基層協(xié)商民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的現(xiàn)實(shí)路徑

王炳權(quán) 岳林琳

新中國成立70年來取得了巨大成就，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)了中華民族從站起來向富起來進(jìn)而到強(qiáng)起來的偉大歷史性跨越。新中國的發(fā)展與進(jìn)步雄辯地證明了中國特色社會主義制度具有無可比擬的優(yōu)越性。中國特色社會主義制度“是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系”。［1］中國特色社會主義制度是一個由多項(xiàng)制度構(gòu)成的科學(xué)完整的制度體系，其中基層協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，為廣大民眾直接有序參與政治活動過程，行使民主權(quán)利表達(dá)意見和建議提供了現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐渠道。“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。”［2］

2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優(yōu)勢進(jìn)行了總結(jié)，為把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能提供了基本遵循和操作指南?！吧鐣髁x協(xié)商民主深深嵌入我國社會主義民主政治全過程，豐富了民主形式，拓展了民主渠道，深化了民主內(nèi)涵，在我們國家有根、有源、有生命力?！保?］作為社會主義協(xié)商民主重要組成部分的基層協(xié)商民主如何發(fā)揮制度優(yōu)勢并將其轉(zhuǎn)化為治理效能需要遵循切實(shí)可行的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、基層協(xié)商民主的發(fā)展演進(jìn)

協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中“獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的”民主形式，具有深厚的“文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)”。［4］協(xié)商民主理論和實(shí)踐在我國有著悠久的歷史根源。早在遠(yuǎn)古時期，當(dāng)時的氏族、部落及部落聯(lián)盟，在決議眾人之事的時候就形成了“議事會”“民眾大會”等民主協(xié)商制度，“民眾大會一般由‘議事會’召集，有權(quán)用舉手或喊聲通過或否決‘議事會’做的決定；有權(quán)表決選舉氏族、部落或部落聯(lián)盟的首長或其他高級公職人員，有權(quán)對重要的刑事訴訟案件進(jìn)行最后的審判；有權(quán)決定一切重要事務(wù)。”［5］隨著國家的出現(xiàn)，眾人之事開始由專門的國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，協(xié)商的思想和實(shí)踐也傳承下來。在文化層面，像儒家的“仁愛、以民為本”“天下為公，選賢舉能，講信修睦”等思想都反映了我國長期以來的協(xié)商民主文化氛圍和人們對理想?yún)f(xié)商民主狀態(tài)的向往。

抗日戰(zhàn)爭期間，我們黨在抗日根據(jù)地建立了“三三制”抗日民主政權(quán)?！叭啤闭?quán)中參議會是各級政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，參議會由民主選舉產(chǎn)生，參議會閉幕后由其選出的政府成為代表人民的行政最高權(quán)力機(jī)關(guān)。在參議會和政府中，共產(chǎn)黨員占三分之一，非共產(chǎn)黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一，他們本著“一切有關(guān)原則性的爭議，應(yīng)當(dāng)平心靜氣的商討，在施政綱領(lǐng)和民主集中制的精神之下，求得合理解決，以達(dá)到鞏固三三制之目的?！保?］“三三制”是我黨實(shí)施基層協(xié)商民主制度的成功實(shí)例。

1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成，這一制度是有中國特色的社會主義政黨制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，既強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)社會主義民主。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，就是這種民主最基本的體現(xiàn)。

20世紀(jì)80年代，西方協(xié)商民主理論產(chǎn)生，多年來經(jīng)過不同協(xié)商民主理論家的推動發(fā)展，協(xié)商系統(tǒng)理論得以興起，并成為第四代協(xié)商民主的標(biāo)識。［7］盡管西方協(xié)商民主理論的發(fā)展對我國協(xié)商民主的研究起到了推動作用，但我國的政治生態(tài)與西方國家相比有很大的不同。西方協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)參與者的交往理性和主體反思，強(qiáng)調(diào)通過參與協(xié)商過程來試圖重新喚起人們的公共參與精神以緩解西方自由主義民主帶來的赤字危機(jī)，與之相比，我國的協(xié)商民主側(cè)重“咨議”，是在非競爭性政治生態(tài)中生發(fā)的、實(shí)現(xiàn)多元政治力量合作的機(jī)制。［8］1987年，黨的十三大提出要建立“社會協(xié)商對話制度”，該制度是社會層面的協(xié)商民主的表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)形態(tài)，是各級黨和政府、社會組織與公民之間進(jìn)行溝通、協(xié)商與對話的平臺，是對我國政治協(xié)商制度的有效補(bǔ)充。［9］

2007年11月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國的政黨制度》，在其第三部分“社會主義民主的重要體現(xiàn)”中，提到了“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點(diǎn)。”［10］這是我國在官方語境下首提“協(xié)商民主”。黨的十八大報(bào)告明確提出了“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”。［11］黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作了全面規(guī)劃和部署，一系列國家政策的出臺，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。協(xié)商民主已經(jīng)從改革開放前的政治領(lǐng)域延及經(jīng)濟(jì)、文化、社會等諸多領(lǐng)域，涉及民眾生活的方方面面，形成了廣泛多層的協(xié)商民主體系。2013年11月，十八屆三中全會在部署全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)時，根據(jù)十八大提出的“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的要求，提出要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，并把這一舉措定性為改革的重要內(nèi)容。2014年9月，在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上，習(xí)近平對社會主義協(xié)商民主的性質(zhì)和作用作了全面深刻的闡述，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨(dú)特、獨(dú)有和獨(dú)到的民主形式。2015年1月5日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，要求落實(shí)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的要求和構(gòu)建社會主義協(xié)商民主體系的任務(wù)，對新形勢下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商做出全面部署。隨即，中央還先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》和《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等重要文件。2017年初，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)的民主監(jiān)督是“協(xié)商式監(jiān)督”。與此同時，在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，人民政協(xié)協(xié)商民主和基層協(xié)商民主等各類協(xié)商民主廣泛扎實(shí)推進(jìn)，取得了豐富的成果。

黨的十九大報(bào)告提出，“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢?！保?2］黨和國家對協(xié)商民主的認(rèn)識提升到了一個新的高度，協(xié)商民主成為嵌入我國社會主義民主政治過程的不可分割的重要組成部分。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持社會主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐?！保?3］

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！保?4］改革開放以來，中國的基層民主取得了重大進(jìn)展。主要內(nèi)容包括以下五個方面：農(nóng)村村民自治；城市社區(qū)自治；企事業(yè)單位民主管理；城鄉(xiāng)基層公共管理中的公共參與；縣（區(qū)）鄉(xiāng)人大選舉。［15］因此，事實(shí)上包括村、居委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在內(nèi)的基層協(xié)商，已成為我國社會主義協(xié)商民主實(shí)踐過程中的重要場域。近年來我國許多涉及民生的公共事務(wù)都以基層協(xié)商的方式進(jìn)行了有效治理?；鶎訁f(xié)商已成為了解和吸納民意、匯聚民智的重要平臺，成為協(xié)商民主發(fā)展進(jìn)程中的主推手。

二、基層協(xié)商民主的制度優(yōu)勢

基層協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。首先，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。十九屆四中全會提出，要“貫徹黨的群眾路線，完善黨員、干部聯(lián)系群眾制度，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代群眾工作機(jī)制，始終做到為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領(lǐng)群眾，深入群眾、深入基層?！保?6］基層協(xié)商民主是我們黨一以貫之的群眾路線在政治領(lǐng)域中的重要體現(xiàn)。

其次，“郡縣治，天下安”，社會主義協(xié)商民主的根基在基層，基層協(xié)商民主是我國社會主義協(xié)商民主最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。［17］近年來，我國基層協(xié)商民主實(shí)踐展示出蓬勃活力，展示出對于地方治理和基層治理所具有的獨(dú)特魅力，出現(xiàn)了多種協(xié)商實(shí)踐和形式，基層協(xié)商的領(lǐng)域和范圍也不斷拓展，基層協(xié)商民主其主要目標(biāo)“不是追求片面的個人利益，而是運(yùn)用公共理性以最大程度地滿足利益相關(guān)者的愿望”。［18］因此，基層協(xié)商民主本質(zhì)上是以實(shí)現(xiàn)公共利益為價值導(dǎo)向，其所具有的社會聚合功能深刻地體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨以“基層協(xié)商”的方式動員群眾、組織社會，把各種社會組織和成員緊密團(tuán)結(jié)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)周圍的過程之中。

再次，從基層協(xié)商民主的發(fā)展歷程可以得知，我國的基層協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨在探索中國革命和改革的過程中逐步建立和完善的，是符合我國具體國情的偉大政治創(chuàng)造?；鶎訁f(xié)商民主的內(nèi)生性使中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)深深扎根于人民群眾之中，具有深厚的政治根基和極強(qiáng)的政治生命力。

基層協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)我國社會主義民主政治的獨(dú)特形式。協(xié)商民主有利于擴(kuò)大公民有序政治參與，通過廣泛有序協(xié)商，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，培育人民的民主意識和民主能力，從而以人民為主體推動國家政治發(fā)展?！皩?shí)行人民民主，保證人民當(dāng)家作主，要求我們在治國理政時在人民內(nèi)部各方面進(jìn)行廣泛商量。在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”［19］基層協(xié)商民主就是保證人民當(dāng)家作主的有效實(shí)現(xiàn)形式。通過在不同利益群體之間進(jìn)行廣泛協(xié)商，可以引導(dǎo)人們依法有序地參與公共事務(wù)和基層社會治理活動過程，這為廣大基層民眾直接有效地行使民主權(quán)利來表達(dá)自身的利益訴求提供了現(xiàn)實(shí)可行的渠道，是人們有序參與政治過程的重要途徑。

黨的十八大以來，我國出現(xiàn)了很多基層協(xié)商民主的地方模式，如浙江溫嶺的“民主懇談會”、江蘇南京的“黨員議事會”、湖南臨澧縣的“板凳夜話”、云南鹽津的“參與式預(yù)算”等。［20］這些基層協(xié)商民主實(shí)踐，擴(kuò)大了公民有序的政治參與，既豐富了民主的形式、拓展了民主的渠道，又加深了民主的內(nèi)涵，有力地促進(jìn)了我國社會主義民主政治的發(fā)展。因而，基層協(xié)商民主在人民內(nèi)部進(jìn)行廣泛協(xié)商的過程，就是一個發(fā)揚(yáng)民主和集思廣益的過程，就是一個統(tǒng)一思想和凝聚共識的過程，有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策，通過決策前和決策執(zhí)行過程中的協(xié)商，廣納民言、廣集眾智、廣求良策，使黨和政府的決策更順應(yīng)民意、更切合實(shí)際。

基層協(xié)商民主是推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化的重要力量?；鶎由鐣卫硎菄抑卫淼闹匾矫妗ＲㄔO(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序，基層協(xié)商民主發(fā)揮著不可或缺的重要作用。早在2016年，習(xí)近平就強(qiáng)調(diào)過，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)。”［21］按照我國政權(quán)建設(shè)的架構(gòu)，國家的基層指的是縣區(qū)以下，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊、城市區(qū)（街道）及社區(qū)。這樣，基層社會治理就是指對縣區(qū)以下社會領(lǐng)域問題的治理?；鶎由鐣卫硭媾R的公共問題和公共事務(wù)既煩瑣但又與群眾的切身利益密切相關(guān)?！吧厦媲l線，下面一根針”，這句耳熟能詳?shù)脑捒梢院芎玫貧w納出基層社會治理的復(fù)雜性。

涉及群眾的共同利益，基層社會治理就繞不開集體行動的困境問題。集體行動的困境之下，由于存在諸多搭便車現(xiàn)象，因而“完全理性的個人在某些情況下會做出從全體當(dāng)事人的角度看是‘非理性’的行為?！保?2］人們設(shè)想了諸多方案來解決集體行動的困境，像霍布斯提出了第三方監(jiān)督執(zhí)行的方案。但第三方監(jiān)督執(zhí)行的困難之處部分地在于強(qiáng)制執(zhí)行的成本太高?！芭c那些靠其他手段保持信任的社會相比，嚴(yán)重依賴暴力的社會，往往缺乏效率，成本高昂，讓人感到不愉快。”［23］因而，從博弈論的視角來看，不偏不倚的第三方執(zhí)行一般不是“穩(wěn)定的均衡”，在這種均衡中，任何一方都沒有動機(jī)去改變自己的行為。［24］但在一個具有大量社會資本，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的共同體內(nèi)，自愿的合作則更容易出現(xiàn)。

基層協(xié)商民主就是對基層公共事務(wù)和公共問題進(jìn)行廣泛協(xié)商予以處理和解決的制度安排，在不同主體間的協(xié)商中，中國共產(chǎn)黨聽取民意、集中民意、整合民意，然后作出更符合基層社會治理現(xiàn)代化需求的公共政策?！斑@種共同學(xué)習(xí)的過程在培育社會資本，防止社會制度和價值碎片化時發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。”［25］因而基層協(xié)商民主有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，通過協(xié)商理念、方法和制度在國家治理實(shí)踐中的運(yùn)用，使協(xié)商治理成為國家治理的重要途徑和方式。通過協(xié)商，有利于提高決策效率，降低政治成本。協(xié)商民主是求同存異，以政治合作出發(fā)點(diǎn)和機(jī)制最大限度達(dá)成共識，降低利益聚合的社會成本。

基層協(xié)商民主凸顯了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢?！奥牟槐赝?，期于適足；治不必同，期于利民?！保?6］我國基層協(xié)商民主制度的生命力，就在于這一制度扎根并生長于中國的社會土壤，且被實(shí)踐證明是適合我國國情、具有鮮明中國特色的民主制度安排。

首先，基層協(xié)商民主豐富了“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的協(xié)商制度實(shí)踐。十八大以來，圍繞村、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的公共事務(wù)、社會公益事業(yè)以及大量企事業(yè)單位的內(nèi)部事務(wù)，人們進(jìn)行了廣泛的民主協(xié)商，及時化解了存在于基層治理領(lǐng)域中的一些矛盾糾紛，較好地解決了基層人民群眾的實(shí)際困難和問題，促進(jìn)了基層社會和諧穩(wěn)定和有序發(fā)展。

其次，基層協(xié)商民主堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，推動了我國基層社會治理決策制度化、科學(xué)化和民主化的水平?；鶎由鐣卫頉Q策是公共決策，公共決策的結(jié)果要作用于所有人，因而相關(guān)利益群體中人人有權(quán)參與協(xié)商是公共決策合法性的必要條件。與政治精英或利益集團(tuán)討價還價的決策過程相比，協(xié)商民主使公共決策更具合法性和可接受性。［27］協(xié)商民主將民主化引向決策過程，公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。［28］通過基層協(xié)商，可以就基層社會治理的決策達(dá)成最大共識，有效克服“搭便車”或“囚徒困境”行為，凝聚共識，保障公共決策的質(zhì)量。

再次，基層協(xié)商民主凸顯了我國民主制度的比較優(yōu)勢?！懊翘煸欤貜钠鋵?shí)?！睂?shí)現(xiàn)民主的形式豐富多樣，并沒有一種放之四海而皆準(zhǔn)的評判標(biāo)準(zhǔn)。比較兩種民主制度之間的優(yōu)勢，要從制度是否具有完整的制度程序和完整的參與實(shí)踐這兩個層面進(jìn)行。西方資本主義民主名為“一人一票”，實(shí)則是“少數(shù)人專政”，與之相比，我國基層協(xié)商民主能切實(shí)保證人民當(dāng)家作主，具有顯著的制度程序和參與實(shí)踐優(yōu)勢。我國基層協(xié)商民主既有堅(jiān)實(shí)的理論支撐，又積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，牢牢扎根于中國特色社會主義制度之中，以獨(dú)特的民主形式凸顯了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。

最后，基層協(xié)商民主有利于化解社會矛盾沖突，通過利益訴求的協(xié)商表達(dá)和解決，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。協(xié)商的本質(zhì)是通過利益交集和最大“公約數(shù)”，尋求、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公共利益，同時照顧各方利益，從而在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的前提下，統(tǒng)籌兼顧方方面面的利益，促進(jìn)社會政治穩(wěn)定和諧發(fā)展。

三、基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的現(xiàn)實(shí)路徑

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成?！保?9］國家治理效能是堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度體系的本質(zhì)要求，也是凸顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要標(biāo)志。要把基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，需要在中國之治的基層社會治理環(huán)境之中，找到適合我國國情且行之有效的現(xiàn)實(shí)路徑。

堅(jiān)持黨對基層協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮基層協(xié)商民主的制度優(yōu)勢。黨的十九大報(bào)告指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是發(fā)揮基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢的根本保證。

首先，要把黨的群眾路線貫穿于基層協(xié)商民主過程?！爸袊伯a(chǎn)黨認(rèn)為群眾路線是中國共產(chǎn)黨與其他政黨的區(qū)別所在，進(jìn)而也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主與其他形態(tài)民主的區(qū)別所在。協(xié)商民主之所以能夠成為中國民主中的重要形式，就源于這種區(qū)別?！保?0］為此，各級基層黨組織要加強(qiáng)對基層協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)，針對基層協(xié)商中面臨的一些困難和問題，要深入基層進(jìn)行調(diào)研分析，認(rèn)真傾聽基層群眾的意見和心聲，正確引導(dǎo)相關(guān)利益群體的成員積極參與協(xié)商過程，群眾的事情由群眾來商量解決，使基層協(xié)商真正達(dá)成“眾人之事眾人議，眾人之事眾人決”的協(xié)商目標(biāo)。

其次，要積極探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的實(shí)現(xiàn)形式，以黨內(nèi)基層民主帶動基層協(xié)商民主建設(shè)。在黨內(nèi)，要把各項(xiàng)民主制度視為必須遵守的規(guī)則，養(yǎng)成依靠各項(xiàng)民主制度解決各項(xiàng)問題的習(xí)慣。要以黨內(nèi)基層民主帶動基層協(xié)商民主建設(shè)，要尊重所有人的基本權(quán)利，為人人參與基層協(xié)商提供充分的平臺和渠道，加強(qiáng)宣傳教育，創(chuàng)造各種便利條件，鼓勵人們積極參與公共事務(wù)處理和公共問題解決的協(xié)商過程中去。

再次，要探索加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢之間的良性互動關(guān)系。黨在基層協(xié)商民主中的領(lǐng)導(dǎo)主要是做好引導(dǎo)和監(jiān)督，以及與所在層級政府一起，承擔(dān)協(xié)商失敗之后對公共政策予以補(bǔ)救的“元治理”的任務(wù)?；鶎訁f(xié)商民主有助于基層社會實(shí)現(xiàn)再組織化，這種再組織化功能有別于黨內(nèi)“再組織化”的制度化考量，也并非是對社會“全能化控制或者包辦代替”的實(shí)踐導(dǎo)向，而是要通過基層協(xié)商民主的發(fā)展釋放民眾權(quán)利，激發(fā)社會變遷背景下“重建社會”的民眾自主性。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)并非黨要取代群眾進(jìn)行基層公共事務(wù)處理的協(xié)商，而是對基層協(xié)商民主活動進(jìn)行規(guī)范，確立基層協(xié)商的合意，保持協(xié)商組織的凝聚力，保護(hù)協(xié)商組織中的弱勢群體，回應(yīng)他們的利益需求等等，使其在中國之治的環(huán)境之下有序進(jìn)行。

加強(qiáng)基層協(xié)商民主制度建設(shè)，強(qiáng)化基層協(xié)商民主制度執(zhí)行力。首先，要加強(qiáng)基層協(xié)商民主制度建設(shè)。制度化是組織和程序獲得價值認(rèn)同與實(shí)踐規(guī)范的一個過程，政治現(xiàn)代化取得進(jìn)展的關(guān)鍵取決于政治的制度化，在政治文明體系中政治制度文明處于核心地位。十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善協(xié)商民主的制度建設(shè)，要求統(tǒng)籌推進(jìn)多方協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制。我國基層協(xié)商有著悠久的歷史，積累了豐富的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來，為推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)，我國相繼出臺了多部關(guān)于民主協(xié)商的重要文件，對包括政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商、政黨協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商民主作了全面而系統(tǒng)的規(guī)范。［31］盡管我們黨在基層協(xié)商民主制度建設(shè)方面取得了重大進(jìn)展，但關(guān)于基層協(xié)商民主的制度建設(shè)主要體現(xiàn)在《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》這一文件之中，該文件分為四部分，僅僅對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商進(jìn)行了原則性的規(guī)定。新時代對基層協(xié)商民主的發(fā)展提出了更高的要求，迫切需要在新的環(huán)境下對基層協(xié)商民主制度建設(shè)進(jìn)行創(chuàng)新，以有效發(fā)揮基層協(xié)商民主制度的優(yōu)勢。

其次，要強(qiáng)化基層協(xié)商民主制度的執(zhí)行力。目前各地在探索基層協(xié)商民主模式方面有了較大進(jìn)展，但一些協(xié)商領(lǐng)域還或多或少存在著“決而不行”的制度執(zhí)行力不足的問題，如農(nóng)村基層協(xié)商“一事一議”實(shí)踐中普遍存在議事結(jié)果執(zhí)行不力的“決難行”的發(fā)展困境［32］，這已經(jīng)成為影響制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的“短板”。習(xí)近平指出，“制度的生命力在于執(zhí)行。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。各級黨委和政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)制度意識，善于在制度的軌道上推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)。廣大黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率，引領(lǐng)全社會增強(qiáng)制度意識，自覺維護(hù)制度權(quán)威?！保?3］提高制度執(zhí)行力，離不開各級黨委和政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部的率先垂范。“上行下效，捷于影響”，各級黨委、政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識到制度執(zhí)行力的必要性和重要性，要切實(shí)增強(qiáng)按制度辦事和按法律辦事的意識，自覺維護(hù)基層協(xié)商民主制度的剛性約束力。唯有如此，才能更好地發(fā)揮基層協(xié)商民主制度的特色優(yōu)勢。

再次，要加強(qiáng)對基層協(xié)商民主制度執(zhí)行的監(jiān)督。嚴(yán)格監(jiān)督是確保制度有效執(zhí)行的關(guān)鍵。要構(gòu)建制度執(zhí)行績效考核機(jī)制，明確各項(xiàng)基層協(xié)商民主制度執(zhí)行的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把制度執(zhí)行績效的考核結(jié)果與獎懲措施結(jié)合起來，做到有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)。堅(jiān)決糾正制度執(zhí)行中有令不行、有禁不止的現(xiàn)象，確保制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

加強(qiáng)基層協(xié)商民主制度自信宣傳教育，培養(yǎng)人們積極參與基層協(xié)商的意識?；鶎訁f(xié)商民主源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，源自中國共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的長期實(shí)踐，源自全國各族人民在中國特色社會主義制度上進(jìn)行的偉大制度創(chuàng)新，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

我國基層協(xié)商民主堅(jiān)持了人民主體地位，做到有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，把分歧和問題解決于基層協(xié)商過程之中，“通過與許多持不同觀點(diǎn)和立場的其他人進(jìn)行公開討論的過程，人們常?？梢垣@取新的信息，了解在集體問題中的不同體驗(yàn)，或者發(fā)現(xiàn)他們自己的最初觀點(diǎn)是建立在偏見或無知的基礎(chǔ)上的，或者是他們誤解了自己與他人的利益關(guān)系”。［34］我國基層協(xié)商民主貫徹了民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織原則，避免了西方協(xié)商民主中經(jīng)常出現(xiàn)的“議而不決”的弊病。中國基層協(xié)商實(shí)踐中創(chuàng)造的混合式代表機(jī)制將選舉和選擇、精英和大眾、代理和委托代表模式等不同的代表機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，不僅在實(shí)踐上回應(yīng)了基層治理的現(xiàn)實(shí)需求，而且在理論上對西方純粹統(tǒng)計(jì)意義上的協(xié)商代表理念提出了挑戰(zhàn)，并推動學(xué)界深化對協(xié)商民主代表理論的思考。［35］

為此，首先要加大制度優(yōu)勢宣傳力度，各級黨委政府及其他社會組織，要采取多種形式、利用多種渠道開展制度優(yōu)勢宣傳活動，讓更多的基層組織和群眾認(rèn)識到基層協(xié)商民主制度的意義和價值，進(jìn)而發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)可、擁護(hù)并積極參與這一民主協(xié)商過程。其次，各基層黨組織和政府要積極推動基層協(xié)商活動的開展。與其他基層組織和個體相比，基層黨組織和政府代表國家，是基層協(xié)商秩序的維護(hù)者，協(xié)商價值和資源的（再）分配者以及使用暴力等強(qiáng)制性手段的壟斷者。協(xié)商網(wǎng)絡(luò)離不開政府的支持與參與。各級黨委和政府在擴(kuò)大基層協(xié)商民主制度宣傳、引導(dǎo)群眾有序參與基層協(xié)商過程發(fā)揮著不可替代的重要作用。

建設(shè)高素質(zhì)基層協(xié)商人才隊(duì)伍，為把基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能提供人才支撐?！包h的干部是黨和國家事業(yè)的中堅(jiān)力量?！保?6］習(xí)近平也多次強(qiáng)調(diào)，“蓋有非常之功，必待非常之人?！保?7］人才是21世紀(jì)最大的生產(chǎn)力，基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能同樣需要人才支撐。

首先，要加強(qiáng)基層協(xié)商干部隊(duì)伍建設(shè)?；鶎訁f(xié)商主題豐富，工作綜合性強(qiáng)。實(shí)踐中存在的各種基層協(xié)商民主形式，如社區(qū)（村）協(xié)商議事、民主懇談、工資集體協(xié)商及各類聽證制度等，無不需要多個政府部門參與和推動落實(shí)（如宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)及民政部門）?！霸趬毫π腕w制下，基層協(xié)商民主的功能預(yù)設(shè)更多是通過層級化的組織體系和行政體系加以傳導(dǎo)，其運(yùn)行實(shí)際上更多受到政府治理邏輯的影響”，新時期的基層協(xié)商民主，“在很大意義上已被理解為黨委政府實(shí)現(xiàn)既定治理目標(biāo)和維護(hù)社會穩(wěn)定的一種策略，一種治理工具的創(chuàng)新”。［38］因此，基層協(xié)商干部隊(duì)伍的素質(zhì)會影響到基層協(xié)商民主的質(zhì)量。

新時代基層協(xié)商干部隊(duì)伍必須政治過硬、具備改革和創(chuàng)新意識，能力水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)思想政治教育，使廣大基層協(xié)商干部堅(jiān)定理想信念，筑牢精神之基，補(bǔ)足精神之鈣，把穩(wěn)思想之舵，自覺參與基層協(xié)商民主制度的建設(shè)和執(zhí)行之中。要注重對基層協(xié)商干部的專業(yè)能力和專業(yè)精神進(jìn)行培養(yǎng)，增強(qiáng)他們適應(yīng)新時代基層協(xié)商民主發(fā)展所提出的各項(xiàng)要求。要堅(jiān)持黨管干部原則，貫徹落實(shí)新時期好干部標(biāo)準(zhǔn)。要堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，選配牢固樹立“四個意識”和“四個自信”，忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)暮酶刹窟M(jìn)入基層協(xié)商干部隊(duì)伍，并將其在基層協(xié)商民主制度建設(shè)和制度執(zhí)行中的表現(xiàn)作為選拔任用和考核評價的重要依據(jù)。

其次，要加強(qiáng)基層協(xié)商參與主體隊(duì)伍建設(shè)，增加協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的社會資本。近代以來，面對國家和社會面臨重新聚合的歷史難題，中國共產(chǎn)黨以“協(xié)商”的方式動員群眾，組織社會，進(jìn)而建構(gòu)了現(xiàn)代“民族-民主”國家，這是理解中國基層協(xié)商民主發(fā)生的邏輯起點(diǎn)。［39］然而，理性的個體往往出于自身利益的考慮而導(dǎo)致協(xié)商出現(xiàn)“集體行動的困境”。加強(qiáng)基層協(xié)商參與主體隊(duì)伍建設(shè)，增加協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的社會資本無疑是解決基層協(xié)商“集體行動困境”的有效之策?！吧鐣Y本的存量，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，往往具有自我增強(qiáng)性和可積累性。良性循環(huán)會產(chǎn)生社會均衡，形成高水準(zhǔn)的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。與此相反，缺乏這些品質(zhì)的非公民精神共同體，也是自我增強(qiáng)的?！保?0］因此，加強(qiáng)基層協(xié)商參與主體隊(duì)伍建設(shè)，要重點(diǎn)培養(yǎng)參與者的相互信任與合作意識。而廣泛的公眾對話和相互尊重是協(xié)商網(wǎng)絡(luò)參與者建立相互信任和和合作意識的前提?！笆聦?shí)上，在確立社會愿景目標(biāo)或發(fā)展方向的行為當(dāng)中，廣泛的公眾對話和協(xié)商至關(guān)重要?！保?1］而相互尊重是和而不同的一種形式。通過加強(qiáng)基層協(xié)商參與主體隊(duì)伍建設(shè)，增加協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的社會資本，可以形成基層協(xié)商的良性循環(huán)及自我強(qiáng)化，產(chǎn)生高水準(zhǔn)的協(xié)商與合作。

結(jié)語

基層協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。黨的十八大以來，黨和國家對基層協(xié)商民主的認(rèn)識提升到了一個新的高度，基層協(xié)商民主成為嵌入我國社會主義民主政治過程的不可分割的重要組成部分。十九屆四中全會提出要把我國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，這一方面為推動基層協(xié)商民主制度建設(shè)和制度執(zhí)行提供了更好的政治環(huán)境，另一方面也為發(fā)揮基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢進(jìn)而將優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能提供了實(shí)踐的場域。

本文僅從理論層面對基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能進(jìn)行了探討。改革開放至今，尤其是十八大以來，基層協(xié)商實(shí)踐在各地紛紛展開，且形成了許多獨(dú)具地方特色的基層協(xié)商民主實(shí)踐模式，這些地方模式如何復(fù)制、推廣和聚合，最終形成推動我國整體基層協(xié)商民主發(fā)展的合力，尚有待于進(jìn)一步考證和檢驗(yàn)。此外，我們也需要正視基層協(xié)商民主在轉(zhuǎn)化為制度績效過程中面臨的一些現(xiàn)實(shí)困境。