“十四五”時期中國農(nóng)村發(fā)展若干重大問題*

魏后凱

一、建設(shè)高水平的農(nóng)村全面小康

農(nóng)村是全面建成小康社會的最大短板，也是其難點(diǎn)和重點(diǎn)所在。在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)后，中國將進(jìn)入高水平全面建成小康社會進(jìn)而向富裕社會邁進(jìn)的“后小康”時代。所謂“后小康”時代，是指實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)之后的發(fā)展階段，它是由小康社會向富裕社會邁進(jìn)的必然階段。從國際經(jīng)驗看，小康社會之后將是發(fā)達(dá)、富足、包容的富裕社會。因此，從狹義看，“后小康”時代是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)后向富裕社會邁進(jìn)的過渡階段。在這一過渡階段，整個社會仍將處于全面小康社會。只有越過這一階段，社會才能進(jìn)入到富裕時代。從廣義看，也可以把“后小康”時代泛指為實現(xiàn)全面建成小康社會之后的發(fā)展階段。在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)之后，中國不可能馬上進(jìn)入到富裕社會。這是因為，目前中國仍是發(fā)展中國家，發(fā)展水平仍然較低，發(fā)展不充分不平衡的問題依然突出。盡管這一時期小康社會已經(jīng)“全面建成”，但仍需要提高全面小康的質(zhì)量和水平，高水平全面建成小康社會仍然是核心任務(wù)。從某種程度上講，2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)，將標(biāo)志中國整體上告別貧困，在解決溫飽和實現(xiàn)總體小康的基礎(chǔ)上，真正整體邁入了全面小康社會。因此，“十四五”時期也是中國整體邁入全面小康社會的起點(diǎn)。無論是總體小康還是全面小康，都屬于小康社會的重要階段?？梢哉f，在進(jìn)入“后小康”時代之后相當(dāng)長一段時期內(nèi)，中國屬于全面小康社會的性質(zhì)依舊沒有改變。

在“十四五”時期，盡管農(nóng)村全面建成小康社會的目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，但仍需要鞏固農(nóng)村全面小康的成果，提高農(nóng)村全面小康的質(zhì)量，建設(shè)高水平的農(nóng)村全面小康。如何建設(shè)高水平的農(nóng)村全面小康？一是圍繞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理等薄弱環(huán)節(jié)，通過實施一批國家重大建設(shè)工程，如農(nóng)村公路提檔升級工程、村莊生活污水處理工程、鄉(xiāng)村治理能力提升工程、智慧鄉(xiāng)村建設(shè)工程等，進(jìn)一步補(bǔ)齊農(nóng)村全面小康的短板，切實提高農(nóng)村全面小康的質(zhì)量和水平。二是對已摘帽的深度貧困縣和相對落后的農(nóng)村地區(qū)或者相對貧困地區(qū)，加大政策扶持和財政轉(zhuǎn)移支付力度，著力鞏固農(nóng)村脫貧攻堅和全面小康的成果，盡快建立農(nóng)民穩(wěn)定增收和減少相對貧困的長效機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)其發(fā)展的可持續(xù)性。三是按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化和生活質(zhì)量等值化，大幅減少城鄉(xiāng)全面小康實現(xiàn)程度的差距。

二、夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

“十四五”規(guī)劃是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的第一個五年規(guī)劃，需要開好頭、起好步，為2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定好基礎(chǔ)。夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的核心任務(wù)之一。在“十四五”期間，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項、調(diào)結(jié)構(gòu)、建機(jī)制，因地制宜、梯次推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)前，中國各地區(qū)農(nóng)村發(fā)展條件差異較大，其所處發(fā)展階段和現(xiàn)代化實現(xiàn)程度不一。比如，2018年上海農(nóng)村居民人均可支配收入已達(dá)30374.7元，而甘肅只有8804.1元，按照2011～2018年全國農(nóng)村居民人均可支配收入年均增速8.5%推算，甘肅農(nóng)村居民收入水平至少比上海落后15年?？紤]到這種懸殊的地區(qū)差異，各地推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要從實際出發(fā)，實行梯次推進(jìn)的多元化戰(zhàn)略。所謂梯次推進(jìn)，就是要因地制宜，遵循發(fā)展規(guī)律，既要防止各地不顧條件盲目攀比、拔苗助長，又要允許和鼓勵沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市郊區(qū)等有條件的地區(qū)，率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。當(dāng)前，可以考慮在不同類型地區(qū)，選擇一些代表性地區(qū)建立國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)，鼓勵其在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化方面大膽進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新和試驗，為其他地區(qū)積累經(jīng)驗。所謂多元化，就是各地應(yīng)該從自身實際出發(fā)，以加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為目標(biāo)，在各個領(lǐng)域進(jìn)行大膽改革和創(chuàng)新，積極探索多元化的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化模式。需要指出的是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化首先是發(fā)展和治理能力的現(xiàn)代化。因此，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，首要任務(wù)就是填補(bǔ)能力缺口，加快推進(jìn)能力的現(xiàn)代化，尤其是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。要對標(biāo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)值，以能力缺口大小作為依據(jù)，不斷提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的支撐能力、可持續(xù)發(fā)展能力和治理能力。

三、實現(xiàn)由脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)型

中國的農(nóng)村減貧工作經(jīng)歷了從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧再到精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過新中國成立70年以來尤其是改革開放40多年來的持續(xù)探索，中國農(nóng)村減貧事業(yè)取得了世界公認(rèn)的巨大成效。

在“十四五”時期，既要鞏固脫貧攻堅的成果，又要發(fā)力全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。一方面，盡管到2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，但由于有影響脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性的不穩(wěn)定因素存在，“十四五”期間仍需要花較大精力鞏固脫貧攻堅的成果，進(jìn)一步提高脫貧的質(zhì)量，有效防止低收入人口返貧致貧，切實增強(qiáng)脫貧的可持續(xù)性。另一方面，“十四五”時期又是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)力期，要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，逐步把國家“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)從脫貧攻堅轉(zhuǎn)移到全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上來。也就是說，在2020年實現(xiàn)脫貧攻堅戰(zhàn)目標(biāo)之后，國家對“三農(nóng)”工作的支持力度應(yīng)該進(jìn)一步加大，要建立政府涉農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制，并將長期以來被證明是行之有效的扶貧制度安排和政策措施，逐步擴(kuò)大和延伸到支持鄉(xiāng)村振興上來。要通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，不斷完善體制機(jī)制、法律制度和政策體系，推動形成農(nóng)民穩(wěn)定增收和鄉(xiāng)村全面振興的長效機(jī)制。需要指出的是，反貧困是一個永恒的課題，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)并不意味著反貧困的終結(jié)。隨著超常規(guī)的脫貧攻堅戰(zhàn)的結(jié)束，中國的貧困問題將轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨Ш投嗑S貧困問題，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困問題也將提上議程。在這種情況下，中國的反貧困戰(zhàn)略需要實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變，即由絕對貧困治理向相對貧困治理轉(zhuǎn)變，由收入貧困治理向多維貧困治理轉(zhuǎn)變，由超常規(guī)扶貧攻堅向常規(guī)性貧困治理轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這種反貧困戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，需要改變過去那種超常規(guī)的扶貧舉措和做法，樹立常規(guī)化、制度化的貧困治理思維，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)和減少相對貧困的長效機(jī)制。

四、破解糧食安全和農(nóng)民增收的難題

確保糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收是中國農(nóng)業(yè)政策的兩個核心目標(biāo)。一方面，中國人口眾多，糧食生產(chǎn)所需要的土地和淡水資源有限，人地矛盾突出，確保糧食安全是一個重大國家戰(zhàn)略。為確保國家糧食安全，新中國成立以來，中國政府歷來高度重視糧食生產(chǎn)，始終把確保糧食安全作為治國安邦的首要任務(wù)，走出了一條中國特色糧食安全之路。另一方面，確保農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，這是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、推進(jìn)農(nóng)村全面小康建設(shè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在，也是改革開放以來中央再三強(qiáng)調(diào)的“三農(nóng)”政策核心目標(biāo)之一。

中國未來的農(nóng)業(yè)政策必須兼顧糧食安全和農(nóng)民增收兩大核心目標(biāo)，妥善處理好保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收的關(guān)系。一方面，促進(jìn)農(nóng)民增收必須以確保糧食安全為前提，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不能突破糧食安全底線；另一方面，對于從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民，必須建立多元化的增收長效機(jī)制，使種糧農(nóng)民收入同樣能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的快速增長。在“十四五”時期，必須多管齊下，切實采取有效措施，從根本上破解糧食安全與農(nóng)民增收的難題。一是提高糧食生產(chǎn)的勞動生產(chǎn)率。勞動生產(chǎn)率是產(chǎn)出與從業(yè)人員之比。提高勞動生產(chǎn)率，核心是減少分母，增加分子。從減少分母看，要加快農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移步伐，進(jìn)一步減少種糧農(nóng)民，盡快改變目前糧食生產(chǎn)普遍存在的小規(guī)模分散經(jīng)營、高度兼業(yè)化的狀況，全面提高糧食種植的規(guī)模化和專業(yè)化水平。從增加分子看，要通過推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營、加快科技創(chuàng)新和良種培育、提高機(jī)械化和智能化水平、完善社會化服務(wù)體系、實行品牌化和綠色化生產(chǎn)等途徑，不斷提高糧食種植的產(chǎn)出水平和質(zhì)量。二是推動糧食產(chǎn)業(yè)深度融合。糧食產(chǎn)業(yè)融合是一個世界性的發(fā)展趨勢，也是實現(xiàn)種糧農(nóng)民增收的重要途徑。在推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)融合的過程中，一方面要加快轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，不斷延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，打造供應(yīng)鏈，實行產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應(yīng)鏈“三鏈”協(xié)調(diào)聯(lián)動，從而構(gòu)建縱向融合和一體化的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈；另一方面，要充分挖掘糧食生產(chǎn)的多維功能，尤其是經(jīng)濟(jì)、文化、教育、生態(tài)、景觀等功能，推動糧食生產(chǎn)與糧食加工、電商物流、文化旅游、休閑康養(yǎng)、教育體驗等全面深度融合，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)的橫向融合和一體化。只有實現(xiàn)這種縱、橫向交織的產(chǎn)業(yè)融合和一體化，并建立公平合理的利益分配機(jī)制和制度安排，才有可能形成糧食產(chǎn)業(yè)的利益共同體，使種糧農(nóng)民能夠更多地分享糧食產(chǎn)業(yè)鏈增值的收益。三是完善糧食利益補(bǔ)償機(jī)制。種糧農(nóng)民為保障國家糧食安全做出了貢獻(xiàn)，但由于種糧比較效益較低，在收入上做出了犧牲，因而需要對糧食種植給予利益補(bǔ)償。改革開放以來，中國沿著糧食生產(chǎn)者補(bǔ)償和糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償兩條不同路徑，逐步建立和完善了糧食利益補(bǔ)償機(jī)制。下一步，在進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)者和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)積極開展建立糧食生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索，可以考慮從糧食主產(chǎn)區(qū)先行試點(diǎn)。與森林、草原、濕地一樣，糧食種植同樣創(chuàng)造了生態(tài)服務(wù)價值，需要給予補(bǔ)償。

五、推動農(nóng)村改革由試點(diǎn)走向全面推開

中國的改革是從農(nóng)村起步的，農(nóng)村改革的主要做法是先試點(diǎn)，通過試點(diǎn)逐步積累經(jīng)驗，待條件成熟后再在全國范圍內(nèi)全面推開。近年來，中國在農(nóng)村領(lǐng)域推行了一系列的改革試點(diǎn)。通過試點(diǎn)探索，各地在農(nóng)村土地改革、集體產(chǎn)權(quán)制度、輪作休耕制度等方面取得了諸多改革經(jīng)驗和具體實效，各地試點(diǎn)證明可行的一些改革舉措已經(jīng)體現(xiàn)到已修訂的相關(guān)法律法規(guī)中。

新時期，為適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，中國的農(nóng)村改革不能僅停留在試點(diǎn)階段，也不宜再采取零敲碎打的辦法，而必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，突出整體性和協(xié)調(diào)性，采取綜合配套、整體推進(jìn)的“一攬子”改革方式。在“十四五”乃至今后較長一段時期內(nèi)，必須以土地制度改革為核心，強(qiáng)化相關(guān)改革的配套協(xié)調(diào)，全面深化農(nóng)村各項改革，在認(rèn)真總結(jié)近年來改革試點(diǎn)經(jīng)驗和完善相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上，逐步推動農(nóng)村改革由試點(diǎn)走向全面推開。這是因為，只有全面深化農(nóng)村改革，才能極大地釋放農(nóng)村改革的紅利，全面激活農(nóng)村要素、主體和市場，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的活力。

全面深化農(nóng)村改革，其核心是土地制度改革。當(dāng)前，農(nóng)村土地承包法和土地管理法修正案已經(jīng)通過，急需出臺相關(guān)配套法規(guī)和實施細(xì)則，以推動農(nóng)村各項土地改革試點(diǎn)盡快在全國全面推開，使新的法律能夠得到有效的貫徹實施。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制框架下，中國土地制度改革的基本方向是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，首先是搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。最近，中央已經(jīng)明確提出：到2022年，要“基本建成”城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；到2035年，要“全面形成”城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)和核心目標(biāo)。然而，至今為止，中國的土地市場尤其是建設(shè)用地市場仍然是城鄉(xiāng)分割的，中國的房地產(chǎn)市場仍然是一個不完整的跛足的市場。與城市房地產(chǎn)市場相比，農(nóng)村房地產(chǎn)市場起步晚，開放程度低，發(fā)育嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需要。近年來，雖然全國已經(jīng)開展了農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，一些地方搭建了區(qū)域性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)交易、閑置房產(chǎn)交易平臺，但農(nóng)民承包地和宅基地各種權(quán)能仍缺乏有效的實現(xiàn)渠道，集體土地產(chǎn)權(quán)仍處于與國有土地產(chǎn)權(quán)不平等的地位，由此限制了農(nóng)民財產(chǎn)性增收渠道的拓寬。2018年，全國農(nóng)村居民人均財產(chǎn)凈收入僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的8.5%，財產(chǎn)凈收入對農(nóng)村居民可支配收入增長的貢獻(xiàn)率只有2.9%。此外，房地產(chǎn)市場的城鄉(xiāng)分割和不均衡，農(nóng)村房產(chǎn)交易受限和各種權(quán)能缺失，也是導(dǎo)致近年來一些大城市城區(qū)房價過高、上漲過快的重要原因之一。

為此，應(yīng)在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，以賦權(quán)賦能為核心，加快農(nóng)村土地市場化改革的步伐。要全面推進(jìn)農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記，并逐步將農(nóng)民承包地納入不動產(chǎn)登記范圍。同時，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等各項改革。關(guān)于宅基地制度改革，重點(diǎn)是在完善集體成員資格認(rèn)定辦法和嚴(yán)格宅基地取得條件的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的思路，放開搞活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，增加市場的開放性和交易半徑，加快房地一體化改革，最終實現(xiàn)可對外出租和轉(zhuǎn)讓。對于農(nóng)民自愿退出的合規(guī)宅基地，要通過相關(guān)的制度安排和政策措施，打通宅基地退出與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的連接渠道。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地有償出讓轉(zhuǎn)讓制度建立起來后，可允許符合條件且自愿退出的宅基地有條件地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，并在其入市后納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地予以管理。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，實行宅基地退出與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的有效銜接，不僅有利于加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，而且可以對城鄉(xiāng)居民不動產(chǎn)實行市場開放上的平等待遇。