礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化面臨的困境及路徑研究

董江愛(ài)，王文祥

(山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原030006)

一、問(wèn)題的提出與相關(guān)概念界定

(一)問(wèn)題的提出

我國(guó)自古就是一個(gè)以農(nóng)立國(guó)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理在基層社會(huì)的延伸及最直接、最具體的表現(xiàn)形式。西方學(xué)者普遍重視鄉(xiāng)村治理對(duì)國(guó)家治理的作用。埃弗里特·M.羅吉斯和拉伯爾·J.伯德格認(rèn)為：“農(nóng)民在很多不發(fā)達(dá)國(guó)家中占據(jù)絕大多數(shù)，國(guó)家要發(fā)展，必須重點(diǎn)研究農(nóng)民?！盵1]亨廷頓認(rèn)為：“農(nóng)村作為發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化的變數(shù)，不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源?！盵2]我國(guó)研究鄉(xiāng)村的學(xué)者也普遍持有同樣的觀點(diǎn)。徐勇和項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為：“中國(guó)的治亂興衰，都可以從鄉(xiāng)土文明中找到動(dòng)因和根據(jù)?！盵3]陶學(xué)榮等人認(rèn)為：“農(nóng)村的興旺治亂決定了一個(gè)國(guó)家是否穩(wěn)定。”[4]中西方學(xué)者的觀點(diǎn)充分表明，鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顩r關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的治亂興衰，而鄉(xiāng)村治理能力直接決定著鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展程度。黨的十八屆三中全會(huì)作出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[5]的重大戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。

我國(guó)絕大部分礦產(chǎn)資源開(kāi)采區(qū)位于鄉(xiāng)村地區(qū)，這些礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但由于長(zhǎng)期無(wú)序開(kāi)采和利益分配失衡，同時(shí)也成為各類矛盾沖突的高發(fā)區(qū)域。一方面，由于資源開(kāi)采本身對(duì)自然環(huán)境具有一定的破壞性，加之在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)地方政府對(duì)資源開(kāi)采缺乏嚴(yán)格管控，導(dǎo)致生態(tài)惡化、環(huán)境污染、土地下陷、水土流失等一系列地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)破壞，礦區(qū)農(nóng)民群眾失去了基本的生存環(huán)境和生產(chǎn)生活條件；另一方面，資源企業(yè)在開(kāi)采和經(jīng)營(yíng)中追求自身利益最大化，卻把因此造成的負(fù)外部成本轉(zhuǎn)嫁給礦區(qū)農(nóng)民群眾，造成嚴(yán)重的貧富分化和社會(huì)不公，進(jìn)而威脅到資源型鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與發(fā)展[6]。由此，礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村治理既是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，急需學(xué)術(shù)界進(jìn)行深入研究，尋求破解之策。

(二)相關(guān)概念界定

1.治理與鄉(xiāng)村治理。按照聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)的界定，治理“是個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合，是沖突或多元利益主體能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”[7]。詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為：“治理是一種有共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)?！盵8]俞可平從善治的視角認(rèn)為，“治理是指公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和過(guò)程”[9]，在這一過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公民對(duì)共同事務(wù)的協(xié)商合作是其重要的方式和途徑，“本質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家與公民社會(huì)的良好合作”[10]。陳振明等人從公共管理角度認(rèn)為：“治理本質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的上下互動(dòng)式管理過(guò)程?！盵11]上述學(xué)者關(guān)于治理的定義達(dá)成了基本共識(shí)：一是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化。與傳統(tǒng)公共管理強(qiáng)調(diào)政府作用和新公共管理強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用不同，治理強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體作用。二是注重治理方式的協(xié)商性。與以往政府命令式的自上而下的公共管理形式不同，治理更注重各主體之間的平等性、互動(dòng)性和協(xié)商性。

鄉(xiāng)村治理是與農(nóng)民群眾聯(lián)系最近、最直接的公共管理活動(dòng)，是國(guó)家治理行為在農(nóng)村社會(huì)的延伸。黨的十九大報(bào)告從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度提出了“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[12]；中共中央、國(guó)務(wù)院于2018年印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確提出了“加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)自治法治德治相結(jié)合、夯實(shí)基層政權(quán)”[13]的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理路徑；2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》在明確各主要治理主體具體目標(biāo)和任務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理”[14]。從主體上看，鄉(xiāng)村治理主要包括村級(jí)黨組織、農(nóng)民群眾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及各類社會(huì)組織等四大主體。其中，村級(jí)黨組織是黨和國(guó)家聯(lián)結(jié)村民的橋梁與紐帶，在村莊社會(huì)治理中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位；廣大農(nóng)民群眾作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主要參與者和直接受益者，是最重要的治理主體；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是國(guó)家政權(quán)的代表，也是鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)的主要提供者；各類社會(huì)組織以非正式組織的形式參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮“第三部門”的重要補(bǔ)充作用。

2.治理能力現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。從“治理能力”的概念來(lái)看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都比較關(guān)注“國(guó)家治理能力”這一概念。福山認(rèn)為：“國(guó)家治理能力是指國(guó)家在其治理職責(zé)的法定范圍內(nèi)制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力。”[15]王浦劬認(rèn)為：“國(guó)家治理能力是指政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體運(yùn)用國(guó)家制度體系進(jìn)行國(guó)家治理和參與治理的能力?！盵16]徐勇認(rèn)為：“治理不僅包括管理中的管控和穩(wěn)定，更在于進(jìn)步與發(fā)展?！盵17]從上述學(xué)者觀點(diǎn)來(lái)看，治理能力現(xiàn)代化是指各類治理主體科學(xué)運(yùn)用公共政策與管理制度，高效能地解決各種社會(huì)問(wèn)題，引領(lǐng)和促進(jìn)國(guó)家全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化并保持這種現(xiàn)代性可持續(xù)發(fā)展的能力。

從現(xiàn)代性可持續(xù)發(fā)展能力來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化主要是鄉(xiāng)村治理過(guò)程中各主體治理能力的現(xiàn)代化，包括村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力現(xiàn)代化、村民自我服務(wù)能力現(xiàn)代化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力現(xiàn)代化以及鄉(xiāng)村各類社會(huì)組織志愿服務(wù)能力現(xiàn)代化等方面的內(nèi)容。也就是各類主體不斷挖掘并充分利用自身應(yīng)有的服務(wù)能力，各司其職，各盡其責(zé)，形成平等的協(xié)商互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)各項(xiàng)惠農(nóng)政策高效落實(shí)，并在治理過(guò)程中能夠處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)、農(nóng)民等之間的關(guān)系，維護(hù)好鄉(xiāng)村社會(huì)的公共秩序與公共利益，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展。

二、礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化面臨的困境

在礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村，改革開(kāi)放初期的小型礦無(wú)序開(kāi)采造成了“各種勢(shì)力間的新一輪博弈，其中尤為外顯的是縣級(jí)政府行政權(quán)力，顯著地改變了村莊權(quán)力的平衡”[18]，而且“不合理的資源產(chǎn)權(quán)制度為企業(yè)不擇手段追求經(jīng)濟(jì)利益最大化和地方官員權(quán)力尋租提供空間”[19]，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源型地區(qū)在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)存在“官商一體”的政治現(xiàn)象，大大壓縮了其他治理主體的發(fā)展和作用空間。在原有制度慣性尚未消失和歷史遺留問(wèn)題尚未解決的雙重作用下，村級(jí)黨組織、村民群眾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及各類社會(huì)組織等主體的治理能力難以適應(yīng)現(xiàn)代化需求，這是礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化面臨的難題。

(一)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力受限

《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確指出：“堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨在農(nóng)村工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方。”[20]礦產(chǎn)資源型村莊由于利益主體更加多元化、社會(huì)矛盾更加復(fù)雜突出，對(duì)村級(jí)黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)能力提出了更高要求，但在現(xiàn)實(shí)中，資源型地區(qū)村級(jí)黨組織難以有效地發(fā)揮其核心領(lǐng)導(dǎo)力。

1.協(xié)調(diào)能力受限。資源利益分配是礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村社會(huì)治理的核心問(wèn)題，政府、資源企業(yè)、農(nóng)民群眾是主要的利益主體，但在礦產(chǎn)資源型地區(qū)“官商一體”的政治生態(tài)中，由于過(guò)去一段時(shí)間以來(lái)地方政府唯GDP論和資源企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，資源開(kāi)采的負(fù)外部成本不可避免地轉(zhuǎn)嫁給礦區(qū)農(nóng)民，造成了礦區(qū)農(nóng)民與權(quán)力—資本聯(lián)盟的對(duì)立局面。這種情況進(jìn)而導(dǎo)致村級(jí)黨組織協(xié)調(diào)能力的弱化。一方面，村級(jí)黨組織由村內(nèi)黨員選舉產(chǎn)生，固然是村民利益的代表，但在權(quán)力—資本聯(lián)盟面前卻處于弱勢(shì)一方，不但難以為村民爭(zhēng)取合法利益，反而可能在權(quán)力與資本的聯(lián)合壓制下作出違背村民利益的選擇；另一方面，由于村級(jí)黨組織直接隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府完成行政任務(wù)成為其重要職責(zé)，但由于農(nóng)民因利益受損而減弱了對(duì)基層政府的信任，導(dǎo)致村級(jí)黨組織協(xié)調(diào)村民、推動(dòng)政策落實(shí)的能力被削弱。黨的十九大以來(lái)，全國(guó)各地對(duì)農(nóng)村基層軟弱癱瘓的黨組織進(jìn)行了大力整頓，但由于礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村因資源開(kāi)采和利益分配造成的復(fù)雜矛盾難以解決，村級(jí)黨組織協(xié)調(diào)各方的能力受限問(wèn)題仍然存在。

2.引領(lǐng)發(fā)展能力受限。資金和人才既是村莊發(fā)展的兩大要素，也是礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村的短板。從資金匱乏的角度來(lái)看：一方面，資源整合后“縣屬國(guó)企作為所有權(quán)主體占51%股份，私營(yíng)企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)主體占49%”成為縣域內(nèi)中小型礦的主要產(chǎn)權(quán)模式，導(dǎo)致村集體和村民無(wú)法通過(guò)股權(quán)形式享受資源增值紅利；另一方面，資源稅由省級(jí)財(cái)政返還縣級(jí)財(cái)政的比例總體在30%左右，遠(yuǎn)低于其他行業(yè)，“稅收高、財(cái)政弱”成為礦產(chǎn)資源主導(dǎo)型縣域的普遍現(xiàn)象。盡管黨的十八大以來(lái)中央和地方財(cái)政不斷加大“惠農(nóng)”資金投入力度，但由于資源型鄉(xiāng)村“絕對(duì)貧困”發(fā)生率相對(duì)較低，從而導(dǎo)致其也無(wú)法獲取相對(duì)較多的轉(zhuǎn)移支付，不僅缺乏發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的基本資金，甚至還缺乏最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。從人才匱乏的角度來(lái)看：一方面，改革開(kāi)放初期的小型礦無(wú)序開(kāi)采局面，造成村級(jí)黨組織一定程度的混亂，村黨支部書(shū)記在發(fā)展黨員時(shí)傾向于選擇家族成員、親近人員或村民中能力偏弱者，影響了農(nóng)村黨員隊(duì)伍的素質(zhì)；另一方面，由于礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村地質(zhì)災(zāi)害多，有能力的村民已經(jīng)搬遷，留在村莊的多是年紀(jì)較大、能力有限的弱勢(shì)群體，導(dǎo)致村級(jí)黨組織后備人才十分有限，陷入“斷層”或“無(wú)帶頭人可選”的困境。

(二)村民自我服務(wù)能力弱化

村民作為鄉(xiāng)村治理最主要參與者和直接受益者，其自我服務(wù)能力是鄉(xiāng)村治理能力的核心內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，村民自我服務(wù)能力包括自治能力、法治能力和德治能力等內(nèi)容，然而，在礦產(chǎn)資源型村莊，村民自治、法治和德治能力弱化的表現(xiàn)非常明顯。

1.村民自治出現(xiàn)異化。在政府、資源企業(yè)、村民等三方博弈中，村民是相對(duì)弱勢(shì)一方，在基層政府維穩(wěn)壓力和企業(yè)追求利益最大化的雙重導(dǎo)向下，村民自治出現(xiàn)異化傾向。一方面，企業(yè)為了追求利益最大化，采取各種手段促成企業(yè)代理人當(dāng)選村委會(huì)主任，或采用利益輸送的辦法吸納村委會(huì)主任成為企業(yè)代理人，造成村委會(huì)在處理村務(wù)時(shí)主要關(guān)注企業(yè)利益和個(gè)人利益，忽視了村集體及村民利益；另一方面，由于農(nóng)民利益受損，迫切期望能夠維護(hù)其利益的村莊精英當(dāng)選為村干部，但往往忽視了這樣的“村莊精英”可能又是組織村民對(duì)抗政府和企業(yè)的“骨干力量”，在對(duì)抗過(guò)程中因涉及暴力或不符合規(guī)定的越級(jí)上訪等而留有“案底”，從而在村委會(huì)換屆選舉中失去競(jìng)選人資格，最終導(dǎo)致村民對(duì)村民自治制度缺乏認(rèn)同。

2.村民法治觀念弱化。由于過(guò)去小型礦無(wú)序開(kāi)采和資源利益不合理分配，導(dǎo)致礦區(qū)農(nóng)民承擔(dān)了資源開(kāi)采的負(fù)外部成本，卻沒(méi)有獲得相應(yīng)的收益。而且，“官商一體”政治生態(tài)導(dǎo)致礦區(qū)農(nóng)民缺乏正常的維權(quán)渠道，只能采取非正式手段進(jìn)行抗?fàn)?。一是攫取非法利益，主要表現(xiàn)為盜搶企業(yè)財(cái)產(chǎn)，或在土地征收中漫天要價(jià)，或虛報(bào)土地?cái)?shù)量，縣政府在巨大的維穩(wěn)壓力下只能在一定程度上予以默認(rèn)。二是組織群體性越級(jí)上訪?？h政府采取協(xié)調(diào)企業(yè)讓渡利益或從縣財(cái)政中劃撥?？畹确绞桨矒嵘显L群眾，但這類利益并不具備正當(dāng)性和長(zhǎng)期性，“上訪則有、不上訪則無(wú)”是這筆收益的典型特征，最終導(dǎo)致村民陷入“信訪不信法”的思維定式。黨的十九大以來(lái)，隨著信訪制度的完善以及“平安社區(qū)”建設(shè)力度加大，礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村社會(huì)治安及村民維權(quán)秩序有所好轉(zhuǎn)，但由于過(guò)去不合理的利益分配格局難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)根本性調(diào)整，加之村民長(zhǎng)期的利益受損并未得到應(yīng)有補(bǔ)償，村民上訪維權(quán)的思維慣性也就難以轉(zhuǎn)變。

3.部分村民思想道德滑坡。農(nóng)村是熟人社會(huì)，部分村民攫取非正當(dāng)性利益的行為必然引發(fā)“破窗效應(yīng)”，刺激更多人想盡辦法效仿，逐漸形成不勞而獲的思想意識(shí)和社會(huì)風(fēng)氣。一方面形成上訪食利群體。在維穩(wěn)壓力下，基層政府為安撫上訪群眾，在接訪時(shí)承擔(dān)上訪群眾的交通、食宿等各種上訪成本，在不得已的情況下還會(huì)為上訪群眾發(fā)放一些“誤工費(fèi)”，這在客觀上導(dǎo)致了一些村民為獲利而上訪。另一方面，獲取額外利益。由于一些村民長(zhǎng)期在資源開(kāi)采中獲取非正當(dāng)性利益，逐漸形成“好占便宜”的行為習(xí)性，所以在政府供給公共產(chǎn)品、落實(shí)惠農(nóng)政策或企業(yè)資本下鄉(xiāng)的過(guò)程中，總要多占多要，給政府項(xiàng)目落地或企業(yè)項(xiàng)目實(shí)施造成很大困難。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不足

國(guó)家治理現(xiàn)代化意味著多元主體的個(gè)體作用，其中最關(guān)鍵最重要的主體就是政府[21]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的政權(quán)機(jī)關(guān)，是基本公共服務(wù)的直接提供者，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，但在礦產(chǎn)資源型地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能卻明顯弱化。

1.政策執(zhí)行能力不足。在農(nóng)業(yè)型村莊，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的徹底取消，國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系從原來(lái)的“汲取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴度搿?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要“事權(quán)”由吸取農(nóng)村資源轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)村供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其政策執(zhí)行能力明顯增強(qiáng)，但在礦產(chǎn)資源型地區(qū)，由于礦產(chǎn)資源的“國(guó)有”屬性導(dǎo)致國(guó)家與村莊間是既有“投入”也有“汲取”的雙向關(guān)系，而且“汲取”遠(yuǎn)大于“投入”。在這種情況下，協(xié)助采礦企業(yè)為國(guó)家輸送資源成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要“事權(quán)”，這是村民所不愿意甚至反感的。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)村級(jí)事務(wù)能力的不足必然被凸顯出來(lái)?？梢哉f(shuō)，礦產(chǎn)資源型地區(qū)曾經(jīng)造成的官民沖突、越級(jí)上訪、暴力抗法等一系列問(wèn)題之所以長(zhǎng)期得不到有效遏制，在很大程度上是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府向下協(xié)調(diào)村級(jí)事務(wù)的能力不足，最終加大了政策執(zhí)行的難度。

2.缺乏協(xié)調(diào)部門關(guān)系能力。鄉(xiāng)村治理包括人文和自然兩個(gè)維度，人文即社會(huì)環(huán)境，自然即人居生態(tài)環(huán)境。礦產(chǎn)資源型地區(qū)由于存在地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)破壞等問(wèn)題，人居環(huán)境治理成為鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。人居環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、地質(zhì)災(zāi)害治理、住房改造或搬遷等諸多方面，涉及發(fā)改、住建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、自然資源等多個(gè)縣級(jí)職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備協(xié)調(diào)這些部門的權(quán)威和能力。一方面，在我國(guó)條塊分割的管理體制中，涉及農(nóng)村人居環(huán)境治理的單位多服從于上級(jí)部門的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有協(xié)調(diào)相關(guān)部門關(guān)系的權(quán)限；另一方面，在縣域科層制行政體系中，縣級(jí)核心職能部門負(fù)責(zé)人大多從資深鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記中選拔，現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)這些部門關(guān)系就如“求人辦事”般被動(dòng)，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源型村莊各類突出問(wèn)題得不到及時(shí)解決，最終演化為官民沖突。

3.缺乏民生保障能力。由于礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村地質(zhì)災(zāi)害多，農(nóng)民群眾生命健康安全難以得到保障。因此，民生保障成為礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村治理的首要任務(wù)，但在資金匱乏與部門關(guān)系難協(xié)調(diào)的雙重壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民生保障能力顯然不足。一方面，改善人居環(huán)境是礦產(chǎn)資源型村莊民生保障的首要內(nèi)容，但無(wú)論就地整治還是移民搬遷，均需要大量資金作為支撐，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算權(quán)，人居環(huán)境治理資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承受能力。而且，在資源匱乏的條件下，如果沒(méi)有上級(jí)政府的行政壓力，縣級(jí)政府就不會(huì)加大對(duì)人居環(huán)境治理的投資，對(duì)此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也難有回旋余地。另一方面，由于缺乏協(xié)調(diào)部門關(guān)系的能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能依靠縣級(jí)黨委政府的行政命令行使“事權(quán)”，以得到相關(guān)職能部門的配合，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以完成上級(jí)政府下達(dá)的行政命令為主要任務(wù)，“民本”意識(shí)減弱。

(四)社會(huì)組織服務(wù)能力不足

隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，為了滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，社會(huì)組織成為彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)不足的重要主體。在礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村，針對(duì)社會(huì)關(guān)系復(fù)雜、利益主體多元、矛盾糾紛頻發(fā)等問(wèn)題，社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理顯得尤為重要，但其服務(wù)能力卻明顯不足。

1.社會(huì)組織數(shù)量較少，且籌資困難、功能受限。礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村由于生產(chǎn)環(huán)境與人居環(huán)境惡劣，青壯年勞動(dòng)力多數(shù)進(jìn)城打工，留在農(nóng)村的是老弱病殘，既沒(méi)有能力發(fā)展社會(huì)組織，也沒(méi)有能力引進(jìn)社會(huì)組織。即使一些村莊存在社會(huì)組織，也是因政府意愿而設(shè)，更多承擔(dān)的是傳達(dá)政府意志的功能。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，政府向國(guó)家支持建立的社會(huì)組織提供一定補(bǔ)貼，但農(nóng)民自發(fā)建立的社會(huì)組織不在補(bǔ)貼支持的范圍內(nèi)。由于組織規(guī)模小，成員會(huì)費(fèi)非常有限，鄉(xiāng)賢捐款是鄉(xiāng)村社會(huì)組織運(yùn)行的主要資金來(lái)源。再加上各地缺乏對(duì)社會(huì)組織的政策支持，導(dǎo)致其不能發(fā)揮實(shí)際效用，有的社會(huì)組織甚至難以維持日常工作開(kāi)銷。

2.政府干預(yù)過(guò)度，效果受限。一方面，農(nóng)村大多數(shù)社會(huì)組織都是在政府主導(dǎo)下，由村干部主持建立，并由政府指派人員擔(dān)任組織負(fù)責(zé)人。政府直接參與社會(huì)組織目標(biāo)的設(shè)定、方式的施行、資金的運(yùn)轉(zhuǎn)以及內(nèi)部的運(yùn)行，大大降低了社會(huì)組織的自主性，限制了社會(huì)組織的正常運(yùn)行和良性發(fā)展。在一定程度上，社會(huì)組織變成了傳達(dá)上級(jí)任務(wù)與政府意志的載體，農(nóng)民對(duì)社會(huì)組織缺乏認(rèn)同感，很少通過(guò)社會(huì)組織表達(dá)意愿。另一方面，社會(huì)組織從建立到運(yùn)行，登記、審批程序復(fù)雜，手續(xù)煩瑣，從而導(dǎo)致一些農(nóng)民自發(fā)成立的社會(huì)組織只能被認(rèn)定為農(nóng)民團(tuán)體，而非正式的社會(huì)組織，其合法權(quán)益難以得到保障。

三、礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的路徑建構(gòu)

在礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村，由于資源開(kāi)采過(guò)程中造成的政府干預(yù)失度、利益分配失衡、官民和村企矛盾激化等一系列問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)各治理主體難以適應(yīng)現(xiàn)代化的要求。黨的十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度規(guī)劃了“加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)自治法治德治相結(jié)合、夯實(shí)基層政權(quán)、支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理”的鄉(xiāng)村治理路徑，為礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化指明了方向。

(一)加強(qiáng)村級(jí)黨組織建設(shè)

村級(jí)黨組織是“黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”[22]，2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院明確提出，“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[14]。推進(jìn)礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，首要任務(wù)是強(qiáng)化村級(jí)黨組織建設(shè)。

1.強(qiáng)化村級(jí)黨組織體系建設(shè)。一方面創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織設(shè)置。針對(duì)礦產(chǎn)資源型村莊特點(diǎn)，探索村莊與駐地資源企業(yè)黨組織成員交叉任職、在特殊利益群體和各類行業(yè)或工種中設(shè)置黨小組等多種形式的黨組織設(shè)置模式，實(shí)現(xiàn)村級(jí)黨組織對(duì)村莊內(nèi)各類利益主體和合作類組織的全覆蓋，從而提升村級(jí)黨組織的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力。另一方面，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。通過(guò)組織設(shè)置、班子隊(duì)伍、黨員教育管理、黨內(nèi)組織生活、工作運(yùn)行機(jī)制等方面的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步明確村級(jí)黨組織定位，規(guī)范黨組織成員權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

2.加強(qiáng)村級(jí)黨組織人才隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)礦產(chǎn)資源型村莊精英流失、黨員老齡化等問(wèn)題，吸納人才成為強(qiáng)化村級(jí)黨組織建設(shè)的關(guān)鍵。一方面拓寬發(fā)展黨員的渠道。對(duì)外出務(wù)工或經(jīng)商的青壯年農(nóng)民進(jìn)行全面調(diào)查摸底，建立優(yōu)秀青年個(gè)人檔案，并列為黨組織重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象，培養(yǎng)成熟后吸納到黨組織中來(lái)，以解決村級(jí)黨組織后備人才不足的問(wèn)題。另一方面，拓寬村級(jí)黨組織干部選拔任用渠道。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人才資源，積極探索退休老干部返鄉(xiāng)任職、機(jī)關(guān)干部脫產(chǎn)任職、優(yōu)秀書(shū)記跨村兼職等村干部選拔模式，以推動(dòng)村級(jí)黨組織干部隊(duì)伍整體優(yōu)化提升?！按蛟煲恢枷牒?、本領(lǐng)強(qiáng)、作風(fēng)硬的干部隊(duì)伍，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用”[23]。

3.加強(qiáng)村級(jí)黨組織基礎(chǔ)條件建設(shè)。在礦產(chǎn)資源型村莊，由于建設(shè)用地管理混亂、經(jīng)費(fèi)保障不足，導(dǎo)致村級(jí)黨組織辦公基礎(chǔ)條件薄弱，嚴(yán)重制約了村級(jí)黨組織的服務(wù)效率和領(lǐng)導(dǎo)水平。因此，強(qiáng)化基礎(chǔ)條件成為村級(jí)黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容。一方面加大財(cái)政保障力度，將村級(jí)黨組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)納入縣財(cái)政預(yù)算，細(xì)化經(jīng)費(fèi)來(lái)源和撥付標(biāo)準(zhǔn)，明確經(jīng)費(fèi)使用范圍，提升經(jīng)費(fèi)管理使用的規(guī)范化、科學(xué)化、制度化水平，從而確保村級(jí)黨組織工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，加強(qiáng)村級(jí)黨組織辦公場(chǎng)所建設(shè)，建立集辦公議事、黨員活動(dòng)、教育培訓(xùn)、便民服務(wù)、文化活動(dòng)等于一體的黨員群眾綜合服務(wù)中心，從而提升村級(jí)黨組織的服務(wù)效率和領(lǐng)導(dǎo)水平。

(二)提高村民的“三治融合”能力

黨的十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，村民群眾作為鄉(xiāng)村治理的最主體和最重要參與者與受益者，必須具備自治、法治、德治“三治融合”的能力，才能為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理奠定群眾基礎(chǔ)。

1.探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。一是加強(qiáng)村民自治制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在村級(jí)組織選舉中，通過(guò)民主選舉制度體系和運(yùn)行程序的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保政治素質(zhì)良好、德才兼?zhèn)?、群眾認(rèn)可的村莊精英能夠當(dāng)選；在村民自治過(guò)程中，通過(guò)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，約束村干部行為，減少各類利益主體的尋租空間，避免自治異化。二是建立民主協(xié)商機(jī)制。在縱向上，以村民小組為基礎(chǔ)，構(gòu)建村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)政府共同參與的“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”協(xié)商機(jī)制，確保農(nóng)民意愿能夠直接反饋到縣級(jí)政府；在橫向上，建立村民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表、企業(yè)代表、社會(huì)組織代表參與的“四方聯(lián)席”協(xié)商制度，確保農(nóng)民能夠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及資源企業(yè)平等對(duì)話、有效溝通，以保證農(nóng)民利益不受損失。

2.增強(qiáng)村民法治意識(shí)和法治素養(yǎng)。提升村民的“三治融合”能力，關(guān)鍵在于培養(yǎng)村民法治意識(shí)，提高村民法治素養(yǎng)。一是完善地方性法規(guī)體系。以立法的形式細(xì)化各類土地和住房及其他資源的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確各級(jí)政府、各部門以及各類組織的權(quán)責(zé)和各項(xiàng)工作的具體流程，明晰各類主體反映利益訴求的制度渠道和運(yùn)行程序；大力制裁各類違法行為，尤其要對(duì)政府與民爭(zhēng)利、資源企業(yè)違法開(kāi)采、村民攫取非法利益等行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁，以維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性。二是完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)村普法隊(duì)伍建設(shè)，吸納政法部門業(yè)務(wù)骨干、律師等專業(yè)人才以及退休干部、群眾代表等鄉(xiāng)村精英加入，加大普法宣傳力度，逐步強(qiáng)化村民的法治意識(shí)；探索完善法律顧問(wèn)駐村、法官駐村、巡回法庭等形式的法律服務(wù)制度，建立調(diào)解、仲裁、司法保障等“多位一體”的矛盾調(diào)處機(jī)制，以降低農(nóng)民運(yùn)用法律的成本，逐步提升村民法治素養(yǎng)。

3.提高村民道德修養(yǎng)。法律具有一定的局限性，在提高村民法治素養(yǎng)的同時(shí)，還需要提升農(nóng)民的文明素養(yǎng)，發(fā)揮道德內(nèi)在的引領(lǐng)、規(guī)范、約束作用。一是完善鄉(xiāng)村社會(huì)道德體系。一方面持續(xù)推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系在鄉(xiāng)村社會(huì)落地生根，確保農(nóng)民群眾思想道德和意識(shí)形態(tài)符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀；另一方面，深入挖掘弘揚(yáng)鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生的村治底色，在此基礎(chǔ)上做好村規(guī)民約的修訂工作，通過(guò)道德準(zhǔn)則和公序良俗等“軟法”來(lái)補(bǔ)充法律的不足。二是建立思想道德常態(tài)化評(píng)議機(jī)制，把法律管不了或管不好的行為列為評(píng)議重點(diǎn)，對(duì)遵守道德規(guī)范、弘揚(yáng)正氣的言行進(jìn)行褒獎(jiǎng)，對(duì)道德失范的人和事予以批評(píng)懲戒，從而引導(dǎo)村民向善為善。

(三)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力

礦產(chǎn)資源型地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著向上為國(guó)家輸送資源和向下落實(shí)國(guó)家惠農(nóng)政策的雙向任務(wù)，必須堅(jiān)持政策落實(shí)和民意反饋雙輪驅(qū)動(dòng)，優(yōu)化基本公共服務(wù)資源配置，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，從而提升公共服務(wù)能力。

1.增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須消除“官本位”思想，明確自身定位和基本職責(zé)，通過(guò)提升服務(wù)水平推動(dòng)各類政策的有效落實(shí)。一方面深入農(nóng)民群眾和資源企業(yè)宣傳相關(guān)政策精神，了解不同利益主體的實(shí)際需求，及時(shí)向上反饋，并積極協(xié)調(diào)縣級(jí)政府將意見(jiàn)與建議納入政策議程，確保政策的科學(xué)性和有效性；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極協(xié)調(diào)縣級(jí)政府解決生態(tài)環(huán)境治理、住房改造和搬遷、失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)安置等問(wèn)題，以保障礦區(qū)農(nóng)民的生命健康和經(jīng)濟(jì)利益，從根本上解決礦產(chǎn)資源型村莊因村民利益受損和民生保障不足引發(fā)的社會(huì)治理亂象。

2.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。一是不斷深化“放管服”改革，明確基層政府的事權(quán)范圍，制定具體的、可操作的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，并在立法上進(jìn)一步劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)和權(quán)限，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的自主性，鼓勵(lì)并支持其根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際情況對(duì)上級(jí)政府的政策作出調(diào)整。堅(jiān)持“財(cái)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)”的基本原則，依據(jù)事權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的財(cái)權(quán)和人權(quán)，以更好地為農(nóng)民服務(wù)。二是優(yōu)化各類公共服務(wù)資金配置，保障基本公共服務(wù)支出，以緩解并擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因缺乏資金而導(dǎo)致公共服務(wù)提供不足的窘境。

3.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民自治的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織在鄉(xiāng)村治理中是相互獨(dú)立的主體，必須以法律形式明確二者的權(quán)責(zé)范圍，尤其要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織的指導(dǎo)范圍，處理好二者的關(guān)系。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能以行政命令方式要求村級(jí)組織承擔(dān)行政性事務(wù)，需要村級(jí)組織承接或協(xié)助完成的工作事項(xiàng)，必須充分考慮村級(jí)組織實(shí)際情況，以政府采購(gòu)的方式進(jìn)行；另一方面，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治行為的監(jiān)管職責(zé)，全面監(jiān)督村級(jí)組織的運(yùn)行程序，尤其要督促村級(jí)組織及時(shí)公開(kāi)政府相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施方案、具體進(jìn)展情況和資金使用情況等信息，并引導(dǎo)村民通過(guò)合法渠道表達(dá)訴求，減少因政策誤解造成的阻力。

(四)增強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)能力

社會(huì)組織作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，應(yīng)充分利用自身的資源、人才等優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)供給公共服務(wù)的不足。由于政府和社會(huì)溝通不暢，各類市場(chǎng)主體利益分配失衡是礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村治理中的突出問(wèn)題，必須大力發(fā)展社會(huì)組織，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)調(diào)控的不足。

1.激發(fā)農(nóng)民參與動(dòng)力，發(fā)展多元化社會(huì)組織。首先，以政策激勵(lì)使德才兼?zhèn)涞泥l(xiāng)賢擔(dān)任農(nóng)村社會(huì)組織負(fù)責(zé)人。我國(guó)鄉(xiāng)村是典型的“熟人社會(huì)”，鄉(xiāng)賢具有很強(qiáng)的號(hào)召力和感染力，發(fā)展壯大農(nóng)村社會(huì)組織，必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用。其次，引導(dǎo)村民按居住區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域成立多層次、多元化的社會(huì)組織，盡可能涵蓋鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，最大限度地滿足農(nóng)民需求。最后，要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，既要通過(guò)大力宣傳使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的重要性，也要通過(guò)技術(shù)指導(dǎo)和資金支持，增強(qiáng)農(nóng)民建立和發(fā)展社會(huì)組織的信心和能力，還要表彰發(fā)展好、貢獻(xiàn)大的社會(huì)組織，以樹(shù)典型的方式激勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)辦和參與社會(huì)組織。

2.創(chuàng)新發(fā)展方式，增強(qiáng)社會(huì)組織自我發(fā)展能力。社會(huì)組織作為公益性的組織，要想良性發(fā)展必須提升自我發(fā)展能力，不能過(guò)度依賴政府。資金、人才、制度是社會(huì)組織提升自我發(fā)展能力的三大要素，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位通過(guò)結(jié)對(duì)幫扶、捐資捐助和智力支持等方式參與到社會(huì)組織中，吸納有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)家、技術(shù)骨干等精英人士成為社會(huì)組織成員，多渠道、多形式解決社會(huì)組織的資金和人才短缺問(wèn)題。同時(shí)，要建立健全社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制，明確社會(huì)組織的準(zhǔn)入條件、經(jīng)費(fèi)收支、規(guī)劃運(yùn)作、項(xiàng)目管理以及信息服務(wù)等要求。此外，要以法律法規(guī)規(guī)范社會(huì)組織的職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則、發(fā)展方向及服務(wù)內(nèi)容等，以提高其服務(wù)能力與水平。

3.理順政社關(guān)系，激發(fā)社會(huì)組織活力。社會(huì)組織作為非正式組織，由不同群體出于某種公共目標(biāo)自發(fā)組成，可以快速、有效、直接地反映不同群體利益訴求，并將分散的群眾意見(jiàn)收集、整合，通過(guò)制度化途徑反饋給基層政府，便于政府根據(jù)群眾需求進(jìn)行政策制定與調(diào)整。而且，社會(huì)組織通過(guò)政策宣傳、公開(kāi)政府工作細(xì)節(jié)等方式促進(jìn)群眾對(duì)公共政策的理解與支持，發(fā)揮“社會(huì)利益關(guān)系調(diào)節(jié)器”作用，確保農(nóng)村社會(huì)安定有序。由此，基層政府要理順政社關(guān)系，明確自身定位和工作方式，通過(guò)政策引導(dǎo)發(fā)揮倡導(dǎo)、支持、宣傳和監(jiān)督作用，通過(guò)放權(quán)社會(huì)、賦權(quán)農(nóng)民等方式確保社會(huì)組織在礦產(chǎn)資源型鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮好連接政府與農(nóng)民的橋梁和紐帶作用。