我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的分階段實(shí)施與規(guī)劃落實(shí)

◆劉曉宇

2016 年我國(guó)正式建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，采用自我審查輔之以外部監(jiān)督的方式對(duì)政策措施予以審查。學(xué)界對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的探討，大致形成了這樣的共識(shí)：首先，肯定公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有利于確定競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位；規(guī)制政府行為，處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，是我國(guó)就市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題做出的重大頂層安排，它標(biāo)志著國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)體系的基本確立[1]。但與此同時(shí)，在論證審查主體的問(wèn)題上，學(xué)界對(duì)自我審查的模式尚有爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為自我審查為“權(quán)宜之計(jì)”，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉揽卣拗聘?jìng)爭(zhēng)行為的外部監(jiān)督機(jī)制[2]。另有論點(diǎn)則認(rèn)為既然審查模式已經(jīng)確定，當(dāng)下的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是遵循自我審查的模式，提高政府審查能力[3]。在此問(wèn)題上，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局價(jià)格監(jiān)督檢查與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)局副局長(zhǎng)李青闡釋到，采用自我審查是基于權(quán)力制衡、責(zé)任、專業(yè)等三方面的考量，并且參考域外經(jīng)驗(yàn)，除歐盟以外，所有成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)只做事前旁觀，提供意見咨詢，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制仍然運(yùn)行良好[4]。

此類探討是基于法律邏輯和路徑對(duì)比，例如認(rèn)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度本身的設(shè)計(jì)偏離了法律邏輯；或者參考?xì)W洲模式，審查主體的獨(dú)立性不夠等等，由此引發(fā)的問(wèn)題是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度無(wú)法真正落實(shí)。從另一方面來(lái)看，我國(guó)之所以會(huì)采用自我審查的模式，體現(xiàn)了一種路徑依賴，但同時(shí)這種依賴除了制度慣性之外，也具有其合理性。探究現(xiàn)有審查模式下，更好地落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，必須將更多的目光聚焦至該制度的一大顯著特征——持續(xù)性上面來(lái)，即關(guān)注公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)政策體系健全中的持續(xù)性作用，由分步實(shí)施與規(guī)劃落實(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的逐步完善。

一、建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)生動(dòng)因

十八大以來(lái)，關(guān)于市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中作用的表述已經(jīng)越來(lái)越明晰，十八屆三中全會(huì)首次提出了發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在認(rèn)識(shí)層面上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地位堅(jiān)如磐石，但在政策制定、政府職能運(yùn)行的過(guò)程中，政治體制的轉(zhuǎn)變?nèi)匀晃茨芨辖?jīng)濟(jì)體制的變革。根據(jù)2019 年12月7 日中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的《2019 中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》顯示，十八大以來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在第一產(chǎn)業(yè)所占的比重均在1%以下，第二產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額占全部國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額的32%左右，且自2013 年以來(lái)一直表現(xiàn)出緩慢收縮的趨勢(shì)；而第三產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)戶數(shù)占全部企業(yè)戶數(shù)的比重約在64%左右。國(guó)有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不占據(jù)支配地位，但政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管控仍然沒(méi)有發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)甚至參與到日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的慣性，側(cè)面反映了中國(guó)改革一直以來(lái)面對(duì)的舊有制度的強(qiáng)大黏性，路徑依賴作為解釋這種慣性的學(xué)術(shù)概念一直被提及[5]，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查無(wú)疑是針對(duì)這種慣性推出的除《反壟斷法》之外的又一對(duì)抗路徑依賴的制度。

（一）發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的需要

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)區(qū)別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最大特征在于資源配置的方式不同，之所以選擇由市場(chǎng)來(lái)配置資源是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為市場(chǎng)比計(jì)劃更有效率，為了達(dá)成效率的目標(biāo)而選擇了市場(chǎng)。同時(shí)，市場(chǎng)之所以能夠有效配置資源，是因?yàn)橛懈?jìng)爭(zhēng)的存在，競(jìng)爭(zhēng)保障了效率，限制競(jìng)爭(zhēng)或者無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)會(huì)損害效率。所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要有競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)作為保障。

中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有其特殊性，它攜帶著高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之后的巨大慣性，使得現(xiàn)階段政府的部分行為還會(huì)無(wú)意識(shí)損害競(jìng)爭(zhēng)。為對(duì)抗這種慣性，競(jìng)爭(zhēng)秩序必須納入經(jīng)濟(jì)政策制定體系中來(lái)[6]。從我國(guó)推動(dòng)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的過(guò)程來(lái)看，2013 年11 月12 日黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度打開門戶；2015 年3 月，《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》提出加快建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，建立統(tǒng)一透明有序規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境；之后中共中央和國(guó)務(wù)院陸續(xù)發(fā)文，提出逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。到2016 年6 月1日國(guó)務(wù)院簽發(fā)《關(guān)于在市場(chǎng)體系中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”），公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正式出臺(tái)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷著深刻的變革，“十三五”規(guī)劃《綱要》將健全競(jìng)爭(zhēng)政策，完善競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入其中，作為一個(gè)奮斗目標(biāo)。從每份階段性文件的名稱可以看出，是出于體制改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新、價(jià)格機(jī)制改革的需要，可以將其歸納為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的需要催生了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

同時(shí)，對(duì)于市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)在不斷深化，十一屆三中全會(huì)以前，計(jì)劃同“社會(huì)主義”等同，市場(chǎng)與“資本主義”相聯(lián)系；十一屆三中全會(huì)后，認(rèn)識(shí)到計(jì)劃和市場(chǎng)都只是資源配置的手段，不能將其同社會(huì)主義和資本主義的意識(shí)形態(tài)直接等同；從十五大到十八屆三中全會(huì)，市場(chǎng)的作用亦逐漸由“基礎(chǔ)性作用”上升為“決定性作用”。在思想轉(zhuǎn)變與實(shí)踐發(fā)展的推動(dòng)下，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的施行對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用愈發(fā)顯現(xiàn)，需要建立一個(gè)統(tǒng)一、開放、公平有序競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，來(lái)保障我國(guó)市場(chǎng)主體、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的必需

競(jìng)爭(zhēng)政策是指國(guó)家為培育和發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制所采用的公共措施的總和，其隸屬于經(jīng)濟(jì)政策的概念體系。與競(jìng)爭(zhēng)政策并列的還有產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策、財(cái)稅政策等其他經(jīng)濟(jì)政策[7]。不同于產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策以及財(cái)稅政策，如前所述，中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶有高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之后的慣性，以產(chǎn)業(yè)政策為表現(xiàn)的政府宏觀調(diào)控有時(shí)會(huì)不自覺(jué)地?fù)p害競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)于政府來(lái)說(shuō)比較陌生，并且競(jìng)爭(zhēng)觀念的缺失和事前審查的缺位使得在現(xiàn)有政策制定過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)效率在無(wú)意識(shí)中處于被犧牲者的地位。各種產(chǎn)業(yè)政策之間的邏輯關(guān)系未為明晰，導(dǎo)致的結(jié)果即是市場(chǎng)主體在產(chǎn)業(yè)政策的變化與變更中無(wú)所適從，在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)市場(chǎng)變化最為敏感的企業(yè)如同一支跟隨戰(zhàn)旗沖鋒的隊(duì)伍，一個(gè)階段的旗幟方向指向哪邊，隊(duì)伍便一股腦地往前沖，但在戰(zhàn)旗變化方向的過(guò)程中，必然會(huì)有隊(duì)伍中的人員被犧牲、淘汰。

但是，競(jìng)爭(zhēng)政策并非與產(chǎn)業(yè)政策互相矛盾不可協(xié)調(diào)，亦非有孰優(yōu)孰劣之分。理解二者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)站在歷史的角度，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，必須要有“旗幟”來(lái)帶領(lǐng)和培育主體的市場(chǎng)意識(shí)，而事實(shí)亦證明產(chǎn)業(yè)政策在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段發(fā)揮了巨大作用；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步完善的時(shí)期，同樣需要產(chǎn)業(yè)政策對(duì)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，完成產(chǎn)業(yè)升級(jí)；但是在此過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)觀念以及競(jìng)爭(zhēng)政策的考量必須納入其中，也即在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、升級(jí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)更多以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)和原則，而非以行政手段代替市場(chǎng)發(fā)揮作用，此既為完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的要求，同時(shí)更是培育各方主體市場(chǎng)意識(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

而公平競(jìng)爭(zhēng)審查在我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策體系中無(wú)疑將起著排頭兵的作用，在宏觀調(diào)控的各種經(jīng)濟(jì)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。一方面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的持續(xù)性存在，使得競(jìng)爭(zhēng)的觀念在進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的過(guò)程中滲透政策制定機(jī)關(guān)，逐步轉(zhuǎn)變觀念，提高對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)；另一方面，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，處理好各類經(jīng)濟(jì)政策之間的關(guān)系。通過(guò)對(duì)增量和存量經(jīng)濟(jì)政策的審查梳理廢止，確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，使競(jìng)爭(zhēng)政策成為制定所有經(jīng)濟(jì)政策措施的底線，從而使得政府在制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)保持“競(jìng)爭(zhēng)中立”，釋放市場(chǎng)活力，真正讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

（三）反壟斷法對(duì)行政壟斷規(guī)制存在不足

盡管在宏觀上公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度承擔(dān)著前述重要職能，但歸根結(jié)底其還是一項(xiàng)法律制度，需要回歸至法律本身來(lái)對(duì)其施行進(jìn)行闡釋；一項(xiàng)新制度的制定與實(shí)施必然是針對(duì)舊有法律規(guī)定的不足，對(duì)于濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的情況，《反壟斷法》已經(jīng)做出了規(guī)定，但不論是制度設(shè)計(jì)上還是實(shí)施效果上，都差強(qiáng)人意。

蘇長(zhǎng)河在柳紅頭上系住紅絲巾，輕輕地拍拍她的腦袋，他說(shuō)：“你等著，我這就去把石頭給你叫來(lái)，就現(xiàn)在，馬上。”

一方面，規(guī)制范圍過(guò)窄。針對(duì)抽象行政行為的限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，《反壟斷法》第37 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。但是，在規(guī)制范圍之上，《反壟斷法》仍然存在范圍過(guò)窄的缺憾，譬如反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然無(wú)法對(duì)國(guó)務(wù)院的規(guī)定、行政法規(guī)進(jìn)行審查，甚至有些行政指令雖然沒(méi)有形成文件；但由于其針對(duì)的對(duì)象更加具體，反而會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成更大的損害。這部分行為盡管對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成了嚴(yán)重的損害，但是并不為《反壟斷法》第37 條所涵蓋。除此之外，反壟斷法進(jìn)行規(guī)制的前提是，行政機(jī)關(guān)具有違法性，即存在行政權(quán)力的濫用。但據(jù)前所述，長(zhǎng)期對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的依賴，這種巨大慣性之下，產(chǎn)業(yè)政策是否損害競(jìng)爭(zhēng)的判斷，需要專業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析進(jìn)行合理性判斷、實(shí)質(zhì)審查，而非簡(jiǎn)單的合法性以及形式審查[8]，這種違法性故意的缺失一方面脫離了反壟斷法的規(guī)制，另一方面也說(shuō)明，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的審查，現(xiàn)階段所要做的并非追責(zé)而是落實(shí)。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將行政機(jī)關(guān)制定的所有有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施納入其中，并且非以造成損害為前提對(duì)其進(jìn)行審查，是為對(duì)《反壟斷法》在行政壟斷規(guī)制范圍過(guò)窄問(wèn)題的彌補(bǔ)。

另一方面，救濟(jì)不及時(shí)。按照《反壟斷法》的規(guī)定，反壟斷法對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于一種事后監(jiān)督，但這種事后監(jiān)督使得行政機(jī)關(guān)政策制定到損害競(jìng)爭(zhēng)被發(fā)現(xiàn)之間的對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害無(wú)法救濟(jì)，而這種對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害可能后果極其嚴(yán)重。隨著競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著越來(lái)越重要的角色，事后救濟(jì)的缺陷愈發(fā)顯現(xiàn)，如不能從源頭上把控，肅清行政對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害，僅憑事后救濟(jì)，無(wú)事先預(yù)防，無(wú)法保障競(jìng)爭(zhēng)秩序。在此情況下，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求行政機(jī)關(guān)在政策制定之時(shí)既需要對(duì)照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，形成了對(duì)行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為的源頭把控。

二、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的特殊性

為對(duì)抗中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的強(qiáng)大路徑依賴，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為建立競(jìng)爭(zhēng)政策體系的排頭兵和重要的銜接制度，不可避免地帶有對(duì)現(xiàn)存制度體系的妥協(xié)和融合。這種妥協(xié)融合一方面可能會(huì)導(dǎo)致改革的不徹底不完全，另一方面也是為推進(jìn)落實(shí)制度變革的現(xiàn)實(shí)選擇。體現(xiàn)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度當(dāng)中，則為其自我審查模式所促生的動(dòng)機(jī)悖論與能力悖論。

（一）自我審查模式促生的動(dòng)機(jī)悖論與能力悖論

雖然公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度擴(kuò)寬了《反壟斷法》對(duì)行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為的范圍，與《反壟斷法》共同實(shí)現(xiàn)了事前審查與事后救濟(jì)相結(jié)合的機(jī)制，但在審查主體之上，其最終采用自我審查的模式進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，即政策制定主體同時(shí)是政策的審查主體。于法律邏輯而言，這種自我審查恐不符合法律監(jiān)督的基本邏輯。一方面，自我審查可能造成所謂動(dòng)機(jī)悖論。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的本意是限制政府權(quán)力，要求其制定的政策不能損害競(jìng)爭(zhēng)，是對(duì)政府行為的一種規(guī)制。于此情況，行為實(shí)施者和行為審查者合二為一，很可能使得審查流于形式；動(dòng)機(jī)悖論更多針對(duì)政策制定機(jī)關(guān)“有意”損害競(jìng)爭(zhēng)之情形，意味著該制度對(duì)政策制定機(jī)關(guān)即進(jìn)行了“惡”的假設(shè)，又假設(shè)其能夠基于“善”去實(shí)行審查；既然有損害競(jìng)爭(zhēng)的可能，就需要有審查制度的存在；但既然為有意損害競(jìng)爭(zhēng)，則進(jìn)行自我審查的動(dòng)力、動(dòng)機(jī)則存在明顯不足。

另一方面是能力悖論的問(wèn)題，能力悖論更多指向政策制定機(jī)關(guān)“無(wú)意”損害競(jìng)爭(zhēng)之情形，據(jù)前所述，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的限制或損害存在與否是一件需要進(jìn)行專業(yè)的實(shí)質(zhì)審查方能檢驗(yàn)之事，更多時(shí)候需要較長(zhǎng)時(shí)期才能夠體現(xiàn)出政策措施對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響。在自我審查的模式當(dāng)中，作為專業(yè)管理行政事務(wù)的政府機(jī)關(guān)是否有能力去進(jìn)行需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律、管理等專業(yè)知識(shí)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查是能力悖論所體現(xiàn)的主要問(wèn)題。同時(shí)，也有觀點(diǎn)指出，同一系統(tǒng)內(nèi)部的不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部矛盾尖銳的問(wèn)題[3]。

（二）制度自主運(yùn)行與“規(guī)劃”兩種路徑區(qū)分

如若將制度的運(yùn)行模式進(jìn)行區(qū)分的話，大致可分為“自主運(yùn)行”與“規(guī)劃”兩種路徑。前者是指在制度的運(yùn)行過(guò)程中更多地依靠外部監(jiān)督、機(jī)構(gòu)間的互相制約，以達(dá)成齒輪式行進(jìn)的制度運(yùn)行模式，譬如在刑事訴訟領(lǐng)域，偵查、批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、審理裁判幾個(gè)環(huán)節(jié)由公安、檢察院、法院三個(gè)機(jī)關(guān)分別行使，三者之間互相監(jiān)督、相互制約，形成了一套嚴(yán)密的制度運(yùn)行體系。而“規(guī)劃”的適用場(chǎng)域更多為行政領(lǐng)域，其以行政系統(tǒng)的強(qiáng)大執(zhí)行力為依托，依靠時(shí)間、規(guī)劃、階段性目標(biāo)等必備要素，對(duì)某一制度的運(yùn)行實(shí)行階段性、分步驟的實(shí)施，如我國(guó)的“大部制”改革，即經(jīng)過(guò)了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、職能轉(zhuǎn)變到黨政統(tǒng)籌的三個(gè)階段[9]。在前者當(dāng)中，各個(gè)環(huán)節(jié)形成系統(tǒng)合力，但如若出現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的疏漏則會(huì)導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)難以行進(jìn)；在后者，依靠強(qiáng)大的執(zhí)行力與分階段分步驟的規(guī)劃實(shí)施雖然能夠節(jié)約制度運(yùn)行成本，但是在長(zhǎng)期，或者永久性的制度當(dāng)中，則必須考慮其持續(xù)運(yùn)行問(wèn)題。

前已述及，對(duì)于自我審查模式，學(xué)界已有眾多爭(zhēng)議，有主張為“權(quán)宜之計(jì)”者[2]，有主張將其由“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制”向“行政權(quán)力運(yùn)行的外部監(jiān)督機(jī)制”轉(zhuǎn)向者[10]；其多認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查設(shè)計(jì)為一種“自主運(yùn)行”的制度運(yùn)行方式。但所有的改革同時(shí)也具有路徑依賴的問(wèn)題，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所體現(xiàn)的路徑依賴則在于它仍體現(xiàn)了制度妥協(xié)、制度融合，即最大程度適應(yīng)現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)。既然《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》與其《實(shí)施細(xì)則》已然將其確定為“分階段、分步驟的長(zhǎng)期性工程”，在制度實(shí)施的大方向上，就應(yīng)當(dāng)確立如何規(guī)劃落實(shí)與分步實(shí)施，利用“規(guī)劃”路徑的益處，防止其可能出現(xiàn)的問(wèn)題，而非對(duì)其性質(zhì)再進(jìn)行爭(zhēng)論。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的分階段實(shí)施與規(guī)劃落實(shí)

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局每年會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，在2019 年的“中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)與改革走勢(shì)座談會(huì)”當(dāng)中，官方態(tài)度表明，現(xiàn)階段關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的定位主要是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)管理觀念、方式轉(zhuǎn)變；解決政府在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的不當(dāng)行為，劃清政策邊界；協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策和其他經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策質(zhì)量的整體提升；即轉(zhuǎn)觀念、劃邊界、提質(zhì)量。下一階段則是通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查保障頂層政策的自洽[4]。從當(dāng)前情況來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度穩(wěn)穩(wěn)嵌入政治體制內(nèi)部，產(chǎn)生“矛盾”的作用力。一方面，它作為一項(xiàng)針對(duì)政策制定者的文件，如同“作繭自縛”，天然針對(duì)中央和地方政府行政部門的行為；另一方面，其內(nèi)容是檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)政策是否符合競(jìng)爭(zhēng)中性，這種束縛來(lái)源于本身，來(lái)源于中央政府，是自上而下的一種轉(zhuǎn)變。這種“矛盾”的作用力是歸于消弭還是能夠逐漸滲透入政府行政的日常中，采用類似“規(guī)劃”的方式實(shí)施，必須注重制度的循序漸進(jìn)和階段性。

（一）制度的現(xiàn)階段目標(biāo)——轉(zhuǎn)變政府觀念

《意見》明確了審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序，從《意見》以及2017 年10 月23 日聯(lián)合印發(fā)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施細(xì)則》”）的內(nèi)容來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的整個(gè)實(shí)施過(guò)程是有計(jì)劃、分步驟的。聚焦2016 年國(guó)務(wù)院簽發(fā)的《意見》，在闡釋公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的總體要求和原則時(shí)，其中第三點(diǎn)要求科學(xué)謀劃，分步實(shí)施，在實(shí)踐中分階段、分步驟地推進(jìn)和完善。從其階段性實(shí)施的特征來(lái)闡釋，才能夠理解自我審查模式的實(shí)施目的。

首先，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度本就是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，能力悖論以整個(gè)行政體系為立足點(diǎn)闡釋，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)尚不具備審查經(jīng)濟(jì)政策的能力；但是持中而論，無(wú)論外部獨(dú)立審查主體還是自我審查主體，在短期內(nèi)都無(wú)法具有相應(yīng)的能力。故而針對(duì)于此，我國(guó)的解決方式是由中央先行確立審查的標(biāo)準(zhǔn)、程序甚至“樣板”，自上而下實(shí)施。在長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)施過(guò)程中，從政府本身的角度來(lái)看，這是對(duì)有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策認(rèn)識(shí)的加深，政府經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)能力的培養(yǎng)。從另一方面來(lái)說(shuō)，這本身就是政治體制內(nèi)部的轉(zhuǎn)變，而經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變脫離不開政治體制的轉(zhuǎn)變；自我審查模式這種內(nèi)部突破的方式，從源頭上轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理的方式，轉(zhuǎn)變政府觀念，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策體系的建立作用甚至更加直接。

其次，現(xiàn)階段并未有相應(yīng)的監(jiān)督懲罰機(jī)制配套運(yùn)行。這是由于審查主體在初期并不具備相應(yīng)的審查能力，監(jiān)督懲罰機(jī)制的過(guò)早介入會(huì)導(dǎo)致整個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施阻力過(guò)大，且對(duì)審查主體來(lái)說(shuō)要求其一開始就具有相應(yīng)能力，這個(gè)要求未免過(guò)于嚴(yán)苛。為解決這一問(wèn)題發(fā)改委也進(jìn)行了一次示范，制定了自我審查程序；對(duì)于存量經(jīng)濟(jì)政策，也確定了逐步審查清理的原則。觀制度本身演進(jìn)完善過(guò)程，它的完善可以說(shuō)是同政府內(nèi)部逐步適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)思維的過(guò)程、觀念轉(zhuǎn)變的過(guò)程亦步亦趨。即它作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的“作繭自縛”，可以通過(guò)內(nèi)部政策使得競(jìng)爭(zhēng)審查不被排斥，從而溫和引導(dǎo)和推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)觀念的形成，競(jìng)爭(zhēng)秩序的建立。

最后，從這種由觀念轉(zhuǎn)變影響經(jīng)濟(jì)政策制定轉(zhuǎn)變，由內(nèi)及外的方式可以看出，我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查必將是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，這種持續(xù)性表現(xiàn)在根據(jù)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施情況，逐步轉(zhuǎn)變和提升政府管理經(jīng)濟(jì)的觀念以及能力，這也是其階段性目標(biāo)的體現(xiàn)；為了不讓這種嵌入政治體制的內(nèi)部矛盾作用力歸于消弭，必須給予其充分的時(shí)間，采用對(duì)現(xiàn)行體制震動(dòng)最小的方式，以充分融合現(xiàn)行體制。

（二）制度的演進(jìn)目標(biāo)——為頂層政策自洽鋪平道路

在實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理的觀念轉(zhuǎn)變與能力的逐步提升之后，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的下一階段目標(biāo)即為頂層政策自洽鋪平道路。經(jīng)濟(jì)政策是國(guó)家為達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)目的而進(jìn)行的一系列宏觀微觀調(diào)控措施。就一國(guó)來(lái)說(shuō)，達(dá)成不同政策之間的自洽和一致性對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)尤其困難，對(duì)于一個(gè)地域遼闊，南北、東西貧富差距較大的國(guó)家而言，各個(gè)地方政府在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中同樣處于“競(jìng)爭(zhēng)”的局面，在以往的發(fā)展中，出現(xiàn)了部分行為在A 省受到鼓勵(lì)，甚至有政策予以傾斜，但在B 省卻受到限制的現(xiàn)象；或者因?yàn)槟骋恍律挛锖托滦透拍畹呐d起致使各個(gè)地方政府爭(zhēng)相發(fā)展、“惡性競(jìng)爭(zhēng)”的局面[3]，這種頂層政策的不一致性造成的負(fù)面影響是多方面的，前者的現(xiàn)象可能形成所謂“政策洼地”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中造成政府間的“非公平競(jìng)爭(zhēng)”，從而進(jìn)一步加大貧富差距；后一種所述的現(xiàn)象則可能導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)和許多地方失去了發(fā)展自身優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的先機(jī)。

這種不一致亦是動(dòng)機(jī)悖論的根源所在，為了與其他地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)上競(jìng)爭(zhēng)，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策的制定有意地去損害競(jìng)爭(zhēng)，使得政府面對(duì)發(fā)生深刻變革的新的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體，顯得動(dòng)作遲緩。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的制度，由中央政府制定并決定實(shí)施，目的就是擺脫這種慣性，實(shí)現(xiàn)政府職能功能的轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)濟(jì)治理的能力。具體而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、商品和要素的自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的審查標(biāo)準(zhǔn)即是針對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策的非一致性而實(shí)行，譬如其在商品和要素的自由流動(dòng)審查中規(guī)定“不得對(duì)外地和進(jìn)口商品、服務(wù)實(shí)行歧視性價(jià)格和歧視性補(bǔ)貼政策”，在影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本審查中規(guī)定“不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策”等，這些都是為進(jìn)一步加深全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、破解地區(qū)封鎖和地區(qū)壁壘的規(guī)定所在。在下一階段的制度實(shí)施中，各級(jí)政府及其制定經(jīng)濟(jì)政策的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的角度去進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策的審查，必須實(shí)現(xiàn)頂層政策的自洽與一致，才能夠保持公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度這種良性“嫁接”的苗子，能牢牢的長(zhǎng)在我們的政府管理體制之中，改良它的基因。要使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度被持續(xù)地推動(dòng)，必須保持公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能適應(yīng)我國(guó)不同階段的情況，即適應(yīng)、推動(dòng)和促進(jìn)政府觀念、職能轉(zhuǎn)變。最終為競(jìng)爭(zhēng)政策體系建立，保持經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)自洽鋪平道路。

四、結(jié)語(yǔ)

政府和市場(chǎng)的關(guān)系似乎是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域永恒的話題，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度自2016 年7 月建立以來(lái)已經(jīng)三年有余，如果要從法律位階來(lái)看其仍然為國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)規(guī)范性文件；但有學(xué)者言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度看似為“小制度”，但如若從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)法整體去理解，其實(shí)乃為一項(xiàng)“大制度”[11]。此言絕非對(duì)其作用刻意夸大，在各類主體市場(chǎng)意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)、打造良好營(yíng)商環(huán)境、由熟人社會(huì)向“陌生人組成的規(guī)則社會(huì)”轉(zhuǎn)變的今日之中國(guó)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的逐步完善與持續(xù)性發(fā)揮作用具有極為重要的意義；實(shí)際上，市場(chǎng)意識(shí)、營(yíng)商環(huán)境、規(guī)則社會(huì)、公平競(jìng)爭(zhēng)的塑造是一個(gè)整體，只有從多方發(fā)力，才能真正保障我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。