突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的基層數(shù)字治理及其關(guān)系優(yōu)化
——基于治理關(guān)系中的基層避責(zé)與信息繭房視角

秦 燕，李 卓

(西北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安710129)

一、問題的提出

突發(fā)公共衛(wèi)生事件(1)根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第一條、第二條的相關(guān)規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件一般指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染疫情等。對基層政府的治理能力提出很大挑戰(zhàn)，充分、有效的數(shù)字化、信息化、智能化支持是基層疫情防控的重要支撐。數(shù)字是基層疫情防控正常運轉(zhuǎn)的信息基礎(chǔ)，數(shù)字治理已經(jīng)成為推動基層治理能力現(xiàn)代化的重要引擎。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要鼓勵運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用?！盵1]關(guān)于數(shù)字治理的研究分為三個類型(2)參見周文彰：《數(shù)字政府和國家治理現(xiàn)代化》，載于《行政管理改革》，2020年第2期，第4-10頁；張新生：《創(chuàng)新社會治理：大數(shù)據(jù)應(yīng)用與公共服務(wù)供給側(cè)改革》，載于《 南京社會科學(xué)》，2018年第12期，第 66-72頁；吳克昌，閆心瑤：《數(shù)字治理驅(qū)動與公共服務(wù)供給模式變革——基于廣東省的實踐》，載于《電子政務(wù)》，2020年第1期，第76-82頁。：第一類是數(shù)字治理的技術(shù)導(dǎo)向研究，聚焦于網(wǎng)絡(luò)和信息化、電子政務(wù)、數(shù)字政府、智慧政務(wù)等研究；第二類是數(shù)字治理的新發(fā)展研究，聚焦于智慧城市、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)有治理模式的優(yōu)化升級；第三類是數(shù)字治理的支撐研究，既包括宏觀層面的公共管理、公眾參與等數(shù)字賦能(digital empowerment)[2]，也包括微觀層面的基層新公共服務(wù)理論實踐。當(dāng)前，“數(shù)字治理發(fā)展的支撐體系研究逐漸增多”[3]，而其中基層數(shù)字治理的實證研究尤為重要。突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治工作中最堅實的支撐力量在基層，最突出的問題與矛盾也在基層，尤其是區(qū)(縣)街道(鄉(xiāng))兩級基層政府，作為與廣大民眾有著廣泛直接聯(lián)系的一級政府，是公共衛(wèi)生職能的實際履行者和責(zé)任承擔(dān)者。已有關(guān)于政府在公共事務(wù)管理中如何獲得控制手段或激勵方式的研究，有命令式的管理[4]抑或分權(quán)合作的權(quán)威主義等方式[5]，這些方式應(yīng)用到疫情防控中具有彈性、模糊性、區(qū)域差異性和效果的不確定性?；鶎诱谕话l(fā)公共衛(wèi)生事件中數(shù)字運用的主要實踐特征是：政府主導(dǎo)的疫情防控數(shù)字層級化分發(fā)收集；數(shù)字生產(chǎn)者直接從社會組織或社區(qū)中汲取數(shù)字；數(shù)字使用上的低水平運轉(zhuǎn)與避責(zé)狀態(tài)；滿足上級需要且上級掌握數(shù)字控制權(quán)?；鶎诱饕l(fā)揮政治動員、組織動員、疫情防控、數(shù)字分發(fā)、填報與收集的作用，基層數(shù)字治理成為政府在復(fù)雜社會條件下應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要途徑。探究基層數(shù)字治理在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的有效性及優(yōu)化路徑，有必要對疫情中基層政府?dāng)?shù)字治理進行實證研究?；谝咔榉揽刂谢鶎訑?shù)字治理問題的特殊性，本文將研究對象確立為西部地區(qū)某中心城區(qū)關(guān)于新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情的數(shù)字治理。實證分析的主要資料來源于筆者在S省會中心城區(qū)X區(qū)新冠肺炎疫情發(fā)生后所做的調(diào)研(3)關(guān)于樣本的選取，本文選取了全國疫情重點區(qū)域以外的疫情中度發(fā)展區(qū)域，考慮到疫情管控的特殊限制，選取了西部地區(qū)省會A市中心城區(qū)。該區(qū)域截至2020年3月6日共有69例確診及疑似病例，按照防治方案要求，在管理上對確診及疑似病例采取了相同舉措，具體研究圍繞某一確診病例展開，“管中窺豹”?？紤]到近年來交通網(wǎng)絡(luò)的輻射性、此次新冠肺炎疫情暴發(fā)的節(jié)點性、疫情擴散的地區(qū)差異性、公共資源的不平衡占有以及社會動員能力的差異，本研究可能會呈現(xiàn)一定的局限性。本文選取的實證數(shù)據(jù)看似為局部“小數(shù)據(jù)”的收集、整理與分析，但如前文所述，在疫情期間，除了重點區(qū)域以外，調(diào)研區(qū)域是具有一定成熟做法的典型疫情防控片區(qū)，并且對A市疫情期間基層數(shù)字治理狀況的判斷，已經(jīng)超出單純的描述性實證分析，通過個案分析、類型化分析和情況研判，以疫情中確診病例為核心開展調(diào)研并輔之以專業(yè)判斷，在這個意義上，本文的分析明顯區(qū)別于地方化小數(shù)據(jù)的描述分析。，同時參加某確診病例防控工作專班收集的相關(guān)資料，從而增強了實證研究論證的信度和效度。通過研究，本文將提煉中國基層數(shù)字治理的基本特征，追尋其成因和有效性邏輯，在此基礎(chǔ)上評析和探討現(xiàn)存制度的利弊并對相關(guān)改革作出前瞻性思考。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的數(shù)字分發(fā)、填報與反饋

數(shù)字可在執(zhí)行決策、過程研判、信息反饋、社會協(xié)同等方面消除差異化、個性化的意見和結(jié)論，獲得治理效果的量化反饋?？此坪唵蔚臄?shù)字填報，其中蘊含著數(shù)字治理在基層組織動員中的軸線作用,超脫出一般關(guān)于疫情實時數(shù)據(jù)的理解(4)疫情實時數(shù)據(jù)由國家衛(wèi)健委、各省市區(qū)政府衛(wèi)健委、港澳臺和海外權(quán)威官方渠道和媒體公開的信息提供。該統(tǒng)計口徑以每天確診、疑似、死亡和治愈數(shù)據(jù)(含新增)求和，并顯示出疫情趨勢圖。。數(shù)字治理的精確性特征有助于決策者掌握疫情的發(fā)展態(tài)勢，為公共衛(wèi)生管理提供決策參考；數(shù)字治理快速響應(yīng)的敏捷性特征提高了疫情防控措施的動態(tài)適應(yīng)性，符合科學(xué)決策、危機處置和依法治理的要求[6]，打破了行政層級鎖定和信息缺失拖累。數(shù)字填報與分發(fā)蘊含著責(zé)任主體的確定，數(shù)字收集與整理蘊含著政府、基層自治組織、社會組織的分工配合，數(shù)字反饋則蘊含著治理過程中的基層避責(zé)和治理關(guān)系調(diào)適。同時，疫情防控中暴露出來的一些治理短板和問題，反映出數(shù)字技術(shù)、數(shù)字管理、數(shù)字應(yīng)用在社會治理中亟須深化，特別是應(yīng)對突發(fā)疫情的基層數(shù)字治理整體協(xié)同性有待加強。

(一)數(shù)字分發(fā)是責(zé)任主體的確定過程

根據(jù)疫情發(fā)展的數(shù)學(xué)模型中的經(jīng)典模型Susceptible Exposed Infected Recovered Model(簡稱SEIR)，對從傳染源開始的復(fù)雜傳播網(wǎng)絡(luò)進行了簡化，“模型涉及4類人群：易感人群(S)、潛伏人群(E)、感染人群(I)、移除人群(R)”[7]。在疫情的發(fā)展過程中，政府主導(dǎo)的疫情防控數(shù)字層級化分發(fā)收集都是圍繞易感與潛伏人群產(chǎn)生的，旨在大幅減少潛伏或感染人群與易感人群的接觸，阻斷疫情傳播。一是對社會層面易感人群的排查。在調(diào)研中，該區(qū)采取的主要措施是對全區(qū)111個社區(qū)的全體人員進行排查登記。數(shù)據(jù)主要內(nèi)容為自然信息、身體狀況、是否外出、是否到過疫情重點區(qū)域、是否被隔離等12項信息，登報、造冊、匯總?cè)珔^(qū)的基本狀況(5)內(nèi)容來源于調(diào)研中收集的《某某街道某社區(qū)某小區(qū)人員排查表》，該區(qū)動員了全區(qū)各部門黨政機關(guān)人員、志愿者、社會工作者、物業(yè)公司、轄區(qū)企事業(yè)單位等對全區(qū)進行網(wǎng)格化排查，采用“敲門”入戶、人工登記填寫《某某街道某社區(qū)某小區(qū)人員排查表》，然后制表匯總。。二是對確診及疑似人員的密切接觸者的排查。圍繞確診或疑似病例產(chǎn)生流行病調(diào)查報告(簡稱《流調(diào)報告》)(6)全稱為《某某市新型冠狀病毒肺炎確診/疑似病例XX的流行病調(diào)查報告》。，該報告調(diào)查密切接觸者的名單、密切接觸者的接觸者名單及移動軌跡，即在移動軌跡中可能的密切接觸者，疾控中心按照屬地管轄原則將確診病例的數(shù)據(jù)分發(fā)給基層政府，基層政府依據(jù)《流調(diào)報告》收集數(shù)據(jù)，如圍繞該確診或疑似人員開展密切接觸者摸排(見表1)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，數(shù)字生產(chǎn)者分別為確診病例/疑似病例(A)，對基層而言主要是摸排清楚密切接觸者(B),密切接觸者的接觸者(C)以及確診病例軌跡移動的密切接觸者(D)，圍繞數(shù)字的生產(chǎn)，在數(shù)字使用中還擴展到相關(guān)配套數(shù)字的收集與使用。

表1 確診病例楊某華密切接觸者排查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表

基于對疫情掌握情況的上下級信息不對稱，基層政府更能掌握第一手信息。隨著疫情的發(fā)展和防控需求增加，還會發(fā)展出更為精細(xì)化和個性化的信息需求，上級政府將數(shù)字填報需求分發(fā)給一線基層政府，呈現(xiàn)出層級化數(shù)字治理的特征。根據(jù)該區(qū)疫情防控統(tǒng)一安排(7)在新冠肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，調(diào)研地所在省于1月25日晚22時啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級應(yīng)急響應(yīng)。可以理解為從1月25日起，疫情進入防疫強干預(yù)階段。，數(shù)據(jù)的收集填報需要準(zhǔn)確、及時，相比傳統(tǒng)的人工登記、填表統(tǒng)計、排查篩選等舉措，數(shù)字化的廣泛應(yīng)用是新冠肺炎疫情防控中決策、發(fā)現(xiàn)、處置的顯著特征。譬如，利用APP自動定位功能監(jiān)測新冠肺炎病例的發(fā)病點；依托交通樞紐健康申報系統(tǒng)填寫乘客健康狀態(tài)、始發(fā)城市；通過掃碼登記記錄返程人員信息，追蹤與疑似患者密切接觸人員的線索等，給疫情的精準(zhǔn)防控與施策提供了有力支撐?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的數(shù)字填報發(fā)揮了兩種途徑的信息優(yōu)勢：一是直接由相關(guān)業(yè)務(wù)部門向特定政府機構(gòu)反饋數(shù)字，必要時入駐基層一線了解實際情況；二是建立專門的統(tǒng)一機構(gòu)，集中收發(fā)、協(xié)調(diào)、匯總信息，促進各部門“數(shù)字集成”。疫情防控指揮部圍繞每一名確診/疑似病例組成工作專班，可將每一名確診/疑似病例作為數(shù)據(jù)生產(chǎn)者，疫情防控部門、政府機構(gòu)、社會公眾都是直接或潛在的數(shù)據(jù)使用者。

圍繞確診病例/疑似病例主要確定以下四項工作：一是了解確診病例/疑似病例的密切接觸者(B)、密切接觸者的接觸者(C)及該病例軌跡移動的密切接觸者(D)(見表1)，區(qū)分這些數(shù)字類別的主要目的是為了排查病毒傳染的可能范圍及防控范圍。二是了解掌握該病例及密切接觸者的工作或生活軌跡，密切接觸的最后時間，并根據(jù)病毒傳播規(guī)律確定隔離類別及時間。三是對密切接觸者的隔離情況、隔離觀察期間出現(xiàn)的感染癥狀進行統(tǒng)計、填報和轉(zhuǎn)運報送。四是對其活動場所進行消毒殺菌工作并進行記錄。在表1中，疾控部門負(fù)責(zé)流行病學(xué)調(diào)查并產(chǎn)生密切接觸者數(shù)據(jù)；派出所和社區(qū)共同生成軌跡數(shù)據(jù)，“電信大數(shù)據(jù)分析可掌握疫情發(fā)生以來手機用戶是否來自或到過疫情嚴(yán)重地區(qū)，以便實施隔離觀察，避免疫情擴散”[8]；物業(yè)公司產(chǎn)生消殺數(shù)據(jù)。數(shù)字填報的分發(fā)過程，實際上也是工作責(zé)任主體的確定過程，當(dāng)疫情防控下沉到基層治理層面，面臨具體工作無法詳細(xì)記錄的情況，數(shù)字相較于其他方式具有比較優(yōu)勢。

(二)數(shù)字填報旨在政府上下級間進行分工配合

數(shù)字填報背后對應(yīng)著具體的疫情防控工作，從確診病例中衍生出工作的分工與配合機制。一是隔離工作，需要區(qū)分醫(yī)學(xué)隔離(醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)負(fù)責(zé))、集中隔離觀察與居家隔離。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、辨別和分類的基礎(chǔ)上，由該市大數(shù)據(jù)資源管理局牽頭，運用疫情期間A市個人電子識別碼(簡稱“一碼通”),基于系統(tǒng)后臺大數(shù)據(jù)的動態(tài)變化，通過“紅黃綠”三色碼判定實施疫情精準(zhǔn)防控(8)顯示紅碼者，經(jīng)治愈和解除醫(yī)學(xué)觀察或隔離措施后自動轉(zhuǎn)為黃碼；顯示黃碼者，由非高風(fēng)險地區(qū)進入A市已滿14天(其中做過核酸檢測已滿7天)后身體健康狀況正常，指定管理措施解除后自動轉(zhuǎn)為綠碼。。二是消殺工作，根據(jù)密切接觸類別進行分級消殺，對于確診病例的活動區(qū)域進行分級消殺。三是協(xié)調(diào)工作，分為上下級協(xié)調(diào)和跨區(qū)域的人員管控轉(zhuǎn)交轉(zhuǎn)辦。四是物資調(diào)配與保障工作。在疫情防控中，街道一級的防控責(zé)任最為具體，對于居家隔離人數(shù)統(tǒng)計、消殺次數(shù)記錄等各項工作，政府、社區(qū)、企業(yè)之間應(yīng)打通數(shù)據(jù)共享，社區(qū)和轄區(qū)社會組織通過數(shù)字匯總分工配合完成。這種數(shù)字的匯集過程，不僅是政府組織內(nèi)由下向上的填報，還包括政府組織外的數(shù)字匯集與分工，例如，社區(qū)將數(shù)字填報要求分配給轄區(qū)駐地組織整體填報、整體防控(見表2)。

表2 某區(qū)確診病例防控工作匯總統(tǒng)計表

從組織機構(gòu)上看，在日常管理體系和應(yīng)急管理體系中增設(shè)公共管理機構(gòu)的成本高昂，容易導(dǎo)致機構(gòu)的迅速膨脹和效率降低，但如果從社區(qū)、轄區(qū)企事業(yè)單位汲取數(shù)字化信息，在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，就能夠?qū)⒉煌块T通過電子政務(wù)搭建成統(tǒng)一的疫情防控指揮部，以此作為決策和綜合議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。在此機構(gòu)中分設(shè)不同工作組，按照職責(zé)開展工作，產(chǎn)生作為工作結(jié)果的數(shù)字向指揮部匯集，如對疫源地、密切接觸者及其身體狀況的調(diào)查，主要按照社會組織、社區(qū)分片區(qū)進行，屬于一種簡單的流行病學(xué)調(diào)查(見表2)。

全面鋪開的“敲門行動”并非基層政府能力所及，需要動員轄區(qū)內(nèi)社會組織、企業(yè)等多方面力量參與排查，“利用專項排查APP，用手機掃描進入小區(qū)人員的身份證，同時記錄測溫數(shù)據(jù)，自動上報城市社區(qū)管理云平臺”[8]。大數(shù)據(jù)找人、大數(shù)據(jù)尋軌、疫區(qū)人員觸網(wǎng)平臺、易感人群軌跡排查等不同應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)在疫情防控工作中不斷生成、匯聚、運轉(zhuǎn)、計算(見圖1)。

圖1 密切接觸者隔離及解除圖

從基層治理來看，數(shù)字不僅能將散布在不同工作領(lǐng)域的數(shù)據(jù)連接起來，還能通過對數(shù)字的分發(fā)和整合，對全域疫情即時分析、指揮、調(diào)動、管理、防控，從而實現(xiàn)精準(zhǔn)分析、整體研判、協(xié)同指揮。對于疫情防控而言，基層政府的數(shù)字治理模式以數(shù)字為載體，對應(yīng)著工作職能的分發(fā)與配合，為跨部門疫情防控提供了統(tǒng)一辦事平臺，使各系統(tǒng)間的信息交互和聯(lián)動成為可能。運用互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字化平臺、無紙化辦公等，在實現(xiàn)防疫隔離要求的同時，也提高了跨部門、跨區(qū)域和跨層級的信息流動效率。隨著疫情防控的深入，出現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和信息化，譬如“一碼通”等標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)字平臺，在數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上滿足了公共管理需求。

(三)數(shù)字反饋反映出基層避責(zé)及治理關(guān)系調(diào)適

層級治理與行政發(fā)包是基層治理中常見的運行模式，在疫情防控中，基本的組織架構(gòu)仍然是層級化結(jié)構(gòu)，數(shù)字反饋也呈現(xiàn)出層級化特征。為了決策的統(tǒng)一和貫徹到“底”，基層政府處于行政高壓之下。對于疫情防控中的事項，上級機關(guān)習(xí)慣性地通過數(shù)字層級填報要求下級機關(guān)完成，形成了數(shù)字的行政發(fā)包關(guān)系?！霸凇姓l(fā)包’的結(jié)構(gòu)中，由于層級化政府構(gòu)成了‘代理方—管理方—委托方’的多層級關(guān)系”[9]，這種分工會產(chǎn)生上級對下級的責(zé)任分?jǐn)?，基層填報的?shù)據(jù)或?qū)⒊蔀樯霞墶岸睫k”“督查”的憑證。簡單的數(shù)據(jù)填報也可能異化為上級政府為擺脫壓力而向下級分?jǐn)傌?zé)任，造成了疫情中的“督辦”亂象。疫情的沖擊對于數(shù)字的需求和應(yīng)用是不同層次的，多層級信息梗阻削減了糾偏的可能性。面對上級政府分配的數(shù)字填報及工作任務(wù)，基層政府往往會與基層自治組織、轄區(qū)社會組織等共同應(yīng)對、化解風(fēng)險。由于權(quán)責(zé)分配模糊或信息不對稱，“下級政府掌握信息收集及上報等關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[10]，在信息屏障中也產(chǎn)生了數(shù)字填報的操縱空間。疫情防控存在難以預(yù)知的風(fēng)險，承擔(dān)較大責(zé)任，上級政府傾向于通過向下收集數(shù)據(jù)，將大部分責(zé)任攤派給基層政府?；鶎诱g也存在“甩鍋”的可能性，在疫情防控工作中，主要采取“屬地”負(fù)責(zé)原則，對非轄區(qū)內(nèi)人員的管控責(zé)任可移交給歸屬地管理。例如，在表2中的地域劃分一欄，往往會使得“轉(zhuǎn)屬地管轄”成為常規(guī)的避責(zé)分工模式。由此可見，數(shù)字反饋既存在上級政府的避責(zé)，也存在基層政府的避責(zé)。上級政府通過責(zé)任分?jǐn)倢崿F(xiàn)責(zé)任向下移交，基層政府則通過責(zé)任共擔(dān)和信息屏障等實現(xiàn)自身避責(zé)。

數(shù)字反饋的治理關(guān)系調(diào)適體現(xiàn)在縱向和橫向兩個方面。從縱向上來看，基層政府與自治組織、社會機構(gòu)共同完成數(shù)字填報，屬于治理中討論的共謀行為。當(dāng)前研究包括兩種觀點：一是負(fù)面評價，認(rèn)為在公共政策的執(zhí)行和落實上“欺上瞞下”“不利于公共服務(wù)提供與責(zé)任政府建設(shè)”[11]；二是正面評價，認(rèn)為其“解決了統(tǒng)一政策與地方性情況之間的差異或沖突”[12]，可以作為緊急情況下對正式要求的補充，因而不應(yīng)看作阻礙基層治理的消極因素。數(shù)字生產(chǎn)者直接從社會組織或社區(qū)中汲取數(shù)字，數(shù)字化技術(shù)的價值更多地在于改善溝通模式、提高公共管理效率。從橫向上來看，數(shù)字治理在政府與社會組織的互動中搭建了非制度化的溝通機制。如對發(fā)生疫情的樓宇實施封閉管理措施，措施實施后首先面臨的是生活物資的供給問題。在圖1中所涉及的分屬于不同區(qū)的三個單元樓封閉管理，分別對三棟樓宇的233人、23人、165人進行隔離。通過疫情管控統(tǒng)計系統(tǒng)，對封閉樓宇實行地毯式的摸排，統(tǒng)計相關(guān)防疫情況和物資需求，并借助京東到家、達(dá)達(dá)、同城快遞等多種平臺實現(xiàn)生活物資調(diào)配。其中，社區(qū)工作人員和志愿者充當(dāng)協(xié)調(diào)人角色，平臺負(fù)責(zé)具體物資配送。數(shù)字和實體之間呈現(xiàn)互補關(guān)系，如果實體工作停擺，數(shù)字不能獨立發(fā)揮作用，但不能據(jù)此否定數(shù)字治理的作用，尤其是在政府占有信息收集優(yōu)勢的情況下，數(shù)字治理作為獨立的存在，有利于激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟活力，產(chǎn)生相對獨立于行政管理的治理效果。

三、基層數(shù)字治理的有效性邏輯

基層數(shù)字治理的邏輯受到“管理邏輯、技術(shù)邏輯、政策邏輯”[13]的約束，其有效性來自數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用、治理理念的創(chuàng)新等。譬如，在新冠肺炎疫情中，圍繞確診病例/疑似病例，以“密切接觸者”“密切接觸者的接觸者”“其他軌跡接觸者”為核心，形成了一整套數(shù)字統(tǒng)計的組織動員線索，既顯示出國家治理背景下數(shù)字治理的強大動員能力和社會管控下沉能力，也凸顯了向下包容在國家治理中邊界移動的趨勢?；鶎訑?shù)字治理的有效性邏輯體現(xiàn)在數(shù)字賦予基層治理社會動員和社會管控的能力，治理邊界呈現(xiàn)出向下包容趨勢，消解了基層政府與社會主體之間邊界與責(zé)任模糊的弊端，整體呈現(xiàn)出數(shù)字賦能—治理邊界變動—主體邊界形成—治理邊界重塑的變化邏輯。

(一)數(shù)字賦能促使治理邊界變動

數(shù)字賦能突破了固有的條塊邊界。數(shù)字技術(shù)的重要功能就是賦能于社會主體，包括個人、企業(yè)和組織，豐富其信息來源，提高其決策速度與準(zhǔn)確性，更好地協(xié)調(diào)社會主體之間的合作。數(shù)字治理關(guān)注到信息對于公共管理的影響，特殊情況下的包容性改進了行政運行效率。關(guān)于數(shù)字技術(shù)對公共管理的影響，有研究認(rèn)為，“數(shù)字技術(shù)有助于提高公民參與度”[14]，通過“網(wǎng)、云、端”等數(shù)字技術(shù)的采用賦予人們參與治理的能力。在數(shù)字文明時代，通過數(shù)據(jù)流與信息網(wǎng)絡(luò)，可以在不打破機構(gòu)邊界的前提下實現(xiàn)組織在疫情防控中的協(xié)作，以隱性方式實現(xiàn)部門協(xié)同治理。在數(shù)字時代背景下，疫情防控組織邊界具有適當(dāng)?shù)臐B透性和靈活性，數(shù)據(jù)信息流動能夠在數(shù)字空間展開行動，突破了傳統(tǒng)管理中固有的“部門標(biāo)簽”與機構(gòu)屬性，改變了治理主體的行為方式和參與方式，同時也賦予公眾參與公共衛(wèi)生事件治理愈加重要的角色，使其成為無邊界數(shù)字治理平臺的一分子。各部門的公共人才便可以從條塊交織的官僚制結(jié)構(gòu)中流動而出，在數(shù)字空間中創(chuàng)建各種工作群、工作組，這不僅是一種新型治理形態(tài)，而且將發(fā)展形成新型組織文化。

數(shù)字賦能改進了協(xié)調(diào)方式。治理問題的前提和本質(zhì)是一個組織問題，治理中的不同主體間存在利益分割和責(zé)任分割。在數(shù)字治理中，組織動員的主線是數(shù)字，必須有合適的組織形式和思維方式與之相適應(yīng)。在傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生管理中，制度化的疫情管理機制關(guān)于疫情信息發(fā)布、應(yīng)急預(yù)案、部門條塊化事權(quán)分工、物資保障等有非常清晰的規(guī)定，但從新冠肺炎疫情暴發(fā)初期的被動應(yīng)戰(zhàn)來看，傳統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案在一定程度上失靈、失察，面對疫情快速蔓延，政府部門條塊分割，應(yīng)急決策遲緩，響應(yīng)速度不一，底數(shù)不清，協(xié)調(diào)不暢，凸顯了政府協(xié)同治理中的能力短板。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，傳統(tǒng)協(xié)調(diào)方式與數(shù)字協(xié)調(diào)具有差異性。傳統(tǒng)管理手段主要是“授權(quán)”，授權(quán)是分權(quán)行為，通過管理者權(quán)力的分散，分享信息與手段，調(diào)動社會參與防疫；在數(shù)字治理中，通過數(shù)字資源動員人們參與社會公共事務(wù)，被管理者變成參與者，調(diào)動了人們的才智和參與動能[15]。數(shù)字賦予社會主體參與能力，參與主體邊界拓展較為明顯。當(dāng)行政效率低下時，企業(yè)平臺通過數(shù)字信息供給在疫情中擔(dān)當(dāng)重要一環(huán)。就此而言，數(shù)字治理在疫情防控中呈現(xiàn)出了新亮點，即平臺企業(yè)發(fā)揮了特殊的社會組織功能、數(shù)字技術(shù)促進了服務(wù)疫情新需求、“宅”生活體現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟的價值和韌性。因而，數(shù)字技術(shù)在社會治理中的應(yīng)用亟須深化，特別是應(yīng)對突發(fā)疫情的整體協(xié)同性有待加強。

數(shù)字賦能激發(fā)了向下包容的政策感知。在數(shù)字治理的時代背景下，組織環(huán)境的改變影響著基層政府發(fā)展數(shù)字治理觀念的變化。管理中的信息饑渴是行政決策中的常見需求，數(shù)字是基層治理中重要的溝通渠道，數(shù)字化變革包含多種公共政策判定依據(jù)的感知要素。數(shù)字治理自上而下的包容性特征擴大了疫情防控的廣度和深度，依托于基層信息網(wǎng)絡(luò)，基層數(shù)字治理將管理資源整合，增強了社會協(xié)同與公共參與的優(yōu)勢。信息化加速了基層數(shù)字治理的進程，公眾參與的記錄可以被數(shù)據(jù)化，數(shù)字平臺的多邊生態(tài)化特征賦予疫情防控更快更強的動員能力，數(shù)字治理能夠更加直觀地感知事物發(fā)展態(tài)勢，輔助科學(xué)決策。

(二)治理邊界變動形成新的治理關(guān)系

信息時代的到來拓寬了公民參與公共事務(wù)管理的渠道，基層治理中存在政府與基層自治組織、社會組織的職責(zé)邊界變動與統(tǒng)合。信息控制論者認(rèn)為，“國家應(yīng)當(dāng)采取指令控制數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的運行”[16]，常規(guī)的政府疫情管理強調(diào)政令執(zhí)行的有效和準(zhǔn)確，因此，疫情防控組織架構(gòu)傾向于垂直型、管理型和層級型，信息共享是自上而下地逐層傳遞。這種多層級的垂直架構(gòu)有助于責(zé)任追溯和政令傳遞準(zhǔn)確，但由于每一層決策和資源調(diào)配都需要獲得上一層的批準(zhǔn)，會延長應(yīng)對的時間，因此不適用于疫情防控的“戰(zhàn)時響應(yīng)”。根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》對宏觀層面的指導(dǎo)，國家層面由國家衛(wèi)生和健康委員會及其各級委員會每天動態(tài)發(fā)布疫情數(shù)據(jù)，基層政府作為社會層面的管理者和監(jiān)督者，通過對城市范圍內(nèi)的屬性數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)進行處理，建立公共行政決策模式[17]。具體做法是將疫情防控力量向社區(qū)下沉，利用新一代信息技術(shù)開展人員摸排，如“確診患者交通工具同乘查詢系統(tǒng)”“疫情數(shù)據(jù)實時更新系統(tǒng)”“發(fā)熱門診分布地圖”“新型冠狀病毒感染自測評估系統(tǒng)”等，借助電話、APP、微信等開展咨詢，隨訪密切接觸者。這些手段大大增強了社區(qū)力量，使社區(qū)防控工作更加高效。同時，社區(qū)防治、醫(yī)院救治和社會公眾力量協(xié)同，形成應(yīng)對疫情的強大合力，遏制疫情擴散蔓延。有鑒于此，基層數(shù)字治理形成了數(shù)字化聯(lián)防聯(lián)控的治理關(guān)系。

數(shù)字化聯(lián)防聯(lián)控治理關(guān)系的核心在于數(shù)字信息被使用的利益分配關(guān)系。這種利益分配關(guān)系主要包括與上級政府(省市級政府)之間的關(guān)系、與其他基層政府之間的關(guān)系以及與轄區(qū)公眾的關(guān)系。一是基層政府與中央及省市政府之間屬于局部服從整體的關(guān)系?；鶎诱陧槕?yīng)上級政府要求和實現(xiàn)整體利益目標(biāo)的前提下，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并據(jù)此分享數(shù)字治理帶來的利益合理份額，且努力擴大自身的利益份額。在政治秩序?qū)用?，基層政府需要全面貫徹?zhí)行上級政府的公共行政政策，接受上級的績效考核、服從組織人事安排及配合公共資源調(diào)集，又在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中進行合作和博弈。若基層政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對上級的政策依賴愈強，則基層政府與上級之間的依存關(guān)系就愈緊密。二是基層政府與其他社會組織或其他基層政府的關(guān)系。在疫情中，對轄區(qū)社會組織的動員也存在利益博弈。由于面臨共同的治理對象，提供了基層政府和社會組織相互合作的可能，但也存在零和博弈，一個事項要么由基層政府來做，要么由社會組織來做，但雙方都傾向于將事務(wù)“甩鍋”給對方來做。三是基層政府與社會公眾的關(guān)系。轄區(qū)的干群關(guān)系既反映出公眾對于基層政府在公共服務(wù)、民生改善上的滿意程度，也反映出政府與社會組織、公眾之間的關(guān)系密切程度。除了一致的疫情防控目標(biāo)以外，社會組織、公眾群體還有各自的利益需要，他們通過公眾參與、社會輿論等不同途徑表達(dá)著利益訴求，并隨著基層政府治理策略的變化而施加影響進行博弈，從而改變基層政府的實踐。在疫情中，基層政府與社會組織、公眾之間的利益關(guān)系既一致又緊張，反過來又改善或創(chuàng)新了基層治理的體制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實需求中，基層的局部利益高度服從和服務(wù)于國家疫情防控的總體目標(biāo)，并在實踐中體現(xiàn)和貫徹上級的利益導(dǎo)向，形成基層治理的多元利益格局。

(三)治理邊界重塑消解基層避責(zé)的負(fù)面影響

突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常意味著疫情不明，“省—市—區(qū)—街道—社區(qū)”的疫情防控鏈條過長，任何決策都有一定的失敗概率，因而產(chǎn)生了較長的責(zé)任鏈條，突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要解決在不確定情形下的管理者決策難題。公共衛(wèi)生管理在數(shù)據(jù)和信息共享上即使有數(shù)字技術(shù)，也需要人來做決策，需要合適的組織設(shè)計來匹配，由此可能產(chǎn)生基層避責(zé)現(xiàn)象。數(shù)字使用的低水平運轉(zhuǎn)與避責(zé)狀態(tài)，數(shù)字重復(fù)收集、請示匯報帶來的數(shù)字層報等降低了效率，提高了決策者承擔(dān)的風(fēng)險?；趥€人名譽或責(zé)任承擔(dān)的考量，決策者有可能過度保守以致決策滯后。從道德上約束決策者，無法系統(tǒng)性地解決避責(zé)問題，需要從制度上予以根本性解決。信息決策替代個人“拍腦袋”決策，在一定程度上避免了個別管理者因顧慮而延誤防控時機，把決策后果與個人得失脫鉤，與數(shù)字支持掛鉤。通過數(shù)字治理，實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息流通，而非將數(shù)字填報作為避責(zé)工具，誠如“信息時代的政府治理需要改變的不僅僅是信息技術(shù)與政府傳統(tǒng)管理體制的結(jié)合，更多的是政府組織體制、內(nèi)部組織文化等非信息技術(shù)因素的介入”[18]。對區(qū)域數(shù)字的層級報送要考慮信息統(tǒng)合要求，汲取數(shù)據(jù)化的“一碼通”等經(jīng)驗，建立直報的統(tǒng)一疫情應(yīng)急管理數(shù)據(jù)共享交換平臺，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供跨部門、跨層級、跨區(qū)域的信息支撐和資源共享。數(shù)字治理有助于克服突發(fā)公共衛(wèi)生事件中主觀盲目決策、決策滯后和基層避責(zé)的弊端，促使基層治理從有為走向有序。

數(shù)字治理的向下包容消解了一部分基層避責(zé)的負(fù)面影響，重塑了基層治理的邊界。向下包容的數(shù)字治理與傳統(tǒng)社會治理形態(tài)之間具有差異，傳統(tǒng)治理由于包容性不夠充分，在利用社會力量方面有所欠缺，比如，新冠肺炎疫情中整個防控過程被各種條條框框、極其煩瑣的程序束縛。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，數(shù)字上報、報表有多次內(nèi)容、格式上的調(diào)整；上級重復(fù)或者交叉要求數(shù)字填報；數(shù)字填報前期與后期不相銜接，臨時增加諸如“解除隔離日期”等項目。填報的不確定性極大地增加了基層政府的工作量，填報責(zé)任主體不明確產(chǎn)生了工作的模糊性。在闡釋學(xué)意義上，治理存在多元主體以及由此導(dǎo)致的“政府與社會之間邊界與責(zé)任的模糊性”[19]，這也是造成疫情中有些部門信息公開透明不充分的原因之一，產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。盡管數(shù)字政務(wù)、智慧城市、大數(shù)據(jù)等在加速推進，但行政系統(tǒng)縱向架構(gòu)與經(jīng)濟社會組織扁平化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展不相適應(yīng)的情況日趨嚴(yán)重。從信息、組織、治理的角度看，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用還沒有真正改變行政體制的運行機制，數(shù)字政府主導(dǎo)的思維方式還需改進以適應(yīng)新技術(shù)的包容性，建立與數(shù)字“技術(shù)的執(zhí)行”[20]相匹配的治理模式，讓疫情防控變得更向下、更具包容性。

四、基層數(shù)字治理的關(guān)系優(yōu)化

數(shù)字治理旨在優(yōu)化整個治理體系、重新組合資源要素、降低防控成本和提高治理效能的整體形態(tài)。就整體而言，數(shù)字化技術(shù)在中國迅猛發(fā)展，而基層公共部門數(shù)字化建設(shè)仍然滯后，表現(xiàn)為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施落后、數(shù)字賦能不足；公共衛(wèi)生體系數(shù)字化建設(shè)、監(jiān)測與運營水平不高，難以克服存在的基層避責(zé)等消極現(xiàn)象；數(shù)據(jù)收集的廣泛性和代表性不夠，數(shù)字收集、填報分發(fā)形成了“信息繭房”等。因此，基層數(shù)字治理需從數(shù)字與治理的關(guān)系、上下級政府及其與公眾的關(guān)系、數(shù)字生產(chǎn)與使用的關(guān)系等三個層面進行優(yōu)化，值得深入思考。

(一)基層數(shù)字治理重在數(shù)字賦能

從數(shù)字與治理的關(guān)系優(yōu)化來看，基層數(shù)字治理重在數(shù)字賦能。賦能是指賦予能力，數(shù)字賦能是指“通過大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)和人工智能等數(shù)字化工具對特定的人群進行賦能，使他們獲得相應(yīng)的生活技能和生存能力”[2]。當(dāng)前，許多關(guān)于基層數(shù)字填報工作的批評，指出，數(shù)字填報已異化為考核手段而非治理工具。由于政府治理的績效和服務(wù)效能難以測量，以往的“政治錦標(biāo)賽”往往變成“數(shù)據(jù)錦標(biāo)賽”，對“印象政績”矯枉過正，變成“條條”與“塊塊”的數(shù)據(jù)考核評估。登哈特夫婦修正了過分強調(diào)績效和產(chǎn)出的新公共管理理論，認(rèn)為，“政府應(yīng)該更多的扮演服務(wù)者角色”“公共管理的核心目標(biāo)是追求公共利益，而不僅僅是效率”[20]。近年來，公共衛(wèi)生服務(wù)逐漸下放給基層政府，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，基層政府由于區(qū)域發(fā)展不平衡、人口結(jié)構(gòu)差異以及經(jīng)濟基礎(chǔ)不同等，存在“會議抗疫、文件抗疫、填報抗疫”等形式主義[21]。基層政府治理的短期結(jié)果導(dǎo)向，在很大程度上源于政府中心主義的治理邏輯，其以政府的數(shù)字需求為關(guān)注的核心內(nèi)容，而忽視了公共“服務(wù)”的目的。如果將數(shù)字當(dāng)作公共服務(wù)組織的實踐提煉，“他們的概念大多來自生產(chǎn)部門，而非服務(wù)部門，這是已有理論的致命缺陷”[22]。要擺脫“政府中心主義”的數(shù)字使用邏輯，將數(shù)字轉(zhuǎn)化為服務(wù)效能。基于公共衛(wèi)生服務(wù)的碎片化，公共衛(wèi)生服務(wù)更需要進行跨部門、跨地域、跨組織運轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、使用和反饋既是生產(chǎn)過程，也是服務(wù)過程；反之，如果單純地把公共服務(wù)看作生產(chǎn)而非服務(wù)的過程，那就異化為簡單的數(shù)字考核。在基層數(shù)字治理的諸要素中，稀缺性資源既是基層關(guān)注的焦點問題，也是基層數(shù)字治理的難點問題。針對新冠肺炎疫情，“最典型的莫過于讓基層干部重復(fù)填報各類表格，沒有把工作時間留給疫情防控工作，沒有一個文件、一個部門幫助基層解決急需的哪怕一個口罩、一瓶消毒水的問題”[23]?；鶎訑?shù)字治理重在為基層治理的主體賦能，而非增加負(fù)擔(dān)。

(二)基層數(shù)字治理需克服基層避責(zé)

從上下級政府及其與公眾的關(guān)系優(yōu)化來看，基層數(shù)字治理需克服基層避責(zé)。囿于人流量密集、居住集中、流動性人口多的局面，城市社區(qū)防疫在體制和機制建設(shè)上還沒有充分發(fā)揮數(shù)字治理的優(yōu)勢?；鶎訑?shù)字往往成為基層政府與基層自治組織間“提線木偶”的“線”，單向度的數(shù)據(jù)索取會使得基層自治組織的功能“行政化”，淪為數(shù)字分發(fā)中的“避責(zé)工具”。數(shù)字治理的公眾參與和包容性，可以調(diào)動基層群眾組織的積極性和活力，實現(xiàn)公共利益最大化，調(diào)整行政管理帶來的張力，增強社會認(rèn)同，避免因“基層避責(zé)”引發(fā)的基層負(fù)擔(dān)。一是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中廣泛成立疫情指揮部。針對疫情的突發(fā)性，應(yīng)急管理應(yīng)由臨時小組和全職協(xié)調(diào)人員的兩層扁平化架構(gòu)組成，小組成員為專家和不同功能部門的領(lǐng)導(dǎo)，通過數(shù)字化辦公系統(tǒng)提供疫情條件下的數(shù)字化協(xié)同，并向全職聯(lián)絡(luò)人匯報，而全職聯(lián)絡(luò)人根據(jù)問題和反饋在不同部門間進行協(xié)調(diào)。二是信息系統(tǒng)要能夠在跨部門之間進行信息共享，而數(shù)字信息系統(tǒng)的開發(fā)需要考慮到跨部門的兼容和共享。此外，為了防止部門間避責(zé)，每個功能部門控制的范圍相對狹窄，由匯集而來的數(shù)據(jù)量化地協(xié)調(diào)部門之間的配合。三是在公眾互動中，從開始收集數(shù)據(jù)到將數(shù)據(jù)公之于眾，是基于數(shù)據(jù)判斷而非依靠行政力量。

(三)基層數(shù)字治理應(yīng)破除信息繭房

從數(shù)字生產(chǎn)與使用的關(guān)系優(yōu)化來看，基層數(shù)字治理應(yīng)破除信息繭房。數(shù)據(jù)是對過去信息的記錄，如果信息數(shù)據(jù)量化為數(shù)字，往往是跳躍性的，不能單看數(shù)字的某一方面而缺乏疫情發(fā)展態(tài)勢的公共性視野，“信息繭房現(xiàn)象”會將信息獲取者束縛在特定的信息空間中[24]。基層政府通過相應(yīng)的制度設(shè)計賦予其數(shù)字資源的汲取通道，增強其社會治理的職能，對維護基層政權(quán)運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定發(fā)揮了獨特作用。在政策執(zhí)行中，往往因為偏重于經(jīng)濟發(fā)展和政治動員的政策執(zhí)行，忽視了公共服務(wù)的供給，形成思維盲區(qū)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，在公共服務(wù)單一供給主體的模式下，供給與需求方之間信息不對稱，公共衛(wèi)生服務(wù)滯后、盲動、缺乏應(yīng)對。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要推動城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，聚焦基層黨建、城市管理、社區(qū)治理和公共服務(wù)等主責(zé)主業(yè)，面向區(qū)域內(nèi)群眾開展服務(wù)?！盵25]在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，各級政府通過疫情響應(yīng)機制，能夠行政動員到基層政府，但疫情的社會動員則需要下沉到基層社區(qū)。盡管地方政府進行了“兩級政府、三級管理”的行政體制改革，但還存在管理過渡的“中間層”。在疫情動員中，區(qū)級政府的權(quán)力并沒有完全下放到街道，街道與社區(qū)間還需要針對職責(zé)、條塊等事務(wù)克服僵化的科層制動員邏輯，上下脫節(jié)的問題沒有得到完全解決。基層的區(qū)、街道如果仍對社區(qū)采用傳統(tǒng)的科層化交叉壓力治理，社區(qū)就成為基層數(shù)字治理的中間環(huán)節(jié)。一方面，各級政府從社區(qū)中汲取數(shù)字資源，同時社區(qū)也負(fù)責(zé)向區(qū)、街道等爭取資源以提供公共服務(wù)；另一方面，破除數(shù)字僅僅在行政上下級間的流動以及社區(qū)數(shù)字汲取的技術(shù)障礙，在數(shù)據(jù)汲取的技術(shù)層面也會面臨特殊的難題。

五、余論

疫情是一種極端的沖擊，是數(shù)字治理在極端情況下校驗的量表，也給我們提供了一種在邊界上的思考。數(shù)字技術(shù)的重要功能就是賦能于社會主體，數(shù)字治理是技術(shù)進步背景下社會治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向?qū)χ卫韺嵺`問題提出的新方案。數(shù)字化撬動基層政府轉(zhuǎn)向依靠社會組織、公眾參與共同完成治理主客體間的信息交互，體現(xiàn)著數(shù)字要素與治理要素的結(jié)合，不僅對政府組織內(nèi)部賦能，還對社會公眾外部賦能，但是技術(shù)的采用，必須有合適的組織形式與思維方式與之相適應(yīng)，行政過程中的基層避責(zé)是數(shù)字治理需要克服的負(fù)面影響。由于信息的屏蔽效應(yīng)，也會束縛治理主體的視野，形成“信息繭房”效應(yīng)?；鶎訑?shù)字治理的目標(biāo)要素是合法、透明、責(zé)任、有效，經(jīng)過新冠肺炎疫情，我們未來需要建立與數(shù)字經(jīng)濟技術(shù)相兼容和匹配的治理模式，讓改革變得更向下包容。