其中，造成優(yōu)質(zhì)耕地快速流失。我國基本農(nóng)田長期持續(xù)的高強度利用，造成基本農(nóng)田生產(chǎn)力下降、土壤退化、水土流失、污染加重等一系列生態(tài)環(huán)境問題，長期以往，必將危及到糧食安全發(fā)展。

4.永久性基本農(nóng)田保護缺乏共保共管的責任機制

這使得農(nóng)村建設中對基本農(nóng)田的占用難以控制。過往的監(jiān)督機制是從制度上對省、市、縣的基本農(nóng)田情況進行監(jiān)管，普遍采用日常巡查、衛(wèi)片監(jiān)管等手段，存在發(fā)現(xiàn)不及時，遺漏、時效性不強的問題，缺乏相關(guān)部門共同參與，無法形成合力。因此，形成共同管理責任機制勢在必行。

二、永久基本農(nóng)田保護的有效策略

1.嚴格控制占用永久性基本農(nóng)田進行建設

要牢固樹立山、水、林、田、湖、草是生命共同體的理念，強化永久性基本農(nóng)田的特殊保護意識。永久性基本農(nóng)田劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途,嚴禁違法違規(guī)占用、破壞永久基本農(nóng)田，確需占用的，依法依規(guī)辦理相關(guān)手續(xù)。各級自然資源主管部門要建立永久基本農(nóng)田管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)省、市、縣三級聯(lián)動的永久基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，對永久基本農(nóng)田實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管，嚴格禁止集體或個人擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避審批占用永久性基本農(nóng)田。

2.加強永久基本農(nóng)田儲備區(qū)建設和管理

各地要按照要求劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，儲備區(qū)成果經(jīng)自然資源部審核通過后，重大建設項目占用、生態(tài)建設調(diào)整和永久基本農(nóng)田核實整改等，儲備區(qū)內(nèi)的耕地，按照補充劃撥前的一般耕地進行管理和使用。由于永久性基本農(nóng)田補充配置、耕地實際利用狀況和新增加耕地等需要對儲備區(qū)進行調(diào)整、補充更新的，需逐級上報自然資源部審核。

3.加強建設，提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量

各地要根據(jù)全省高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的安排，要核查高標準基本農(nóng)田的真實情況，鼓勵社會資本流向耕地質(zhì)量建設，動員各利益相關(guān)者參與基本農(nóng)田質(zhì)量建設全過程監(jiān)測和監(jiān)督。合理整合資金，采取措施吸引社會資本投入，優(yōu)先在永久性基本農(nóng)田保護整備區(qū)建設高標準基本農(nóng)田和土地生態(tài)治理工程，逐漸增強永久性基本農(nóng)田質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，開展建設占用的永久性基本農(nóng)田耕作層剝離再利用工作。

4.加快完善激勵性補償機制

自然資源主管部門要會同有關(guān)部門認真總結(jié)當?shù)貙嶋H經(jīng)驗，建立永久性基本農(nóng)田保護的橫向補償激勵機制，推進資金有效整合?；巨r(nóng)田保護補償需要政府按照“誰保護誰受益”的原則，補償機制標準的制定要以促進區(qū)域耕地發(fā)展為主要依據(jù)。積極鼓勵有先行條件的省市建立永久性基本農(nóng)田保護基金，與整合相關(guān)農(nóng)業(yè)補貼政策和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制相銜接，與生態(tài)補償機制相銜接，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予獎補。

5.強化考核機制，落實責任主體

永久性基本農(nóng)田保護是對地方政府耕地保護責任的評估中最重要的部分，各級人民政府是保護基本農(nóng)田的責任主體，永久性基本農(nóng)田保護情況是各地區(qū)各部門耕地有效保護責任目標考核、各省市安全責任制考核、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要組成部分，以及政府績效評估。各級人民政府要組織所屬部門強化考核機制，夯實基礎工作，保護耕地和永久性基本農(nóng)田。對保護成效突出的地區(qū)給予表揚，并在對土地利用計劃指標和耕地保護專項資金給予傾斜。

三、結(jié)語

今年是建黨99周年，也是實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的關(guān)鍵之年?；巨r(nóng)田保護事關(guān)糧食安全、生產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，黨中央、國務院高度重視基本農(nóng)田保護工作，要求用最嚴格的基本農(nóng)田保護制度落實數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護，才能不斷應對各種重要挑戰(zhàn)。在此決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的收官時刻，在此全面建成小康社會的關(guān)鍵節(jié)點，我們確實不可須臾忘記，保護好基本農(nóng)田是對打好當前關(guān)鍵戰(zhàn)役具有決定性意義。