開放大學電子檔案室建設與發(fā)展研究

傅永珍

（廣州市廣播電視大學，廣東 廣州 510091）

一、檔案管理現(xiàn)代化的背景分析

1955 年1 月17 日《中國共產(chǎn)黨中央和?。ㄊ校┘墮C關文書處理工作和檔案工作暫行通則條例》（中央辦公廳秘書局起草，國務院批準）和1957年2 月28 日《國家機關文書立卷工作和檔案室工作暫行通則》（國家檔案局起草，國務院批準）的頒布實施，檔案管理工作才開始走上規(guī)范化道路。1961 年12 月31 日，經(jīng)中央辦公廳批準，國家檔案局發(fā)布實施《機關檔案室工作通則》（1964 年10 月14 日修訂），規(guī)定了各級黨、政、軍機關和企業(yè)、事業(yè)、人民公社、人民團體等單位（統(tǒng)稱機關）檔案室工作要求，實現(xiàn)黨、政檔案工作的統(tǒng)一管理；沿用至今的機關檔案工作體制、機構、干部等內容源于1983 年4 月28 日，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《機關檔案工作條例》（廳發(fā)[1983]64 號），文件規(guī)定了機關檔案工作基本業(yè)務要求；1989 年10月10 日，經(jīng)國家檔案局同意，國家教育委員會制定頒布《普通高等學校檔案管理辦法》（中華人民共和國國家教育委員會令第6 號），規(guī)定了普通高等學校檔案管理工作的體制、機構、人員等內容和基本要求；1994 年1 月1 日，國家教育委員會以國家有關檔案工作的法規(guī)為依據(jù)制定并施行《高等學校檔案實體分類法》和《高等學校檔案工作規(guī)范》（教辦[1993]429 號），科學系統(tǒng)地深化了高校檔案管理基礎業(yè)務建設；[1]2001 年1 月1 日，國家檔案局頒布實施《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T22-2000)，規(guī)定以 “件” 為單位整理檔案的方法和要求，推動立卷改革的有序開展。[2]2008 年國家發(fā)布了《國家電子政務工程建設項目檔案管理暫行辦法》（檔發(fā)〔2008〕3 號），強化國家電子政務工程建設項目檔案管理，更好地服務于國家電子政務工程建設、運行和管理。

檔案管理能力現(xiàn)代化、檔案資源信息化順應了檔案科技的發(fā)展要求，引領了國家檔案工作的及時轉型升級。2013 年8 月2 日，國家檔案局在總結山東、江蘇、浙江等地經(jīng)驗的基礎上，編制了《電子檔案室建設指南》征求意見稿（檔辦函[2013]165 號，以下簡稱《指南》），確定了電子檔案室的概念、原則、建設目標、要求和架構，提供了建設電子檔案室規(guī)劃所需的依據(jù)性文件工具和建設項目立項指導方案，為全國的電子檔案室建設提供了統(tǒng)一的建設標準和規(guī)范，為全面推動電子檔案室建設奠定了基礎。早在1998 年美國就開始投入資金研究開發(fā)美國國家電子檔案檔案館（ERA）系統(tǒng)，美國電子政務建設曾經(jīng)的口號是讓人們點擊鼠標三次就能辦成事。技術的創(chuàng)新帶來了檔案管理的創(chuàng)新，電子政府已經(jīng)在全球范圍內興起。

二、開放大學開展電子檔案綜合管理的必要性

加拿大檔案學家特里·庫克曾經(jīng)呼吁：不要讓我們的希望固定在即將和必將被替代的理論模式上。全球電子政務的趨勢，電子檔案日益增加，尤其是高等教育信息化趨勢使得高校的教學和管理必須聚焦于新的科學技術手段的應用。當前，開放大學轉型建設進入新階段，在這一新形勢下，密切關注影響其發(fā)展的新興技術，并將最新技術應用到學校的建設和管理中去，對于推動現(xiàn)代信息技術與教育的深度融合具有較高的參考價值。建設具有開放大學特色的電子檔案管理要以國家有關檔案工作法律法規(guī)為依據(jù)，發(fā)揚機關傳統(tǒng)檔案管理工作精神，在沿襲傳承多年檔案工作優(yōu)良傳統(tǒng)的前提下，順應當前新形勢對檔案管理工作提出的新要求。今后一段時期的努力目標和努力方向主要是考慮到以下幾個方面的因素：

（一）開展電子檔案綜合管理是適應開放大學信息化建設的必然選擇

開放大學在技術與教育探索方面的重要任務是現(xiàn)代新興信息技術與遠程教育的深度融合。而這種融合將在開放大學教育教學每一個環(huán)節(jié)上得到深刻的體現(xiàn)。檔案工作是開放大學非常重要的工作，是服務教學、科研和管理的基礎業(yè)務工作之一，這一工作必須要適應學校轉型升級，與時俱進。辦公自動化已經(jīng)成為學校工作的主要特征，與之相適應的學校檔案綜合管理工作自然要以建設電子檔案室和智慧檔案室為主要特征來管理學校運行過程中產(chǎn)生的大量的電子檔案材料。電子檔案管理既要跟上學校辦公自動化步調，又要滿足存量檔案數(shù)字化、未來增量檔案電子化和智慧檔案室的建設需要，通過利用新的科學技術手段，溝通和協(xié)調好學校辦公自動化和檔案室信息化之間的種種問題，使學校的檔案綜合管理工作與全球行政信息化大環(huán)境相匹配。

（二）健全有效的電子檔案綜合管理是開放大學事業(yè)發(fā)展不可或缺的重要基礎

1989 年《普通高等學校檔案管理辦法》頒發(fā)以后，高校檔案綜合管理工作發(fā)展速度迅猛，信息化機遇激化了電子檔案綜合管理的內在需求，檔案管理機構歷經(jīng)多次改革和調整，檔案科技和檔案學術也在不斷的發(fā)展進步，檔案工作的機構和人員受到了很大的沖擊。人員素質明顯不足，設備設施條件也亟待更新，在這種種情況之下，要實現(xiàn)檔案規(guī)范化管理必須要借力于新的科學技術手段。當前辦公自動化已經(jīng)全面深入推進，學校信息部門、技術部門，甚至各個部門都參與到了學校的電子文件管理，完成并代替檔案室行使管理職能。檔案部門在文件管理工作中的主導地位受到了前所未有的挑戰(zhàn)，想要通過紙質檔案管理來體現(xiàn)檔案部門自身存在的價值顯然已經(jīng)沒那么可能了。但是未來電子檔案管理創(chuàng)新檔案信息資源優(yōu)勢、轉型檔案服務方式、升級檔案管理工作效率等方面所表現(xiàn)出來的特點將會大大增強檔案部門或檔案管理機構在紙質文件和電子文件管理上的絕對話事權，使檔案管理部門的主導地位重新迅速得以回升和鞏固。

（三）實現(xiàn)電子文件全程管理的必經(jīng)之道

在電子文件管理過程中普遍認可的管理模式是文檔一體化管理，實現(xiàn)電子文件的全程管理，全國各級檔案管理機構進行過許多的嘗試。顯然，由檔案管理部門來主導推行電子文件全過程管理和文檔一體化管理，實現(xiàn)檔案從產(chǎn)生、管理到利用一體化，以達成檔案管理各個環(huán)節(jié)在時間和空間上的壓縮，使學校的每項業(yè)務環(huán)節(jié)都能鏈接到檔案的管理和服務，在一個平臺上進行，并保障電子檔案與紙質檔案的一致性。這個在體制上還難以解決。電子檔案室的建設是為檔案信息資源的前端查詢和信息分析夯實基礎的，在系統(tǒng)新建之時就讓系統(tǒng)具備檔案全程管理的各項功能，在電子檔案室建設過程中匯總出電子文件前端控制的各項需求，有效實現(xiàn)對電子文件的前端控制。完善對機關電子文件的管理，需要投入比較大的時間和人力成本，對資金和技術實力的要求也很高。目前只有機關檔案部門才具有完美的執(zhí)行力，要實現(xiàn)電子文件全程管理必須要通過機關檔案部門來建設這樣的電子檔案室，才可能確保電子文件全程管理這一項目的落地。

（四）順應信息技術迅猛發(fā)展和貫徹檔案管理信息化的最佳路徑

面對信息技術的迅猛發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)和契機，國家檔案管理標準制定工作早已轉向。早在2015 年10 月底前，國務院及各省級文件中已經(jīng)編制出了400 多項與檔案相關的要求，其中有40 項是國務院的文件要求。檔案資源信息化建設相關的標準、規(guī)范，構建了比較強大的電子文件管理的規(guī)范體系。但是這些標準、規(guī)范因為數(shù)量繁多，涉及面廣泛，相互之間關聯(lián)性強大，要求機關檔案部門人員準確掌握并在實踐中加以推行是有一定難度的。[3]電子檔案室建設要涉及的諸如《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T 18894）、《黨政機關公文處理工作條例》等標準和規(guī)范19 項，內容包含機房設計、系統(tǒng)要求、文件整理、檔號編制、文件格式、元數(shù)據(jù)處理等，標準和要求始終貫穿于各個條文之中，檔案工作人員必須對標準和規(guī)范整體把握才能有利于這些標準和規(guī)范的貫徹實施。

三、開放大學電子檔案室的作用與功能定位

“機關（團體和其他社會組織）在履行職能過程中，運用現(xiàn)代信息技術對機關電子檔案和數(shù)字化檔案信息進行采集、加工、存儲、管理，并通過不同類型網(wǎng)絡提供共享利用和有限公共檔案信息服務的檔案信息集成管理平臺。”（《指南》1.1），這就是我們現(xiàn)在所說的電子檔案室。準確詮釋開放大學電子檔案室，需要從以下幾個方面去理解：

（一）電子檔案室是開放大學檔案工作實現(xiàn)轉型換代的抓手

前面已經(jīng)提到，為了更好地適應國內外檔案信息化發(fā)展要求，開放大學要加快電子檔案室建設的步伐，以促進學校檔案綜合管理工作跟上時代的要求，把握時代特征和時代脈搏，更好地協(xié)同學校事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)檔案管理的轉型和升級。因為學校常年以紙質檔案和紙質檔案數(shù)字化副本來開展檔案工作，對電子文件資料和電子檔案則以輔助管理來應對，這種檔案管理模式有非常大的局限性，與國內外信息化發(fā)展的大趨勢嚴重脫節(jié)。在不久的將來紙質檔案管理模式只能是一種輔助管理，檔案管理機構和人員將面臨生存壓力，學校檔案工作應當順時應勢，做出積極的戰(zhàn)略調整才是智慧的選擇。

開放大學電子檔案室應著重于原生電子文件的規(guī)范管理，兼顧對傳統(tǒng)檔案的管理，要努力達到現(xiàn)代信息技術要求，借助現(xiàn)代信息技術手段，將檔案資源信息的應用從低層次的簡單查詢提升到從資源信息中挖掘知識，為學校發(fā)展提供決策支持[4]。制定出規(guī)范的電子檔案材料歸檔范圍和構成要求，建設出檔案信息資源存儲數(shù)字化、檔案實體管理智能化、檔案傳輸網(wǎng)絡化、檔案利用無紙化、電子檔案資源依法共享的具有開放大學特色的電子檔案室，直接助力檔案綜合管理工作從人工轉變到智能、從手工整理轉變到信息智能管理，加快推動增量檔案電子化的進程，及早實現(xiàn)學校檔案工作的轉型，與學校電子辦公相接應。

（二）電子檔案室是開放大學的檔案信息資源中心

開放大學的檔案管理工作必須立足學校，服務學校，履行學校檔案信息資源管理職能、滿足學校檔案信息需求，使其有利于學校的黨政、教學和科研管理，充分發(fā)揮其在本單位的職能，同時有利于豐富國家和社會歷史資料。數(shù)據(jù)存儲中的容量增長是沒有止境的，存儲空間需要不斷擴張，海量存儲技術的概念需要進一步強化，單一的控制界面需要整合不同平臺的存儲設備進行管理。開放大學電子檔案室是學校知識信息中心，同時也是學校檔案信息的集成管理系統(tǒng)。它必須成為開放大學電子信息的數(shù)據(jù)倉庫，成為獲取電子檔案信息的方式，成為管理檔案數(shù)據(jù)信息的完整成熟的系統(tǒng)。

開放大學電子檔案室要按照國家相關標準和規(guī)范來整理各種門類的電子文件、紙質檔案、傳統(tǒng)的錄音錄像及檔案數(shù)字化副本等累積出來的檔案信息資源，形成一個門類完整、傳承有序的高校檔案信息資源中心。學校電子檔案室應當以可以利用的電子格式管理所有永久及定期保管期限的電子檔案材料。只有運用最新科技手段才能達成學校檔案信息數(shù)據(jù)安全存儲，建成學校檔案信息資源管理中心，建設好開放大學電子檔案室，實現(xiàn)對學校電子檔案信息資源的有效管理、開放利用和深度開發(fā)；才能為學校教育教學工作的運作和決策提供可靠的參考，讓廣大師生對現(xiàn)代檔案信息服務方面的現(xiàn)實需求得以滿足；同時有利于促進開放大學庫存檔案信息資源的豐富，提高庫存信息資源的價值并優(yōu)化庫存結構。

（三）電子檔案室是開放大學實現(xiàn)學校檔案信息化最具現(xiàn)實意義的方案和模式

實現(xiàn)存量檔案數(shù)字化、增量檔案電子化和電子文件全過程管理，確保電子文件的真實性、完整性、可讀性和安全性。電子檔案室建設需要的軟硬件環(huán)境、系統(tǒng)功能和元數(shù)據(jù)等內容方面的規(guī)范和要求從不同側面、不同門類涵蓋著檔案信息化的主要內容，系統(tǒng)性、綜合性地解決了檔案信息化工作中所要遇到的種種問題。

文件歸檔是電子文件轉化為電子檔案非常重要的環(huán)節(jié)，只有把電子文件按歸檔要求發(fā)送到電子檔案應用系統(tǒng)，并完成管理權限轉移，才能進行有效歸檔。缺失這一環(huán)節(jié)的話，管理者無論采用什么樣的技術手段都沒有辦法將電子文件轉換成電子檔案，而這些電子文件最多也只能稱之為電子資料。電子檔案室要從電子文件形成之初就抓住關鍵的歸檔環(huán)節(jié)，貫徹執(zhí)行電子文件的真實性、可讀性、完整性和安全性，盡可能的保證電子檔案的效力[5]。開放大學要增加人員、經(jīng)費和設施的投入，適應社會需求逐步來建設好電子檔案室，早日實現(xiàn)數(shù)字檔案資源的公共服務與共享利用。

四、開放大學電子檔案室建設的策略

開放大學電子檔案室的建設應該著眼于檔案資源數(shù)字化、信息傳遞網(wǎng)絡化、實體虛擬化、管理智能化的大框架，高效而有序地進行組織和管理，對學校事業(yè)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的電子文件實施全過程管理，充分地擴大和延伸管理范圍，從人才儲備、信息分類、管理體制、組織方式、檢索手段和信息收集模式等方面去體現(xiàn)和反映電子檔案的內涵和檔案特征?？梢詮囊韵聨讉€方面加強電子檔案室的建設。

（一）電子檔案室建設的內容

電子檔案室建設勢在必行，建設應該包括信息化基礎設施建設、電子應用系統(tǒng)建設、數(shù)字檔案資源系統(tǒng)建設、電子保障體系建設等四個部分[6]。

1. 信息化基礎設施建設。結合國際檔案管理最新制定的管理標準，在基礎網(wǎng)絡架構、主要技術線路與軟硬件配置等方面提出電子檔案室建設要求，檔案信息數(shù)據(jù)的管理平臺要按照既定的要求來搭建，以適應未來一定時期內的管理需求，滿足學校電子檔案管理工作各項管理和服務需求。目前開放大學已經(jīng)基本具備了網(wǎng)絡設施、基礎軟硬件、安全保障系統(tǒng)和終端設備、輔助設備等相關基礎設施，但還是應根據(jù)電子檔案室建設要求進行調整，尤其是檔案信息管理安全和提供利用對基礎設施的配置要求比較高，必須確保信息資源安全和方便查閱利用。

2. 數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)建設。傳統(tǒng)的檔案管理系統(tǒng)是基于紙質檔案管理及數(shù)字化副本管理需求來開發(fā)設計的，只能管理到文件目錄數(shù)據(jù)，功能非常簡單。數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)建設要參照《電子文件管理系統(tǒng)通用功能要求》（GB/T 29194-2012）來規(guī)劃設計，并要與辦公自動化系統(tǒng)實現(xiàn)對接，以實現(xiàn)數(shù)字檔案資源持續(xù)性管理。

3. 信息資源系統(tǒng)建設。檔案信息資源主要由Word 文檔、數(shù)碼照片、錄音、錄像等門類電子檔案，以及傳統(tǒng)載體數(shù)字副本和數(shù)字資料構成，并能夠反映本單位履行主要職責的過程，同一事由的往來文件必須存在有機的聯(lián)系才能保存；收集、整理、編目、著錄、格式、質量等元數(shù)據(jù)檔案資源應符合規(guī)范標準和要求。電子檔案管理部門要在技術要求、流程設置等環(huán)節(jié)就抓住電子檔案資源系統(tǒng)的主動權和控制權，進行規(guī)范管理資源，謀求未來發(fā)展。

4. 保障體系建設。要從制度、經(jīng)費和人才三方面內容去建設電子保障體系，與學校其他信息化體系相互促進、相輔相成。制度建設保障了電子檔案管理工作依規(guī)有序開展；從管理體制入手建立檔案、信息、技術部門間的相互協(xié)作，從長計議加大人才建設的力度，通過培訓或引進人才來改善人力資源保障。

（二）電子檔案室建設的原則

開放大學的電子檔案室建設必須要著眼于其自身的特征來進行現(xiàn)有資源數(shù)字化、實體虛擬化、信息傳遞網(wǎng)絡化和檔案利用智能化，實現(xiàn)將檔案資源信息的應用從低層次的簡單查詢提升到從資源信息中挖掘知識，才能為學校運轉、管理和決策提供可靠的檔案信息支持服務，才能極大地滿足廣大師生對現(xiàn)代檔案信息服務的現(xiàn)實需求，才能有利于促進國家檔案信息資源總量的增加、質量的提高和結構的優(yōu)化[7]。

1. 堅持系統(tǒng)建設。學校電子檔案室建設不是單一的獨立的建設項目，而是個相互關聯(lián)的系統(tǒng)工程，學校其他相應的信息化基礎設施、數(shù)字檔案資源系統(tǒng)、電子應用系統(tǒng)以及學校各種信息化保障體系建設都與它緊密相關，層級遞進，不可或缺。尤其是信息化基礎設施、檔案數(shù)字資源系統(tǒng)和電子應用系統(tǒng)三項建設相互依存，因此從學校整體建設層面出發(fā)進行通盤考慮和整體規(guī)劃顯得十分必要。以系統(tǒng)建設為原則來搭建電子檔案室建設框架，是電子檔案室建設自身的需求，同時也考慮到了現(xiàn)實狀況中檔案信息化自主性較差，規(guī)避了相關工作缺乏持續(xù)性所帶來的各種風險。

2. 以資源建設為導向。大數(shù)據(jù)的收集很難做到相當全面。電子檔案室建設的根本出發(fā)點和根本目標是符合規(guī)范、科學可用。所以要優(yōu)先考慮建設數(shù)字檔案資源系統(tǒng)，電子檔案室建設的核心工作必須放在建設數(shù)字檔案資源系統(tǒng)上。信息化基礎設施建設、電子應用系統(tǒng)的建設和信息化保障體系的建設都必須圍繞可以利用的電子檔案資源建設進行配置。

3. 以標準建設為支撐。目前，國家電子檔案室標準涉及19 項之多，電子檔案室建設的標準規(guī)范體系就是靠這些標準、規(guī)范形成的支撐，也是其他信息化基本建設內容的根本依據(jù)，[8]在電子應用系統(tǒng)建設中，這些相關標準也構成了它的主體部分和支撐部分。

（三）電子檔案室建設的關鍵

電子檔案室建設的關鍵在于緊扣數(shù)字檔案資源的規(guī)范來決策文件整理、文件格式與質量及元數(shù)據(jù)要求。

1. 電子文件整理。目前數(shù)字檔案資源的整理還是要對照執(zhí)行已發(fā)布的適用的電子文件整理的國家或行業(yè)標準，參照傳統(tǒng)文件整理方法去做。文件命名時要將電子文件適用檔號統(tǒng)一到題名中去，精準反映文件間的歷史聯(lián)系與有機聯(lián)系[9]。而不同門類的電子文件則通過檔號來簡單區(qū)分并明確相互關聯(lián)，以準確找到不同門類的電子文件所處的管理流程，存儲的邏輯位置。為數(shù)字檔案資源的有序管理提供保障。

2. 電子文件質量與格式。電子文件長期可讀、可解析、可理解與文件的格式直接關聯(lián)，格式也保證資源的真實、完整和可用。電子文件質量與電子文件的開發(fā)利用密切相關。要結合實際要求，在滿足管理基本要求的情況下選擇適用的文書、照片、錄音和錄像的保存格式和品質要求。

3. 元數(shù)據(jù)。元數(shù)據(jù)是確保電子文件真實性、完整性、可靠性、可用性最為有效的手段之一，它描述了文件的背景、內容、結構及其管理過程。它對運行系統(tǒng)或者第三方支持依賴性不強，但對電子文件的長期保存來說意義特別重大。目前國家和行業(yè)標準中只有文書檔案元數(shù)據(jù)規(guī)范，照片、錄音和錄像在具體執(zhí)行的過程中，需要結合各地實際提出或指定適應本單位的元數(shù)據(jù)方案，或者直接對照適用的新發(fā)布的國家和行業(yè)標準。

五、結論

近幾年，開放大學對電子檔案室建設開展了有益的探索。在國家相關法律法規(guī)的指導下，檔案室建設發(fā)展的必然選擇是加快建設學校電子檔案室，這也是未來檔案工作的發(fā)展趨勢。準確把握電子檔案室的內涵，統(tǒng)籌規(guī)劃，積極實施，建成一個學校電子化信息的倉儲，一個傳承有序、門類完整、內容全面的數(shù)字化檔案信息資源中心和信息系統(tǒng)是開放大學檔案工作的使命。對學校檔案信息資源進行有效管理、深度開發(fā)和提供利用，才能滿足廣大師生對現(xiàn)代檔案信息服務的現(xiàn)實需求，促進國家檔案信息資源總量的增長、質量的提升和結構的優(yōu)化。實現(xiàn)存量檔案數(shù)字化、增量檔案電子化，確保電子文件的真實性、完整性、可讀性和安全性，系統(tǒng)性、綜合性地解決了檔案信息化工作中所遇到的種種問題。當然開放大學電子檔案室建設還處在起步階段，方法和技術尚不成熟，在建設過程中，還有許多的問題有待做進一步的研究。