關(guān)于發(fā)展普惠性民辦幼兒園的幾點思考
——以哈爾濱市為例

◆曹鳳剛 劉德輝 郭 維 陳 曦

長期以來學(xué)前教育一直是哈爾濱市教育體系中的短板，特別是隨著“二孩政策”的全面放開，普惠性學(xué)前教育資源供給不足，“入公辦園難”“入民辦園貴”“就近入園難”等問題越來越突出。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，哈爾濱市共有幼兒園1374所，公辦334所、民辦1040所，其中，普惠性民辦幼兒園325所；普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）為60%，普惠性民辦園在園幼兒比例為23.3%。為此，增加民辦普惠性幼教資源供給，促使民辦園向普惠性轉(zhuǎn)型已成為當(dāng)前亟需研究解決的一項重要任務(wù)。

一、普惠性民辦園發(fā)展的制約因素

（一）政策保障體系不夠完善

近年來，國家、省相繼出臺多項學(xué)前教育政策法規(guī)支持學(xué)前教育發(fā)展，而哈爾濱市的配套政策不夠健全，政策保障體系不夠完善。一是普惠性民辦園保育教育費收費標(biāo)準(zhǔn)偏低且缺乏動態(tài)調(diào)整機制。哈爾濱市規(guī)定九區(qū)不高于1200元/月/生，九縣不高于400元/月/生，對部分符合普惠性民辦園申報條件的民辦園缺乏吸引力。該政策特別在哈西、群力等新增人口集中區(qū)難落實，舉辦者多持觀望態(tài)度。二是普惠性民辦園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較單一。各區(qū)、縣（市）在認(rèn)定實踐中僅以保育教育收費標(biāo)準(zhǔn)為主要認(rèn)定條件，缺少設(shè)施設(shè)備、師資配比等相應(yīng)規(guī)范，導(dǎo)致目前經(jīng)認(rèn)定的普惠性民辦園普遍存在設(shè)施設(shè)備陳舊、教具玩具更新慢、師資配比不足、教師工資偏低且流動性大，準(zhǔn)入退出機制不嚴(yán)，財務(wù)監(jiān)管不完善等突出問題。三是缺少支持普惠性民辦園發(fā)展的優(yōu)惠政策。在稅費減免、獎補政策尚未出臺之際，經(jīng)費保障投入長效機制不夠健全，成為制約普惠性民辦園發(fā)展的最大瓶頸。特別是縣域財力參差不齊，民辦園不能享受國民待遇，有的區(qū)、縣（市）尚未開展普惠性民辦園認(rèn)定工作。

（二）監(jiān)管力量比較薄弱

目前，哈爾濱市學(xué)前教育專職管理人員嚴(yán)重不足，監(jiān)管力量薄弱。市級層面，教育行政部門僅2人負(fù)責(zé)學(xué)前教育監(jiān)管工作；區(qū)縣級層面，除南崗有4人負(fù)責(zé)監(jiān)管外，其他各區(qū)、縣（市）僅有1-2名學(xué)前教育視導(dǎo)員從事監(jiān)管工作且同時兼職其他工作，不得不采取從公辦園借調(diào)教師進行“補位”。專業(yè)化監(jiān)管隊伍缺乏、柔性執(zhí)法不到位。在哈爾濱市沒有建立科學(xué)保教質(zhì)量評估監(jiān)管體系，缺乏健全的質(zhì)量督導(dǎo)、監(jiān)測、評估機制，與之相關(guān)的教師收入待遇保障、教育教學(xué)投入等缺少相應(yīng)監(jiān)督機制情況下，對普惠性民辦學(xué)前教育服務(wù)與管理缺位，監(jiān)管的某些環(huán)節(jié)顯得很薄弱。同時，近期開展的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園專項治理、整治民辦無證園工作中，多觸及開發(fā)商、幼兒園舉辦者根本利益，教育行政部門尚未成立教育執(zhí)法大隊，很難對其進行有效監(jiān)管，常常面臨問責(zé)風(fēng)險，整治工作問題比較棘手。

（三）治理“無證園”遭遇瓶頸

由于優(yōu)質(zhì)普惠性學(xué)前教育資源供給不足，市場供需矛盾日益突出，導(dǎo)致無證幼兒園大量涌現(xiàn)。截止至2019年2月，哈爾濱市尚有無證園715所，在園幼兒3.3萬人。在治理實踐中發(fā)現(xiàn)：一是現(xiàn)有辦園政策準(zhǔn)入門檻較高，有些無證園老舊房屋無法改造、面積不達標(biāo)，投入不足，但因其收費低廉，滿足了部分低收入群體、困難群體的需求。如果一味取締，會導(dǎo)致部分幼兒短期內(nèi)無園可上，引發(fā)新的社會矛盾。二是因哈爾濱市消防管理職責(zé)移交工作原因，部分無證園在辦證辦照過程“卡”在消防許可審批環(huán)節(jié)，致使后續(xù)其他許可審批環(huán)節(jié)無法進行，導(dǎo)致符合資質(zhì)的無證園大量積壓。

（四）歷史遺留問題解決遲緩

為提高哈爾濱市普惠性幼兒園覆蓋率，確保適齡幼兒“就近入園”。按照國家、省市相關(guān)文件規(guī)定，全市住宅小區(qū)項目規(guī)劃配建幼兒園107所，其中，在79所已建成幼兒園中，僅10所移交（7所開發(fā)商無償移交，2所政府投資建設(shè)，1所政府回購），尚有69所未移交。究其原因，在《黑龍江省城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園專項治理工作方案》（以下簡稱《方案》）出臺前建成的小區(qū)配套幼兒園移交中存在因房屋產(chǎn)權(quán)權(quán)屬等問題，導(dǎo)致相當(dāng)一部分小區(qū)配套幼兒園未按相關(guān)文件要求移交屬地教育行政部門進行管理，房屋多閑置、挪用或出租等，未辦成公辦園或普惠性民辦園，已移交的房屋也存在面積上不具備開辦幼兒園的基礎(chǔ)條件。同時，專項整治工作部分事權(quán)在市級，區(qū)縣（市）級協(xié)調(diào)難度大，移交工作推進緩慢，各部門分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的工作機制尚需完善。

二、對策建議

（一）因地制宜構(gòu)建政策保障體系

一是做好頂層設(shè)計。盡快制定出臺《哈爾濱市民辦學(xué)前教育服務(wù)點認(rèn)定及管理辦法（試行）》《哈爾濱市幼兒園布局規(guī)劃》《哈爾濱市學(xué)前教育管理辦法》《哈爾濱市幼兒園提升質(zhì)量指導(dǎo)手冊》等相關(guān)政策，構(gòu)建完備的政策保障體系。二是加強政策宣傳與引導(dǎo)。積極鼓勵原有非普惠性民辦園和新審批的民辦園開辦普惠性民辦園。同時，將自收自支企事業(yè)單位辦園納入普惠性民辦園統(tǒng)籌，如：鍋爐、電機、量具等廠辦幼兒園，切實改變一些企事業(yè)幼兒園運行入不敷出、舉步維艱的發(fā)展現(xiàn)狀。三是完善普惠性民辦園獎補政策、落實學(xué)前教育幼兒資助政策，因地制宜建立保育教育收費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。具體可通過撥付建設(shè)補助、開辦經(jīng)費補助、生均定額補助、生均公用經(jīng)費、租金補助、教師工資補貼、擴學(xué)位補助、大型修繕項目補助、上檔升級補助和教職工保險經(jīng)費補助以及專業(yè)扶持、結(jié)對扶持等多種方式支持其發(fā)展。四是完善民辦幼兒教師待遇。落實教師年度體檢、工資及險金、職稱評聘標(biāo)準(zhǔn)，提高高級職稱比例，幫扶結(jié)對、鼓勵公辦、民辦園共享教學(xué)教具資源。五是制定落實相關(guān)稅費優(yōu)惠政策，如在普惠性民辦園用電、用水、用氣、用熱等方面執(zhí)行與公辦園相同價格或給予相應(yīng)補貼。

（二）多方參與共建全流程監(jiān)管體系

一是建立教育行政部門、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)齊抓共管的新型管理模式。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立日常監(jiān)管“云平臺”，設(shè)立監(jiān)管臺賬，抽調(diào)優(yōu)秀安全監(jiān)管員，實行網(wǎng)格化管理等方式，創(chuàng)新監(jiān)管模式。二是完善準(zhǔn)入退出機制。積極鼓勵民辦園申報普惠性民辦園。委托第三方評估機構(gòu)，將辦園規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、辦園規(guī)范與安全管理、設(shè)施設(shè)備、班生規(guī)模、教師力量、教職工險金社會保障情況、定價收費等作為申報的硬性標(biāo)準(zhǔn)。對于在日常經(jīng)營管理中存在違法違規(guī)行為、廢業(yè)等情況時，要及時啟動退出機制并妥善處理好相關(guān)后續(xù)工作。三是完善日常監(jiān)管。健全教育行政監(jiān)管機制，及時向社會公布普惠性幼兒園名單、辦園地址及收費標(biāo)準(zhǔn)，明示普惠性幼兒園標(biāo)識，強化日常動態(tài)監(jiān)管。四是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、家長委員會等組織作用，發(fā)揮民間監(jiān)督力量。通過開展協(xié)會活動、家校互動，加強幼兒園之間交流合作和監(jiān)督，讓家長積極參與到幼兒園的管理和決策過程中，確保普惠性民辦園良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。五是組建專項監(jiān)管隊伍，成立資金監(jiān)管機構(gòu)。一方面，全面落實主體監(jiān)管責(zé)任。市縣兩級成立教育執(zhí)法大隊，根除無證園“頑疾”；另一方面，完善財務(wù)管理機制。成立普惠性民辦幼兒園財務(wù)管理中心，對政府發(fā)放的獎補資金實行“集中管理、分園核算”，指定監(jiān)督部門和專業(yè)人員對普惠性民辦園的資金使用情況進行監(jiān)督，確保合理使用經(jīng)費，避免資金浪費。

（三）多措并舉推進“無證園”治理

一是摸清無證園底數(shù)、建立臺賬，向社會公示，將其全部納入監(jiān)管范圍。二是降低辦園準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)無證園辦成普惠園。通過優(yōu)化審批程序，壓縮審批時間，簡化審批手續(xù)，推動盡可能多的無證園合法化，并辦成普惠性民辦園。準(zhǔn)入一批基本符合辦園標(biāo)準(zhǔn)但相關(guān)證件不全的、整改一批基本符合辦園要求但仍存在一定問題的、整合一批達不到獨立辦園條件但無安全隱患且確有存在必要的，取締一批缺乏基本辦園條件、存在重大安全隱患的無證園并做好在園幼兒分流安置工作。三是對部分無證園取締后形成學(xué)前教育資源空白的區(qū)域，可利用調(diào)整出的校舍、社區(qū)用房等閑置資源，通過招投標(biāo)方式建成普惠性民辦園或社區(qū)辦園。對短期內(nèi)達不到基本辦園標(biāo)準(zhǔn)且存在在園幼兒分流困難的，要逐園予以建檔立卡并派專人駐園整改，同時，適當(dāng)延長民辦學(xué)前教育服務(wù)點的辦學(xué)時間，避免普惠性學(xué)前教育資源流失。四是借鑒天津等地經(jīng)驗，積極協(xié)調(diào)消防部門將消防事權(quán)盡快移交轄區(qū)派出所，加快消防審批時限。五是監(jiān)管端口前移。對有辦園意向或籌建中的無證園，提前介入，“一對一”幫扶，督促其按標(biāo)準(zhǔn)和程序籌建；對無法按照標(biāo)準(zhǔn)籌建的及時予以制止；對不準(zhǔn)備辦園的，聯(lián)系有證園購買其資產(chǎn)，減少損失。及時將新產(chǎn)生的無證園消滅在萌芽中。

（四）穩(wěn)妥有序解決歷史遺留問題

根據(jù)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園用地性質(zhì)、撥付方式、產(chǎn)權(quán)歸屬等，按照“一事一議”“一園一案”的原則，逐一進行整改。一是限時制定相應(yīng)配套的整改方案。按照國家、省出臺的《方案》，通過前期的摸底排查情況，認(rèn)真制定相應(yīng)的配套整改方案。二是依據(jù)小區(qū)項目取得用地批文時間分情形移交。對于《方案》出臺前未移交的，根據(jù)合同權(quán)屬約定情形決定產(chǎn)權(quán)移交事宜?？稍诓桓淖兎课莓a(chǎn)權(quán)權(quán)屬的情況下，限期移交教育行政部門管理，辦成公辦園或委托開辦普惠性民辦園。對于租賃配套設(shè)施改建的民辦園，政府應(yīng)對辦園成本給予適當(dāng)方式補貼。三是做好對不移交小區(qū)的治理。對于應(yīng)建未建或者建設(shè)不到位、挪作他用、拒不移交的，分別通過開發(fā)商無償補建、新建、就近建，暫停供電、供水、供氣、供熱服務(wù)，整改到位前暫停辦理登記（已登記的予以撤銷），直至通過法律途徑解決，并將相關(guān)企業(yè)或人員限制從業(yè)或市場準(zhǔn)入、納入不良征信系統(tǒng)。三是形成各部門聯(lián)審聯(lián)管的工作機制。短期內(nèi)，單靠教育行政部門單打獨斗，很難做好城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園專項治理工作，需要各部門通力合作，各司其職，捋順事權(quán)，定期召開聯(lián)席會議，才能取得治理實效，才能為優(yōu)質(zhì)普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展保駕護航。