農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的雙重影響及治理策略研究

于 霞，于 倩，2

(1.大連海事大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連116026；2.吉林建筑科技學(xué)院，長(zhǎng)春130114)

一、引言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)張，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展，土地資源的重要性逐漸凸顯，圍繞土地管理制度所進(jìn)行的改革和創(chuàng)新也開始成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要依托。正是得益于現(xiàn)行的土地管理制度，中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工業(yè)化與城鎮(zhèn)化方面取得了令世人矚目的成就，但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行的土地管理制度在實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置方面還存在很大的改進(jìn)空間。已有研究表明，我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)用地分散，土地存在較大的整治和發(fā)展空間[1]。為保證我國(guó)的糧食安全，堅(jiān)守18億畝的耕地紅線，政府對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的規(guī)模和程序進(jìn)行了嚴(yán)格控制[2]，部分征地事項(xiàng)甚至需要層層上報(bào)直至國(guó)務(wù)院，這不僅大大降低了審批的效率，提高了企業(yè)的用地成本，而且也不利于土地資源的優(yōu)化配置[3]。為此，2020年3月12日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》(國(guó)發(fā)〔2020〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《決定》)正式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批權(quán)下放給省、自治區(qū)和直轄市政府。毫無疑問，《決定》對(duì)于構(gòu)建中央與地方之間良好的用地治理審批關(guān)系、增強(qiáng)國(guó)家現(xiàn)代化治理能力、解決城市土地供需不均衡、激發(fā)城市發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域間的有效協(xié)同發(fā)展等具有重要意義，但不可否認(rèn)的是，《決定》也具有一定的局限性甚至是消極影響。到目前為止，尚無學(xué)者對(duì)此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的雙重影響尤其是局限性和負(fù)面影響進(jìn)行系統(tǒng)分析。更重要的是，此次審批權(quán)下放正值新冠肺炎疫情在國(guó)內(nèi)暴發(fā)，如果缺乏系統(tǒng)分析，很容易將其誤解為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊的短期策略，顯然不符合此次建設(shè)用地審批權(quán)改革的初衷。所以，本文在對(duì)本次審批權(quán)下放的內(nèi)涵與特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)解讀的基礎(chǔ)上，全面分析《決定》的雙重影響并提出了相應(yīng)的治理對(duì)策。

二、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的內(nèi)涵與特點(diǎn)

根據(jù)《決定》，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放包含兩層含義：第一，將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)和直轄市人民政府批準(zhǔn)。這又包括兩種情況：對(duì)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計(jì)劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)和直轄市人民政府批準(zhǔn)；對(duì)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)和直轄市人民政府批準(zhǔn)。第二，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)和直轄市人民政府批準(zhǔn)(首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東和重慶)?！稕Q定》明確要求，各地要嚴(yán)格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)的用地，不得將承接的用地審批權(quán)進(jìn)一步授權(quán)或委托。

根據(jù)以上內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放具有如下特點(diǎn)。

(一)延續(xù)性

實(shí)際上，早在2019年12月16日出版的第24期《求是》雜志就發(fā)表了習(xí)近平總書記的重要文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，文章指出，新形勢(shì)下健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制要加快改革土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜。在國(guó)土空間規(guī)劃、農(nóng)村土地確權(quán)頒證基本完成的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。由此可見，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放并不是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊的“臨時(shí)之策”，而是基于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展總體部署對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行的戰(zhàn)略性調(diào)整。因此，對(duì)于《決定》影響的分析必須從整體和大局著眼，不能局限于短期和局部的利弊得失。

(二)針對(duì)性

本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放包含兩層含義，含金量最高的還是第二項(xiàng)授權(quán)。北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東和重慶有幸成為首批試點(diǎn)省份，仔細(xì)分析這些試點(diǎn)省份會(huì)發(fā)現(xiàn)普遍面臨人口增長(zhǎng)壓力大和土地矛盾較為尖銳問題，更重要的是這些省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，消費(fèi)水平較高。根據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院整理的數(shù)據(jù)顯示，2020年上半年，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等省份的人均消費(fèi)支出明顯高于其他省份，并且中西部的重慶和安徽一直以來又都是我國(guó)土地改革的先行區(qū)。因此，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放尤其是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放是中共中央和國(guó)務(wù)院經(jīng)過深思熟慮之后作出的戰(zhàn)略決策，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。

(三)有限性

有限性是本次審批權(quán)下放的核心特點(diǎn)。具體來說，這種有限性又體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是耕地保護(hù)的紅線仍舊沒有改變，改變的僅僅是審批的主體和流程。正如《決定》中所強(qiáng)調(diào)的，各地必須嚴(yán)查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)的用地。這意味著耕地保護(hù)的基本國(guó)策是對(duì)此次審批權(quán)下放的最基本限制，仍是未來我國(guó)土地管理制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。審批權(quán)下放并不意味著中央政府對(duì)地方政府用地行為放任自流，而是要通過更加有效的職責(zé)分工和事后監(jiān)管來促進(jìn)耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是權(quán)力僅僅下放到省級(jí)層面，且省級(jí)政府不能將審批權(quán)進(jìn)一步下放或者委托給其他主體，反映了中央政府對(duì)于此次授權(quán)保持了相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度，一旦政策執(zhí)行中出現(xiàn)意料之外的后果，中央政府既可以及時(shí)將權(quán)力收回，也可以將不利影響降低至可控范圍內(nèi)。

綜上所述，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放具有延續(xù)性、針對(duì)性和有限性等特點(diǎn)，這也使得其影響具有“雙重性”。

三、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的積極影響

農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放涉及城市和農(nóng)村兩個(gè)主體，無論是對(duì)城市發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā)，還是對(duì)鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)，都具有顯著的促進(jìn)作用。

(一)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性供需矛盾得到有效緩解，用地成本大幅下降，第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)加速發(fā)展，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的快速通道

隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張和城市人口的持續(xù)增加，建設(shè)用地的供需缺口越來越大，尤其在一二線城市的中心地帶，“寸土寸金”問題十分普遍，導(dǎo)致在城市的用地成本居高不下。這對(duì)于傳統(tǒng)制造業(yè)來說不是十分嚴(yán)重的問題，因?yàn)槠淇梢园徇w到遠(yuǎn)離市區(qū)的郊區(qū)甚至是偏遠(yuǎn)地帶，與綠色城市的總體發(fā)展規(guī)劃也相符合，但對(duì)于第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)來說，其發(fā)展需要依托一定規(guī)模的市場(chǎng)需求和較高的人力資本，而服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)需求離不開必要的人口密度，與此同時(shí)，高端人才對(duì)居住環(huán)境也具有較高要求。因此，第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)最優(yōu)選址一般是人口眾多、經(jīng)濟(jì)繁榮、配套完善的城市中心地帶，但長(zhǎng)期存在的建設(shè)用地供需缺口導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)的用地成本較高，極大地限制了城市第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放，可使地方政府基于“占補(bǔ)平衡”原則對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地進(jìn)行靈活規(guī)劃，大大緩解了建設(shè)用地面臨的供需矛盾，進(jìn)而降低了土地價(jià)格和企業(yè)用地成本，能極大地改善第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，促使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(二)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批流程縮短，審批效率提高，新基建建設(shè)大幅提速，整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將進(jìn)入新一輪加速期

面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行趨勢(shì)和新冠肺炎疫情的外部沖擊，如何保持必要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度成為檢驗(yàn)執(zhí)政智慧和執(zhí)政能力的重要指標(biāo)。為此，新基建(以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系)正在取代舊基建，成為政府和社會(huì)投資的重要領(lǐng)域。新基建不僅可以在短期內(nèi)提高投資的增長(zhǎng)速度，還可以在長(zhǎng)期內(nèi)為新舊動(dòng)能的順利轉(zhuǎn)換提供硬件保障，但遺憾的是，在推進(jìn)新基建建設(shè)的過程中其用地往往需要報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，使得審批程序冗長(zhǎng)復(fù)雜，不僅降低了審批的效率，還使大量的基建項(xiàng)目完工日期拖后。此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放，使得用地審批流程大幅縮短，審批效率顯著提高，無疑為新基建建設(shè)的提速提供了有效的制度保障。更重要的是，隨著新基建建設(shè)的提速和相關(guān)項(xiàng)目的完工，大量的信息基礎(chǔ)設(shè)施和通信基礎(chǔ)設(shè)施將為工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供必要的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，從而使整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新一輪加速期。

(三)農(nóng)業(yè)投資進(jìn)入爆發(fā)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，土地變現(xiàn)更加迅速，鄉(xiāng)村振興得到有效推動(dòng)

土地既是農(nóng)民賴以生產(chǎn)和生活的核心生產(chǎn)資料，也是制約三農(nóng)問題解決的瓶頸所在。長(zhǎng)期以來，受制于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批程序，大量的農(nóng)業(yè)投資和商業(yè)資本不敢貿(mào)然進(jìn)入三農(nóng)領(lǐng)域，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)也因?yàn)槿卞X和缺地而發(fā)展十分緩慢。再加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后、公共服務(wù)供給的短缺、農(nóng)村土地難以變現(xiàn)，使城鄉(xiāng)之間的收入差距越來越大，鄉(xiāng)村振興難以獲得實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放，不僅解決了農(nóng)民自有土地的建設(shè)問題，還極大地簡(jiǎn)化了在確權(quán)土地上建設(shè)農(nóng)用設(shè)施的審批手續(xù)和農(nóng)民創(chuàng)辦工廠申請(qǐng)建設(shè)用地的煩瑣程序，降低了農(nóng)業(yè)投資和商業(yè)資本進(jìn)入三農(nóng)領(lǐng)域的門檻，使對(duì)農(nóng)投資進(jìn)入爆發(fā)期。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展也從根本上解決了缺錢和缺地問題，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)獲得加速發(fā)展并激活郊區(qū)尤其是大城市周邊地區(qū)休閑經(jīng)濟(jì)、食品加工、餐飲娛樂、田園綜合體和生態(tài)立體循環(huán)農(nóng)業(yè)等新興項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

四、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的局限性及消極影響

盡管農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放是對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的一次戰(zhàn)略性調(diào)整，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，但不可否認(rèn)的是，也存在一定的局限性和消極影響。

(一)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限的劃分上，相應(yīng)的職能配套體系缺失導(dǎo)致央地之間的權(quán)責(zé)劃分尚不到位

根據(jù)上文的分析，有限性是本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限下放的顯著特點(diǎn)。雖然這在一定程度上體現(xiàn)了中央政府在進(jìn)行審批權(quán)限下放時(shí)的謹(jǐn)慎態(tài)度，但也導(dǎo)致本次審批權(quán)限下放的局限性。具體來說，越是下級(jí)政府，越接近基層，在政策執(zhí)行信息獲取上更加全面也更加準(zhǔn)確，所以應(yīng)負(fù)擔(dān)起更多的微觀干預(yù)和事前審批職能，但這顯然與本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放存在沖突，因?yàn)樵诒敬螌徟鷻?quán)下放過程中省級(jí)政府承擔(dān)著事前審批職能，而省級(jí)政府以下的各級(jí)政府無此權(quán)限。究其根源，在于目前尚未建立起與農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放給基層地方政府相適應(yīng)的配套體系。換句話說，權(quán)力的下放必須與責(zé)任承擔(dān)相配套，并且要建立完善的執(zhí)行和監(jiān)管體系，如果貿(mào)然將相關(guān)權(quán)力完全下放可能重蹈“一收就死，一放就亂”的覆轍，造成意想不到的政策后果甚至是損失。所以，從最優(yōu)的分權(quán)體系和治理結(jié)構(gòu)上來看，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限的下放仍然存在“由于配套體系建設(shè)相對(duì)滯后，導(dǎo)致央地權(quán)責(zé)劃分不到位”的問題。

(二)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放可能導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)兩極分化加劇，造成房?jī)r(jià)波動(dòng)和泡沫破裂風(fēng)險(xiǎn)

在《決定》發(fā)布之前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批手續(xù)復(fù)雜、審批時(shí)間長(zhǎng)、審批難度大是造成我國(guó)建設(shè)用地供需不均衡、土地價(jià)格暴漲和住房?jī)r(jià)格過高的重要原因。此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放，不僅大大提高了審批效率，而且優(yōu)化了土地資源配置，使地方政府能夠因地制宜地重新配置農(nóng)用地和建設(shè)用地。這雖然能在一定程度上克服建設(shè)用地供需不均衡問題，但也容易導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)兩極分化。一方面，一二線城市的建設(shè)用地一直處于極度短缺境地，審批權(quán)下放即使從供給方面增加了建設(shè)用地的規(guī)模，但仍會(huì)被不斷涌入的外來人口的住房需求所覆蓋，因此一二線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)持續(xù)火爆；另一方面，三四線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)由于建設(shè)用地供給大量增加導(dǎo)致供大于求，加上一二線城市房地產(chǎn)供給能力增強(qiáng)致使三四線城市人口遷出趨勢(shì)加快，最終使三四線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入“寒冬”。同時(shí)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)兩極分化的影響下，居民的價(jià)格預(yù)期也會(huì)發(fā)生變化，使三四線城市的住房需求出現(xiàn)大幅萎縮，該區(qū)域房?jī)r(jià)波動(dòng)和泡沫破裂的風(fēng)險(xiǎn)隨之上升。

(三)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放會(huì)激勵(lì)地方政府在“占補(bǔ)平衡”中以次充好，從而影響耕地質(zhì)量和國(guó)家糧食安全

正如上文所述，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的顯著特點(diǎn)，除了權(quán)力下放層次的可控性，還表現(xiàn)為對(duì)耕地保護(hù)的極端重視。具體來說，地方政府在將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的過程中必須遵循“占補(bǔ)平衡”原則，保證耕地規(guī)模不減少，以保證糧食安全，但需要注意的是，地方政府之所以愿意將農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，很大程度是因?yàn)閿M征用的農(nóng)用地地理位置好、交通便利，對(duì)于那些地理位置較差、交通不便利的農(nóng)用地，地方政府是沒有積極性進(jìn)行征用并改變用途的。相反，在耕地紅線和“占補(bǔ)平衡”原則驅(qū)動(dòng)下，地方政府有激勵(lì)把地理位置差、交通不便利的建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地，同時(shí)將那些地理位置優(yōu)越、交通便利的耕地征收轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，而在這些被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地中，許多是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。地方政府在政策執(zhí)行中只重視最大限度地提高土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而不把提高耕地質(zhì)量放在首位的做法，無疑會(huì)導(dǎo)致中國(guó)耕地平均質(zhì)量下降，威脅國(guó)家糧食安全。

五、發(fā)揮農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放政策效果的治理對(duì)策

為了更好地發(fā)揮農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放政策的積極影響，克服其局限性和消極影響，本文提出如下的治理對(duì)策。

(一)進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)用地審批權(quán)限改革，建立完善的配套體系

為了更好地釋放本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放政策的正面效應(yīng)，未來還需要進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)用地審批權(quán)限改革，并建立相應(yīng)的配套體系。具體來說，中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)宏觀國(guó)土空間規(guī)劃和事后監(jiān)管的職責(zé)，從宏觀上確定各地建設(shè)用地的范圍、規(guī)模、布局以及年度用地計(jì)劃。低層級(jí)的地方政府則應(yīng)該充分利用自身信息優(yōu)勢(shì)和具體執(zhí)行優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)起事前審批和具體實(shí)施職責(zé)，即按照上級(jí)政府批準(zhǔn)的規(guī)劃、年度計(jì)劃、法定程序、法定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)微觀主體的用地申請(qǐng)進(jìn)行審批，同時(shí)按照微觀主體的需求完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)助微觀主體按時(shí)完成項(xiàng)目建設(shè)。

在此基礎(chǔ)上，還要建立起權(quán)責(zé)劃分對(duì)稱的職能配套體系。一方面，通過法律法規(guī)的形式對(duì)職權(quán)進(jìn)行清晰界定，低層級(jí)政府要明確自身的權(quán)力和責(zé)任，中央政府和省級(jí)政府對(duì)各地建設(shè)用地的審批情況進(jìn)行定時(shí)或者不定時(shí)的抽查、核查和監(jiān)管，下級(jí)政府也有權(quán)利對(duì)上級(jí)政府的空間規(guī)劃和年度用地計(jì)劃提出合理的修訂意見，各級(jí)政府分工合作，共同做好土地管理工作；另一方面，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行改革，做好事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配，避免出現(xiàn)地方政府在配套制度不完善情況下無法完成自身職責(zé)的局面。目前，地方政府的事權(quán)遠(yuǎn)大于財(cái)權(quán)，不得不依靠土地財(cái)政獲得預(yù)算外收入以完成相應(yīng)的職責(zé)。在這種情況下，地方政府總是有激勵(lì)多審批建設(shè)用地以獲得更多的土地出讓金，結(jié)果是違背了改革的初衷。所以，要想充分發(fā)揮建設(shè)用地審批權(quán)限改革的積極影響，必須完善相關(guān)職能配套體系，否則會(huì)出現(xiàn)與政策制定初衷背道而馳的負(fù)面影響，產(chǎn)生不必要的損失。此外，各省、自治區(qū)、直轄市在推進(jìn)建設(shè)用地審批權(quán)限改革的過程中也可以采用試點(diǎn)的方式，在本區(qū)域內(nèi)選擇合適的市、縣、區(qū)進(jìn)行嘗試，待摸索出成熟的改革路徑和配套做法后再在全區(qū)域廣泛推廣。

(二)繼續(xù)堅(jiān)持“房住不炒”調(diào)控原則，探索土地資源跨區(qū)域配置，在穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，提高農(nóng)民的土地資產(chǎn)收益

近年來，“房住不炒”逐漸成為我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控的基本原則，對(duì)穩(wěn)定房?jī)r(jià)、防止房地產(chǎn)泡沫起到了重要的宏觀調(diào)控作用[4]。隨著農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限的下放，建設(shè)用地尤其是一二線城市建設(shè)用地的供需矛盾將得到很大程度的緩解，住宅的供給總量會(huì)大幅增加，住房?jī)r(jià)格也將面臨下調(diào)壓力。那么，在這種情況下還需要繼續(xù)堅(jiān)持“房住不炒”調(diào)控原則嗎？實(shí)際上，繼續(xù)堅(jiān)持“房住不炒”原則不僅可以減輕一二線城市房?jī)r(jià)快速上漲的壓力，還能在一定程度上阻止大量的投資或投機(jī)性資本涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)，規(guī)避未來資本抽離房地產(chǎn)市場(chǎng)導(dǎo)致房?jī)r(jià)斷崖式下跌風(fēng)險(xiǎn)。因此，繼續(xù)堅(jiān)持“房住不炒”原則實(shí)際上可以幫助三四線城市穩(wěn)定住房地產(chǎn)市場(chǎng)，防止我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)區(qū)域間的過度分化，但需要注意的是，一旦農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限下放，即使預(yù)見到因?yàn)楸镜貐^(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地?cái)?shù)量增加會(huì)導(dǎo)致區(qū)域住房供給增加和房?jī)r(jià)下跌，該地方政府也沒有控制建設(shè)用地審批規(guī)模的動(dòng)力，因?yàn)榈胤秸賳T任期是有年限的，在有限的任期內(nèi)為了政績(jī)的需要，地方政府官員總是傾向于多賣地以獲得更多的預(yù)算外財(cái)政收入用于建設(shè)和投資。所以，督促地方政府制訂合理的土地年度審批計(jì)劃，對(duì)于控制地方政府審批沖動(dòng)至關(guān)重要。

要在全國(guó)范圍內(nèi)逐步探索建立一條土地資源跨區(qū)域配置的有效路徑，從根本上解決我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重的兩極分化問題。從目前來看，我國(guó)沿海地區(qū)一二線城市建設(shè)用地缺口較大，而內(nèi)陸地區(qū)三四線城市尤其是農(nóng)村地區(qū)存在大量的閑置用地，這種全國(guó)區(qū)域內(nèi)土地資源分布不均衡的問題不僅導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)的住房?jī)r(jià)格不斷飆升，超過了當(dāng)?shù)乩习傩盏某惺苣芰Γ€導(dǎo)致廣大中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的土地價(jià)格較低，農(nóng)民無法通過土地獲得必要的財(cái)產(chǎn)收入。所以，應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)土地資源進(jìn)行配置，將中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的宅基地復(fù)墾為耕地，以此增加沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地，同時(shí)按照發(fā)達(dá)地區(qū)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中西部地區(qū)復(fù)墾農(nóng)民進(jìn)行貨幣化補(bǔ)償，不僅可以極大地緩解發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地的供需矛盾，減輕房?jī)r(jià)過快上漲壓力，還可以大幅增加中西部地區(qū)農(nóng)民的資產(chǎn)收入，幫助其順利實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，并增加復(fù)墾農(nóng)民周邊城市的住房需求，從而穩(wěn)定住中西部三四線城市的住房?jī)r(jià)格。

(三)對(duì)征地制定嚴(yán)格且明確的分級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并通過社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督對(duì)地方政府在“占補(bǔ)平衡”中可能存在的以次充好行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管

“占補(bǔ)平衡”是我國(guó)在優(yōu)化土地資源配置過程中堅(jiān)持的一項(xiàng)重要原則，目的是在保證我國(guó)耕地規(guī)模和糧食安全的前提下盡可能地提高土地的經(jīng)濟(jì)收益?！罢佳a(bǔ)平衡”要求嚴(yán)格遵守“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”原則，即建設(shè)占用多少耕地，就應(yīng)通過土地整治工程的實(shí)施補(bǔ)充劃入多少數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀剐卵a(bǔ)充與被占用的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量相匹配。在這項(xiàng)政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題是：耕地的數(shù)量雖然容易確定但耕地的質(zhì)量卻難以直觀地衡量，這就給地方政府在主導(dǎo)“占補(bǔ)平衡”政策實(shí)施中留下了操作空間。需要注意的是，耕地質(zhì)量是一個(gè)廣義的概念，不僅指單位面積的產(chǎn)出，還包括地理位置以及由此決定的交通便利程度。即使地方政府占、補(bǔ)的耕地地力完全一致，但如果占用土地的地理位置好，而補(bǔ)充土地的地理位置較差、交通不便，或者將成片的耕地置換成分散的土地(不利于機(jī)械化作業(yè))，也會(huì)對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全產(chǎn)生不利影響。所以，要制定科學(xué)的耕地質(zhì)量劃分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同級(jí)別的耕地予以明確區(qū)分，并定期向社會(huì)大眾公布。

在根據(jù)耕地質(zhì)量科學(xué)地劃分耕地等級(jí)的基礎(chǔ)上，通過社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督對(duì)地方政府的“占補(bǔ)平衡”行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。一方面，社會(huì)大眾尤其是被征地對(duì)象要了解征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并與地方政府達(dá)成與該標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的征地補(bǔ)償協(xié)議。如果雙方存在分歧，應(yīng)交由專業(yè)的獨(dú)立第三方對(duì)土地質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，地方政府應(yīng)該根據(jù)獨(dú)立第三方的科學(xué)評(píng)估結(jié)果對(duì)占用的耕地進(jìn)行補(bǔ)償。社會(huì)公眾對(duì)于補(bǔ)充耕地質(zhì)量有異議的，可以及時(shí)向土地管理部門反映情況，如果情況屬實(shí)應(yīng)被給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。與此同時(shí)，要成立專門的土地質(zhì)量稽查機(jī)構(gòu)，不定期地對(duì)地方政府的耕地占補(bǔ)行為進(jìn)行抽查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，則對(duì)具體責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)懲。另一方面，要充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰莫?dú)立監(jiān)督作用，通過新聞媒體向社會(huì)廣泛宣傳耕地保護(hù)的重要性和耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立“社會(huì)公眾—新聞媒體—政府機(jī)構(gòu)”聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，一旦發(fā)現(xiàn)地方政府在“占補(bǔ)平衡”中存在以次充好的行為，新聞媒體應(yīng)該及時(shí)予以客觀的報(bào)道，并將新聞線索反饋給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，政府部門要對(duì)反映的情況進(jìn)行快速查處，并通過新聞媒體向社會(huì)公布處理結(jié)果。顯然，相對(duì)于社會(huì)監(jiān)督，新聞?shì)浾摫O(jiān)督更加專業(yè)，也更加有效，能對(duì)地方政府在實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放政策中的不當(dāng)做法產(chǎn)生重要制約。