當前中國機關(guān)事務(wù)管理研究中的前沿問題
——資產(chǎn)管理、層空關(guān)系和集中統(tǒng)一方式

高鵬程

我國是世界上唯一有著五個正式政治層級體制的國家，各類機關(guān)構(gòu)成了我國國家運行的重要組成部分。機關(guān)事務(wù)管理遍布五個層級的所有黨政機關(guān)，呈現(xiàn)分散運行狀態(tài)。隨著國家經(jīng)濟規(guī)模的不斷增長，黨政機關(guān)的機關(guān)事務(wù)管理所消耗的財政經(jīng)費也不斷增長。粗略地估算，目前這部分經(jīng)費的總規(guī)模已達到數(shù)萬億人民幣左右，與伊朗這樣的中型規(guī)模國家國內(nèi)生產(chǎn)總值相差無幾。機關(guān)事務(wù)管理為黨政機關(guān)提供和維護辦公空間等物質(zhì)條件以及各類通用服務(wù)，就此而言，機關(guān)事務(wù)管理對于保障黨政機關(guān)的正常有序運行具有重要的政治意義，對于國家經(jīng)濟發(fā)展具有重要的經(jīng)濟意義，對于人民群眾獲得黨政機關(guān)服務(wù)具有重要的社會意義。

近三年來，機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的科學(xué)研究論文出現(xiàn)了明顯的增長。學(xué)界從機關(guān)事務(wù)管理的發(fā)展歷史、現(xiàn)實狀況、基本理論和經(jīng)驗實踐等方面展開研究，尤其是對機關(guān)事務(wù)管理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的地位、作用和未來發(fā)展途徑等論題上已有頗多建樹。隨著對機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域科學(xué)研究的逐漸深入，一些深層次的理論和現(xiàn)實問題也不斷浮現(xiàn)出來。

本文試圖就當前機關(guān)事務(wù)管理研究中的一些前沿問題進行一定討論，以期學(xué)界對這些問題展開深度的研究。

一、機關(guān)事務(wù)管理中的資產(chǎn)管理問題

在機關(guān)事務(wù)管理研究領(lǐng)域中，資產(chǎn)管理問題是目前較為復(fù)雜的問題。具體而言，這些問題主要集中在黨務(wù)機關(guān)資產(chǎn)管理、機構(gòu)變動下的資產(chǎn)管理和土地使用權(quán)資產(chǎn)管理等方面。

本文在廣義上使用黨政機關(guān)這一術(shù)語，黨政機關(guān)包括黨務(wù)機關(guān)和政務(wù)機關(guān)兩大類型。所謂黨務(wù)機關(guān)是指包括中國共產(chǎn)黨機關(guān)，各民主黨派機關(guān)，工會、共青團和婦聯(lián)人民團體機關(guān)和由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商會議機關(guān)在內(nèi)的各類機關(guān)，其中中國共產(chǎn)黨機關(guān)是執(zhí)政機關(guān)，其他機關(guān)為參政、輔助執(zhí)政機關(guān)，本文將這些機關(guān)統(tǒng)稱為政治機關(guān)。所謂政務(wù)機關(guān)是指包括各級人民代表大會及其所產(chǎn)生的人大常委員會機關(guān)、人民政府機關(guān)、監(jiān)察委員會機關(guān)、人民法院機關(guān)和人民檢察院機關(guān)，這些機關(guān)也可統(tǒng)稱為國家機關(guān)或者政權(quán)機關(guān)。兩大類黨政機關(guān)系統(tǒng)參見圖1。

圖1 黨政機關(guān)系統(tǒng)

第一，根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，黨務(wù)機關(guān)系統(tǒng)應(yīng)獲得與國家機關(guān)同等的機關(guān)事務(wù)運行保障?，F(xiàn)行《中華人民共和國憲法》在其序言中寫到：

一九四九年，以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，在經(jīng)歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。從此，中國人民掌握了國家的權(quán)力，成為國家的主人。

……

三是鄉(xiāng)風文明。要想實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明的目標，需要做好三件事。第一是村戶環(huán)境，干凈整潔的鄉(xiāng)村環(huán)境是文明的基本表現(xiàn)，也是最容易取得成效的做法；第二是家風家訓(xùn)，“有言之教謂之訓(xùn)，無言之教謂之風”，言傳身教、身體力行地影響著一代又一代，這樣的家風家訓(xùn)會帶動整個民風，從而帶動整個社會風氣。第三是要廣泛發(fā)動，重新修訂鄉(xiāng)規(guī)民約。如果沒有好的鄉(xiāng)規(guī)民約，就會導(dǎo)致社會敬畏感缺失，羞恥感淡薄，價值觀混亂，潛規(guī)則流布。社會行為失范，社會風氣就會滑坡。鄉(xiāng)風文明需要做好鄉(xiāng)與家兩個層面的文章，家風是鄉(xiāng)風的基礎(chǔ)，以起于青萍之末的家風帶起鄉(xiāng)風，才能促進社會風氣的良性提升。

中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰(zhàn)勝許多艱難險阻而取得的。我國將長期處于社會主義初級階段。國家的根本任務(wù)是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發(fā)展理念，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

第一條中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。

社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。

憲法不僅闡明了中國共產(chǎn)黨在建立中華人民共和國過程中的歷史作用，也對當前中國共產(chǎn)黨在國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位即執(zhí)政地位進行了明確規(guī)定。2018年對《憲法》第一條第二款進行了修訂，在“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫一句，內(nèi)容為“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”在遵照現(xiàn)行《憲法》第一條第二款的這一重大補充修訂上，不僅我國當前的法律體系有待予以深入全面落實，而且在政府職能、行政體制保障中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)上亦應(yīng)得到全面檢視和落實。具體就機關(guān)事務(wù)管理而言，以國家力量來保障黨務(wù)機關(guān)運行，進而保障中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是體現(xiàn)中國特色社會主義最本質(zhì)的特征所必須要從事的工作，是現(xiàn)行《憲法》第一條第二款修訂增加部分的應(yīng)有之義。即是說，黨務(wù)機關(guān)和政務(wù)機關(guān)在獲得國家財政支持的機關(guān)運行保障上是完全一樣的。此外，現(xiàn)行《憲法》序言對人民政協(xié)、民主黨派、工會、婦聯(lián)等人民團體的政治地位也進行了規(guī)定，故此這些參政、輔助執(zhí)政組織的機關(guān)亦應(yīng)獲得同樣的機關(guān)事務(wù)運行保障，并完全符合現(xiàn)行《憲法》宗旨。

第二，在機構(gòu)變動的條件下對機關(guān)資產(chǎn)實施有效管理，也是機關(guān)資產(chǎn)管理面臨的長期難題。中國黨政機關(guān)構(gòu)成的系統(tǒng)多達五個層級，機構(gòu)變動方式非常復(fù)雜，多個維度的交疊構(gòu)成高度復(fù)雜的組織，其變動可能引致機關(guān)相關(guān)資產(chǎn)的流失。具體來說，機構(gòu)變動至少存在以下四個維度：（1）機構(gòu)在不同類型組織之間的轉(zhuǎn)制維度，即特定機構(gòu)在行政單位、事業(yè)單位、社會團體單位、企業(yè)單位和民營非企業(yè)單位五者之間的轉(zhuǎn)制；（2）機構(gòu)隸屬關(guān)系的變動維度，其中包括特定機構(gòu)層級的變動，也包括特定機構(gòu)變更其上級機構(gòu)，其中包括屬地管理和垂直管理之間的變動等形式；（3）機構(gòu)在黨政兩個大類機關(guān)系統(tǒng)之間的轉(zhuǎn)換或同屬于黨政兩類機關(guān)的維度，如一個機構(gòu)、兩塊牌子的情況等；（4）特定機構(gòu)的設(shè)立、分立、合并和撤銷的變動維度。前兩個維度為中央集權(quán)制國家獨有的維度，第三個維度為社會主義國家獨有的維度。上述多個維度上機構(gòu)的變動，會引發(fā)機關(guān)事務(wù)所管理資產(chǎn)尤其是不動產(chǎn)的變動，進而引發(fā)機關(guān)資產(chǎn)的流失。

第三，機關(guān)土地使用權(quán)資產(chǎn)由于市場價值巨大，對其進行嚴格管理非常重要。與企業(yè)相比較而言，根據(jù)現(xiàn)行土地法律規(guī)范，各類機關(guān)取得土地使用權(quán)資產(chǎn)的方式是無償?shù)?，而且沒有使用期限的限制。由于現(xiàn)行土地管理法規(guī)所采取的確權(quán)方式有制度漏洞，仍存在著機關(guān)土地使用權(quán)資產(chǎn)大幅流失的可能性。1994年文件《國家土地管理局、國家國有資產(chǎn)管理局、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于加強中央國家機關(guān)使用土地的管理的請示》（〔1994〕國土（辦）字第42號）曾這樣寫道：

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，土地使用制度改革的深入和政府機構(gòu)的改革，在土地使用和管理方面也暴露出一些問題，最突出的是缺乏統(tǒng)一管理，土地資產(chǎn)流失嚴重。由于土地管理比較分散，很多環(huán)節(jié)失控失管，使不少土地、房屋流出中央國家機關(guān)。究其原因，主要有以下幾個方面：一是一些機構(gòu)多次變動，土地、房屋權(quán)屬不清，嚴重影響了土地管理工作的開展和土地的合理使用；在歷次機構(gòu)改革中一些行政部門劃轉(zhuǎn)為企、事業(yè)單位，還有的成立了一些公司或其它經(jīng)濟實體，但仍無償占用著中央國家機關(guān)的行政土地和房屋；二是一些單位利用行政劃撥取得的土地進行合資、入股等經(jīng)營活動，使國有土地資產(chǎn)大量流失，特別是有些部門和地方房地產(chǎn)開發(fā)公司不經(jīng)產(chǎn)權(quán)單位同意，以無償?shù)男问?，任意征用、占用中央國家機關(guān)使用的土地，不僅造成國有資產(chǎn)的流失，而且也直接影響了政府機關(guān)工作的正常運轉(zhuǎn)。據(jù)我們對中央國家機關(guān)五十三個單位的調(diào)查，至少有三十四萬平方米的土地（一百八十六處，房屋面積達十四萬平方米）被征用，中央國家機關(guān)投資建設(shè)的一百多萬平方米統(tǒng)建宿舍的房屋產(chǎn)權(quán)被侵占，其中有八萬多平方米被地方房管部門出售。還有十九點八萬平方米的商品房未發(fā)產(chǎn)權(quán)證，只有使用權(quán)，這些問題仍在繼續(xù)發(fā)展。就連國家領(lǐng)導(dǎo)人居住的小院也被劃入小區(qū)開發(fā)之內(nèi)。由于中央國家機關(guān)的土地和房屋大量流失，造成行政用地逐漸萎縮，在今后的房屋建設(shè)中不得不花大價錢購置土地和房屋，加重中央財政負擔。這些問題如不加以解決，不但給中央國家機關(guān)的正常工作與發(fā)展帶來不利影響，也阻礙了土地使用制度改革的健康發(fā)展。①《國家土地管理局、國家國有資產(chǎn)管理局、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于加強中央國家機關(guān)使用土地的管理的請示》（〔1994〕國土（辦）字第42號）?！痉▽氁C碼】CLI.4.34597。

綜上所述，機關(guān)事務(wù)運行保障的資產(chǎn)管理領(lǐng)域，廣義黨務(wù)機關(guān)的資產(chǎn)管理、機構(gòu)變動下機關(guān)資產(chǎn)管理以及機關(guān)土地使用權(quán)資產(chǎn)管理等領(lǐng)域都是機關(guān)事務(wù)資產(chǎn)管理領(lǐng)域中牽涉面廣、政治影響大、錯綜復(fù)雜的理論和現(xiàn)實問題。這些問題需要在深入研究的基礎(chǔ)上，通過不斷深化改革加以逐步解決。

二、機關(guān)事務(wù)管理中由層級和空間地域關(guān)系引起的問題

在機關(guān)事務(wù)管理研究領(lǐng)域中，有關(guān)機關(guān)層級和機關(guān)所處空間地域之間的關(guān)系（簡稱為“層空關(guān)系”），往往在機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域中產(chǎn)生各類沖突，進而引起機關(guān)事務(wù)管理中的諸多難題，這些難題也是需要加以深入研究的前沿問題。與聯(lián)邦制國家明顯不同的是，中央集權(quán)制國家的職能權(quán)力并不是在層級上進行簡單的絕對分工了事的，中國集權(quán)制國家的職能權(quán)力在所有維度上都存在變動調(diào)整的可能。中央集權(quán)制在職能權(quán)力的全維度調(diào)整能力，可以生成更多的職能權(quán)力模塊，有利于對職能管理對象實施更恰適的管理，有利于構(gòu)建更加全面、更靈活的組織權(quán)力架構(gòu)，但是由于職能權(quán)力的縱橫交錯，又不可避免地使機關(guān)事務(wù)管理受到空層關(guān)系所產(chǎn)生的張力和沖突的影響。機關(guān)事務(wù)管理所服務(wù)的對象是整個黨政機關(guān)系統(tǒng)，作為支持服務(wù)性的內(nèi)部組織，機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)如何更好地適應(yīng)中央集權(quán)制國家職能權(quán)力的全維度調(diào)整，而不僅是在特定機關(guān)在層級和空間區(qū)域上出現(xiàn)變動的情況下被動地跟隨變動，亟待深入研究。

第一，駐地政府是否應(yīng)當以及如何參與對上級機關(guān)駐本地分支機構(gòu)的機關(guān)運行保障的問題。在至少存在著三個層級及以上的中央集權(quán)制下，特定地方政府轄區(qū)范圍內(nèi)往往存在多個層次的上級機關(guān)派駐本地的分支機構(gòu)。對于上級機關(guān)而言，這些特定地方政府可以稱為駐地政府。這些上級機關(guān)派駐本地的分支機構(gòu)可能是新設(shè)立的，也可能是從他地轉(zhuǎn)來本地的，亦可能是本地機構(gòu)劃歸上級機構(gòu)的，甚至可能是本地機構(gòu)與上級機關(guān)的分支機構(gòu)合并組成的。上級機關(guān)在本地派駐分支機構(gòu)，需要一定的機關(guān)事務(wù)保障予以支撐，這就需要相應(yīng)的辦公地點、就要使用交通工具、要有就餐條件乃至需要公務(wù)員的住宅安排，進而又需要必要的土地使用權(quán)劃撥和商業(yè)用地安排等條件。由此，駐地政府在何種程度上參與上級機構(gòu)駐本地分支機構(gòu)的機關(guān)事務(wù)運行保障就面臨著多種選擇。駐地政府可以以管理者的身份，采取像對待其他類型組織一樣的方式對待上級機關(guān)分支機構(gòu)，上級機關(guān)分支機構(gòu)在本地的機關(guān)事務(wù)獲取資源方式，可以完全采用商業(yè)性或者說市場經(jīng)濟方式。駐地政府也可以采取與本級機關(guān)同樣的機關(guān)事務(wù)保障方式，對上級機關(guān)駐本地分支機構(gòu)進行集中統(tǒng)一保障。當然，駐地政府也可以在這兩種方式之間選擇某種中間狀態(tài)的運行保障方式，亦可對機關(guān)事務(wù)保障中的某些類型條件和服務(wù)采取不同的處理方式。

第二，在同一地區(qū)存在著多個層級機關(guān)的情形下，機關(guān)運行保障所需要的通用服務(wù)是否要進行必要的整合，從而降低不同機關(guān)的資源局部冗余，提升全局效率效能。實際上，在同一地區(qū)存在多個層級的各類機關(guān)是機關(guān)空間地域分布上相當普遍的現(xiàn)象。上級機關(guān)駐地（不是上級機關(guān)分支派駐機構(gòu)的駐地）是多層級機關(guān)在同一空間地域同時存在的最普遍現(xiàn)象，首都、省會（自治區(qū)首府）、州府（行署駐地、盟府）和城關(guān)鎮(zhèn)等上級機關(guān)駐地是其中最典型的地方。以首都北京市為例，在某個特定街道的轄區(qū)內(nèi)，除了街道機關(guān)之外還可能存在著區(qū)、市和中央三層級的各類機關(guān)，構(gòu)成四層級機關(guān)同處于同一空間地域內(nèi)的狀況。在這樣的情形下，機關(guān)運行保障所需要的交通服務(wù)、就餐服務(wù)等通用服務(wù)，是否仍有必要以機關(guān)層級為區(qū)隔，各自保留本級機關(guān)的機關(guān)事務(wù)運行保障中的通用服務(wù)，是否可以對不同層級的通用服務(wù)進行必要的整合，采取更加集中統(tǒng)一的方式降低冗余、提升效能？

第三，在政府序列機關(guān)中存在著諸多垂直機關(guān)，這些垂直機關(guān)的機關(guān)事務(wù)運行保障如何與駐地政府提供的機關(guān)事務(wù)運行保障進行銜接結(jié)合，也是需要深入研究的課題。在我國五個層級的政府序列中，存在著多種類型的垂直機關(guān)。從垂直層級的數(shù)量來說，包括五層級垂直機關(guān)、四層級垂直機關(guān)、三層級垂直機關(guān)和二層級垂直機關(guān)等類型。根據(jù)垂直機關(guān)在五個層級中所處的位置又可進行詳細的類型劃分。如國家稅務(wù)總局是五層級垂直機關(guān)，而中國人民銀行、省級市場監(jiān)督管理局都是四層級垂直機關(guān)，其中，中國人民銀行是中央四層級垂直機關(guān)，省級市場監(jiān)督管理局為地方四層級垂直機關(guān)。有關(guān)垂直機關(guān)的全部具體類型參見圖2。垂直機關(guān)多為政府機關(guān)中的執(zhí)法型機關(guān)，出于法律政策執(zhí)行統(tǒng)一性、整體性和系統(tǒng)性的通盤考慮，才將它們設(shè)置為垂直形態(tài)。然而，受到執(zhí)法對象、業(yè)務(wù)條件約束，它們的機關(guān)運行保障方面在很多方面都不同于一般政府部門。如，海關(guān)機關(guān)多設(shè)在國家邊界、口岸、機場等地，而類似水利部門的流域委員會機關(guān)多設(shè)在所在流域中的某個城市。也就是說，這些垂直機關(guān)的設(shè)置在邏輯上受到其執(zhí)法對象的空間地域性的制約，其機關(guān)設(shè)置的分布具有各自的特征，駐地政府如何參與到各類垂直機關(guān)的機關(guān)事務(wù)運行保障中值得深入探討。例如，對于本轄區(qū)的所有中央垂直機關(guān)的機關(guān)事務(wù)運行保障，某省級政府是否應(yīng)當統(tǒng)一規(guī)劃在本省的中央垂直機關(guān)的機關(guān)運行保障，對這些垂直機關(guān)的土地使用權(quán)資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理，諸如此類的問題都是可以繼續(xù)進行深入研究。

圖2 垂直機關(guān)的類型譜系

第四，各層級不同類型的機關(guān)可能會向本轄區(qū)以外派駐辦事機構(gòu)，這些辦事機構(gòu)的機關(guān)事務(wù)保障也須進行有序管理。一方面，下級機關(guān)向上級機關(guān)駐地派駐辦事機構(gòu)，在當前時代仍有其必要性，由此即帶來相應(yīng)的機關(guān)運行保障問題。由于我國幅員遼闊，地方機關(guān)向上級機關(guān)駐地派出辦事機構(gòu)的歷史，甚至可以追溯到先秦時代的“湯沐之邑”。在交通不發(fā)達、距離遙遠的情況下，數(shù)千年來我國地方一直有向上級駐地派出辦事機構(gòu)的歷史傳統(tǒng)?，F(xiàn)代交通的飛速發(fā)展，雖然使地方能夠縮短克服遙遠距離所消耗的時間，但是由于現(xiàn)代社會的高度復(fù)雜性，這些辦事機構(gòu)不斷獲得新的職能和工作內(nèi)容。另一方面，無上下級關(guān)系的機關(guān)之間，地方機關(guān)尤其是政府機關(guān)基于本地的經(jīng)濟社會原因，也會向某些特別的異地派駐辦事機構(gòu)。如，全國幾乎全部的省市都在上海市、深圳市設(shè)立了派出辦事機構(gòu)，這多半是由兩地在金融市場中的地位決定的。由于特定業(yè)務(wù)的原因，某級機關(guān)可能向轄區(qū)外的異地次級機關(guān)駐地派駐辦事機構(gòu)，如云南省就向廣西壯族自治區(qū)湛江市派出辦事處，這多半是由于湛江市是距離云南省最近的國內(nèi)港口。這些不同層次、不同類型的機關(guān)向異地派出的辦事處，構(gòu)成了規(guī)模龐大的辦事處網(wǎng)絡(luò)。這些辦事處在派駐地的活動同樣需要辦公空間等物質(zhì)條件，同樣需要交通、餐飲、宿舍乃至土地使用權(quán)等物質(zhì)條件和服務(wù)，也就是說需要特定的機關(guān)事務(wù)運行保障予以支持。對于某些特殊的駐地城市來說，辦事處、聯(lián)絡(luò)處的規(guī)模數(shù)量相當龐大，從經(jīng)濟角度來說它們的機關(guān)事務(wù)保障需要大量的經(jīng)濟資源予以支撐，甚至在本地形成了“辦事處經(jīng)濟”。如何提升這部分機關(guān)事務(wù)運行保障的效能，上級政府和駐地政府如何對這部分辦事機構(gòu)有效加強監(jiān)督，也屬于層級和空間區(qū)域關(guān)系對機關(guān)事務(wù)管理產(chǎn)生影響的研究范圍。

第五，對于處在同一空間區(qū)域內(nèi)同一層級機關(guān)而言，在采取集中辦公的方式上也有需要深入研究的問題。從層級的層次上來說，市（州、盟）、縣（區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這三級基層機關(guān)采取集中辦公的方式是相對來說比較容易的，這些層級機關(guān)所處空間地域多為中小城市，人口密度相對較低、可用土地充裕、城市的騰挪空間較大，采取黨政機關(guān)集中辦公的方式，不僅能夠有效提升機關(guān)事務(wù)管理的效率和效能，甚至還能優(yōu)化本地城市規(guī)劃發(fā)展，驅(qū)動經(jīng)濟增長，帶動城市轉(zhuǎn)型升級。然而，對于首都、大部分中東部省會、計劃單列市以及部分規(guī)模較大的地級城市來說，強行要求采取集中辦公的方式，由于城市內(nèi)的騰挪空間較小，短期內(nèi)達成集中辦公條件的目標所耗費的成本可能是巨大的。此外，由于某些類型的機關(guān)因為工作性質(zhì)、工作對象所處位置等，參與集中辦公也并不合適。影響機關(guān)集中辦公的因素不僅是機關(guān)之間的空間距離關(guān)系，直接為民眾提供服務(wù)的機關(guān)還需要在城市各處設(shè)立政務(wù)大廳辦理民務(wù)。為方便民眾就近“一站式”辦理有關(guān)手續(xù)事務(wù)，降低整個社會的經(jīng)濟成本，在空間地域上要求這些政務(wù)大廳必須是分布式的。上述情況都要求，處于同一空間地域中的不同機關(guān)應(yīng)根據(jù)本地機關(guān)層次的多寡、所處城市的規(guī)模大小、特定機關(guān)的工作性質(zhì)以及為民服務(wù)的便利性等多種因素，通盤考慮機關(guān)采取集中統(tǒng)一辦公、分布式集中統(tǒng)一辦公的格局和規(guī)劃。這也就是說，在一般的城市規(guī)劃中，應(yīng)當包括基于機關(guān)事務(wù)運行保障角度考慮的統(tǒng)一的城市機關(guān)運行保障的空間規(guī)劃，這是當前城市規(guī)劃管理實踐中通常缺失的部分。

正是由于機關(guān)層級和空間地域關(guān)系的沖突和張力，致使機關(guān)事務(wù)運行保障管理過程中出現(xiàn)了大量較為深層復(fù)雜的情況，這些復(fù)雜情況和因素對機關(guān)事務(wù)運行保障過程中實現(xiàn)國家治理效能的提升提出了很多難題，有待通過深入研究加以解決。

三、機關(guān)事務(wù)管理中集中統(tǒng)一方式的有關(guān)問題

在中國這樣一個大國，為世界上規(guī)模最大的黨政機關(guān)系統(tǒng)提供優(yōu)質(zhì)高效的機關(guān)事務(wù)運行保障服務(wù)，無疑是個世界性難題，其所面臨的各種各樣的問題很多都是世界上其他國家未曾遇到過的，并無諸多前例和經(jīng)驗可以參照。由于中國實行的是中央集權(quán)制，可以對涉及機關(guān)事務(wù)運行保障的諸多維度、多重主體以及各類組織之間關(guān)系進行調(diào)整，致使機關(guān)事務(wù)運行保障所服務(wù)的對象存在著比其他國家多得多的變數(shù)。同時也要看到，雖然機關(guān)事務(wù)保障所服務(wù)的對象變數(shù)多、服務(wù)要求復(fù)雜，但是機關(guān)事務(wù)運行保障組織作為機關(guān)內(nèi)部的特定組織，其本身也可以進行調(diào)整，來適應(yīng)服務(wù)對象的這種復(fù)雜變化。采取集中統(tǒng)一方式將機關(guān)事務(wù)運行保障過程中的效能潛力激發(fā)出來，某種程度上就是適應(yīng)機關(guān)事務(wù)運行保障新形勢可以采取的重要方式和方法。在這些方式方法上如何取舍，也是學(xué)界有待進行深入研究的。

在機關(guān)事務(wù)運行保障領(lǐng)域，采取集中統(tǒng)一的方式全面提升國家治理效能，在當今時代相較以前的計劃經(jīng)濟時代、信息技術(shù)大發(fā)展以前的時代，具備更好的外部條件。這些環(huán)境方面的變化為機關(guān)事務(wù)運行保障的集中統(tǒng)一化開辟了更加寬廣的道路，可以通過不同的路徑選擇和戰(zhàn)略規(guī)劃予以實現(xiàn)。

一方面，機關(guān)事務(wù)運行保障的集中統(tǒng)一方式存在著主體上、技術(shù)上和彼此交往關(guān)系上的多維度路徑，這些路徑并行不悖，可以獨立或者組合選擇應(yīng)用。首先，從機關(guān)事務(wù)運行保障的組織主體角度來說，同一層級可以采取集中統(tǒng)一方式運營服務(wù)于同級全部機關(guān)的機關(guān)運行保障業(yè)務(wù)，具體采取何種組織方式可以進行選擇。具體而言，至少存在以下四種形式的機關(guān)運行保障組織的集中統(tǒng)一方式：（1）采取“一個機構(gòu)、多塊牌子”的集中統(tǒng)一方式。在這種模式下，機關(guān)運行保障機構(gòu)實際上是同一機構(gòu)，但該機構(gòu)擁有多塊機構(gòu)牌子，根據(jù)不同的業(yè)務(wù)需要使用不同的機構(gòu)牌子，類似目前黨校和行政學(xué)院的模式。（2）采取委員會的集中統(tǒng)一方式。由不同類型機關(guān)中主管機關(guān)運行保障的領(lǐng)導(dǎo)組成統(tǒng)一的機關(guān)運行保障委員會，統(tǒng)一指導(dǎo)本級機關(guān)事務(wù)運行保障業(yè)務(wù)。（3）采取領(lǐng)導(dǎo)小組的集中統(tǒng)一方式。由本級的某個領(lǐng)導(dǎo)人擔任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，統(tǒng)籌指導(dǎo)協(xié)調(diào)本級機關(guān)運行保障事務(wù)。（4）采取立法方式指定中央及國務(wù)院有關(guān)部門作為主管部門的集中統(tǒng)一方式。各地方也可以根據(jù)自身的實際情況，確定自身范圍內(nèi)機關(guān)事務(wù)運行保障組織的集中統(tǒng)一方式。

其次，還可以通過現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)統(tǒng)籌整合機關(guān)運行保障服務(wù)。技術(shù)路線的集中統(tǒng)一方式與組織路線的集中統(tǒng)一方式不同，它們在一定條件下完全可以結(jié)合起來?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)，包括互聯(lián)網(wǎng)、5G、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和人工智能等，為機關(guān)事務(wù)運行保障的現(xiàn)代化提供了前所未有的創(chuàng)新條件。辦公場所的使用、車輛交通服務(wù)的調(diào)度、餐飲服務(wù)的定制、辦公物流的分配送達等具體服務(wù)，都可以通過現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)進行管理，不同類型機關(guān)內(nèi)部的機關(guān)事務(wù)運行保障組織也可以作為用戶，通過這些信息管理系統(tǒng)參與到機關(guān)事務(wù)運行保障整合中來。信息技術(shù)線路上進行的集中統(tǒng)一方式是獨立于組織方式的集中統(tǒng)一方式的，兩者不僅并行不悖，而且還能相互促進。采取組織上的集中統(tǒng)一方式，最終也必將采用技術(shù)上的集中統(tǒng)一方式。

再者，在同一空間區(qū)域不同類型、不同層次機關(guān)之間可以共同建立機關(guān)事務(wù)運行保障的內(nèi)部市場的集中統(tǒng)一方式，使它們通過內(nèi)部市場交易來調(diào)劑所需要的機關(guān)事務(wù)運行保障資源條件，降低各自儲備的資源冗余、設(shè)備空間閑置和服務(wù)人員工作量不足等狀況，進而整體性地提高治理效能。建立內(nèi)部市場機制，就要求不同機關(guān)的機關(guān)事務(wù)運行保障組織必須優(yōu)先使用內(nèi)部市場，內(nèi)部市場調(diào)劑不成功的才可以轉(zhuǎn)向外部市場，以此來保障內(nèi)部市場中資源的最大程度利用，降低空轉(zhuǎn)耗費，如保安的應(yīng)急調(diào)動、招待場所的使用、交通工具的使用等等。

組織集中統(tǒng)一方式、技術(shù)集中統(tǒng)一方式和內(nèi)部市場交易集中統(tǒng)一方式這三種路徑選擇，彼此并不矛盾，反而能夠相互促進，共同提高機關(guān)運行保障的整體效能。針對不同層次、不同空間地域內(nèi)的機關(guān)事務(wù)運行保障，采取何種集中統(tǒng)一方式上在不同階段可以選擇不同的路徑。

另一方面，在將不同集中統(tǒng)一方式納入機關(guān)事務(wù)運行保障體制改革的過程中，在不同地區(qū)和不同層級上，可以采取將不同集中統(tǒng)一方式路徑納入統(tǒng)一的機關(guān)事務(wù)運行保障的策略和戰(zhàn)略中。針對當前中國整體機關(guān)事務(wù)運行保障領(lǐng)域在不同類型機關(guān)、不同層級、不同空間地域和不同的機關(guān)事務(wù)運行保障條件及服務(wù)都處于高度分散的狀況，將發(fā)展改革部門、財政部門和各機關(guān)事務(wù)管理部門協(xié)同起來，制訂全領(lǐng)域范圍內(nèi)的集中統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略，殊為必要。

四、結(jié)論

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢”。在此基礎(chǔ)上，要“完善國家行政體制。以推進國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，……健全部門協(xié)調(diào)配合機制”，要“優(yōu)化政府職責體系?！⒔∪\用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享”，還要“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，使政府機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責更加協(xié)同”，這些重要決定對深化機關(guān)事務(wù)運行保障領(lǐng)域的改革提出了更高的要求。

作為我國黨政機關(guān)的直屬組成部門，機關(guān)事務(wù)運行保障所使用的財政資源已不再是小數(shù)目，深化機關(guān)運行保障體制改革已經(jīng)是推進黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。同時，實踐的發(fā)展也對機關(guān)事務(wù)運行保障的科學(xué)研究也提出了更高要求。只有實現(xiàn)理論與實踐相結(jié)合的同步發(fā)展，才能助力我國新時代中國特色社會主義建設(shè)的偉大事業(yè)。

（本文基于作者在2019年11月在武漢舉行的“第二屆全國機關(guān)事務(wù)管理理論研究與智庫建設(shè)學(xué)術(shù)研討會”上的主旨發(fā)言稿寫成）