新中國70年機關事務治理的制度變遷：一項歷史制度主義的考察

丁煌 李雪松

一、問題的提出

機關事務管理是國家治理體系的重要組成部分，也是黨政機關履行職能的基礎。我國現(xiàn)代意義上的機關事務工作源于革命戰(zhàn)爭年代，成長于社會主義建設時期，發(fā)展于改革開放年代。［1］機關事務工作履行著服務、管理和保障的職能，其中，服務是核心，管理是基礎，保障是目標。［2］在黨的十九屆三中全會《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》指引下的黨和國家機構(gòu)改革之中，新組建的退役軍人事務部、國家醫(yī)療保障局、國家國際發(fā)展合作署等部門由國家機關事務管理局按照統(tǒng)一項目、統(tǒng)一標準、經(jīng)費歸口、資源共享的原則，統(tǒng)一提供包括辦公用房維護、物業(yè)管理、公務用車服務、辦公設備配備等4大類16個事項的服務。這意味著本次機構(gòu)改革在優(yōu)化國家機構(gòu)組織設置和組織形態(tài)的同時，也在嘗試探索新的國家機關運行保障體制。推進機關事務工作高質(zhì)量發(fā)展是新時代國家治理體系進行“自我革命”的重要內(nèi)容。制度的自我完善和發(fā)展是國家治理的核心問題，［3］制度建設是加強機關事務治理體系現(xiàn)代化的重要方面，亦是新時代深化機關事務治理體制改革的有效途徑。機關事務治理的制度變遷直接影響機關事務系統(tǒng)各個領域的運行、發(fā)展以及相應的組織和規(guī)則的建設。隨著傳統(tǒng)機關事務管理向現(xiàn)代機關事務治理的轉(zhuǎn)型，在歷史發(fā)展脈絡中把握機關事務的制度變遷是不可回避的現(xiàn)實問題。歷史制度主義重點關注制度變遷過程中的機制和運作過程，旨在探尋制度變遷背后的內(nèi)在規(guī)律，為各類制度的歷史變遷提供了一種具有解釋力的分析框架。通過機關事務治理的制度變遷，全景式地把握“后勤服務”向“運行保障”的發(fā)展趨勢，可以為新時代機關事務治理制度的發(fā)展與創(chuàng)新提供一種歷史鏡鑒，一種國家治理制度存續(xù)和新生的典型案例。

歷史制度主義通過對制度的關注，實現(xiàn)了理性選擇制度主義的“行動者”和社會學制度主義的“深層結(jié)構(gòu)”的有機連結(jié)，建構(gòu)起“宏觀結(jié)構(gòu)-中觀制度-微觀行動者”的全方位分析基礎。歷史制度主義的基本和新近理論內(nèi)核在于：制度與個人行為關系的審視基于更寬泛的視角；權(quán)力在制度實施和發(fā)展過程中處于非均衡狀態(tài)；強調(diào)路徑依賴和不可預測之后果；結(jié)合制度與觀念等其他因素分析政治結(jié)果；關注歷史理性的“替代性”理性、偶然歷史事件的背景以及歷史突發(fā)性。［4］目前，學界對機關事務治理制度變遷的研究，尚缺乏運用規(guī)范的理論工具對其變遷機制進行提煉和歸納的嘗試。制度變遷包括了制度的生成和轉(zhuǎn)變，［5］制度既是自變量，也是因變量。［6］由此觀之，一方面，將制度作為因變量研究制度變遷的路徑、特征和動因的同時，宏觀制度、政治變量、關鍵節(jié)點和路徑依賴是關鍵要素；另一方面，把制度作為自變量研究制度變遷帶來的結(jié)果影響，即所謂的“制度效能”［7］。研究新中國成立70年來深受各種宏觀、微觀制度及政策影響的機關事務治理制度變遷過程是必要且合適的。本文將從歷史制度主義的分析范式來研究新中國機關事務治理制度變遷，通過對1949年至2019年的機關事務治理制度及法律文件進行梳理和政策文本解讀，從具體的、零碎的歷史片段中抽離出制度變遷中的主體、策略與價值理念，探討變量之間的關系，通過追尋制度變遷的關鍵節(jié)點，進一步檢視機關事務治理背后的制度邏輯、變遷路徑軌跡和變遷動力機制議題，從而系統(tǒng)總結(jié)出我國機關事務治理制度變遷的軌跡與成因，回溯歷史可能給現(xiàn)代及未來造成的影響，推動以“后勤服務”為主要表現(xiàn)形態(tài)的傳統(tǒng)機關事務管理向以“運行保障”為主要表現(xiàn)形態(tài)的現(xiàn)代機關事務治理轉(zhuǎn)型，推進機關事務治理現(xiàn)代化。

二、案例呈現(xiàn)：機關事務治理制度的歷史變遷（1949-2019）

機關事務管理本質(zhì)上是為國家機關對外部有效實施公共管理職能提供保障的支持系統(tǒng)，在歷史制度主義的分析范式下呈現(xiàn)特定的制度形式，系統(tǒng)描述其歷史變遷脈絡是分析這一現(xiàn)象的根本前提。自1949年新中國成立至今經(jīng)歷了70年的歷史變遷，沿著機關事務管理的“后勤服務”表現(xiàn)形態(tài)向“運行保障”表現(xiàn)形態(tài)轉(zhuǎn)型的邏輯主線，我國中央層面的機關事務治理制度創(chuàng)新大致經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展和變革。

（一）雛形漸成時期（1949-1980）

在新中國成立之前，新政治協(xié)商會議籌備會實際代行機關事務治理職能，這一臨時性機構(gòu)下設庶務（總務）、招待（交際）、人事、預算和警衛(wèi)等處（室）。新中國成立后，人民國家和政府的政權(quán)體系建立，新政治協(xié)商會議籌備會演變?yōu)橹醒肴嗣裾k公廳和政務院秘書廳的機關事務和安全保衛(wèi)機構(gòu)。1950年12月，中央人民政府成立了政務院機關事務管理局，下設總務、財務、供給、交際、人事、警衛(wèi)、生產(chǎn)等職能機構(gòu)和機關生產(chǎn)實體，兼具生活性和政務類服務機構(gòu)和職能，這標志著政府與機關事務的分離，同時也奠定了新中國機關事務管理機構(gòu)的基本格局，機關事務正式成為我國政權(quán)建設和國家治理的一項重要內(nèi)容。1951年政務院頒發(fā)的《關于各級政府機關秘書長和不設秘書長的辦公室主任的工作任務和秘書工作機構(gòu)的決定》中規(guī)定，掌管機關事務工作是秘書和辦公主任的主要任務之一，秘書業(yè)務、研究工作、機關事務工作可在條件許可的情況下劃分開來，1954年政務院機關事務管理局更名為國務院機關事務管理局，列為負責中央國家機關事務工作的國務院直屬機構(gòu)。機關事務的主要工作對象是機關，但機關事務工作卻蛻變?yōu)闄C關后勤，凸顯“后勤服務”的特性，扮演著政府工作的“配角”，并且機構(gòu)設置、組織定位和職能配置尚不健全，這一時期的機關事務治理制度在傳統(tǒng)機關事務管理模式之下，具體呈現(xiàn)出以下特征：（1）組織機構(gòu)行政化。機關事務管理機構(gòu)由國家包辦經(jīng)費、工資、福利等各事項，具有與其他職能機構(gòu)一樣的行政編制。（2）機關事務工作后勤化。這一時期的機關事務工作的實質(zhì)是受體制運行慣性和思維定勢影響的后勤工作?！皺C關事務經(jīng)管的范圍就是‘穿衣吃飯，過日子花錢，一切大小會的招待等等’，與事務工作相對應的是政治工作、財經(jīng)工作。”［8］在工資待遇低下、物質(zhì)匱乏的年代，機關事務工作以后勤福利化為主要任務，機關職工的福利待遇來源于機關通過機關事務管理機構(gòu)提供的服務和所辦經(jīng)濟實體的產(chǎn)出。（3）機關事務內(nèi)容社會化?！耙患乙粦艮k后勤”是當時機關事務工作的寫照，職能和規(guī)模各異的機關都有各自的機關事務管理部門，主要為機關“小社會”中的特定對象服務，并且屬于機關“自留地”，這是因為當時國家財力薄弱，旨在通過多家多戶后勤來減輕國家財政負擔。

（二）改革發(fā)展時期（1981-2011）

1981年的機關事務服務社會化改革成為機關事務治理制度變遷的一個“關鍵節(jié)點”，這一階段是以“后勤服務”為主要表現(xiàn)形態(tài)的傳統(tǒng)機關事務管理向以“運行保障”為主要表現(xiàn)形態(tài)的現(xiàn)代機關事務治理轉(zhuǎn)型的肇始。隨著文革遺留問題被清理和改革開放的深入推進，機關事務工作開始了以打破部門界限，開放機關事務市場，引進市場機制為主要目標的社會化改革。中央國家機關的幼兒園、招待所、食堂、印刷廠等經(jīng)營服務單位進行了一系列改革，機關事務工作的核心由單一的生產(chǎn)服務向管理、保障、服務并舉的行政管理活動方向轉(zhuǎn)軌，形成了以經(jīng)費管理、資產(chǎn)管理和服務管理為骨干性職能的治理體系。1983年6月，中共中央第十二屆中央委員會書記處召開的第70次會議對機關事務工作提出，“服務工作社會化問題，要逐步解決”，并且在這基礎之上制定了《關于中央國家機關后勤體制改革的意見》《關于推進機關后勤服務工作社會化若干問題的意見》等行政法規(guī)，實現(xiàn)機關事務服務社會化是機關事務管理體制改革的最終目標。1992年9月，國務院機關事務管理局與外交部組團赴日本進行政府后勤保障情況的考察學習，這是機關事務對外開放邁出的實質(zhì)性的第一步。1993年9月，《國務院各部門后勤機構(gòu)改革實施意見》（中編辦［1993］33號）提出機關事務管理體制改革的總體目標是適用國家政治體制和經(jīng)濟體制改革的需要，逐步建立有中國特色的、適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的、符合機關實際的后勤管理體制，逐步實現(xiàn)后勤服務社會化，并首次將機關后勤管理科學化與后勤服務社會化并列為機關事務改革的方向。這一時期的另一顯著特征是，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，機構(gòu)職能處于動態(tài)調(diào)整之中。1998年的國務院機構(gòu)改革，將原國家計委的管理國務院有關部門行政用房的基建投資、公務用車購置和更新經(jīng)費等職能劃轉(zhuǎn)國務院機關事務管理局，并增加了組織實施中央國家機關政府采購、中央國家機關職工住房補貼經(jīng)費管理等職能。1999年為適應部門預算制度改革，國務院機關事務管理局相應轉(zhuǎn)變了中央國家機關行政經(jīng)費的預算管理職能，2000年增加了中央國家機關各部門所屬單位國有資產(chǎn)管理的職能，接收了原國家國有資產(chǎn)管理局管理的中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記檔案。2010年，國務院機關事務管理局進一步增設了推進、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國公共機構(gòu)節(jié)能工作的職能。這一階段以充分利用社會資源為機關服務為基本方向，以期達到現(xiàn)機關事務品質(zhì)最優(yōu)和成本最低的政策目標。

（三）深化改革時期（2012-2019）

2012年10月1日，我國第一部關于機關事務管理的法規(guī)——《機關事務管理條例》正式實施，成為機關事務治理制度變遷的另一個關鍵節(jié)點，這一時期是“后勤服務”向“運行保障”轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展階段，國家機關事務管理是為國家機關的有效運行提供保障的支持系統(tǒng)。要特別指出的是，《機關事務管理條例》明確了國務院機關事務管理局負責擬定有關機關事務管理的規(guī)章制度，指導下級政府公務用車、公務接待、公共機構(gòu)節(jié)約能源資源等工作，主管中央國家機關的機關事務工作等職責?！罢鞑块T對本部門的機關事務實行集中管理”是與之前不同的顯著特征。黨中央、國務院先后出臺的中共中央“八項規(guī)定”“六項禁令”和反對“四風”、《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》《黨政機關公務用車管理辦法》《黨政機關辦公用房管理辦法》，很多內(nèi)容都涉及到機關事務管理。［9］自此，機關事務工作走上了法治化道路，但對于政府機關各部門而言，推進機關事務規(guī)范管理無異于“革自己的命”，對機關資產(chǎn)購置、購買服務標準和流程的規(guī)范觸動了部門利益。2013年3月，國務院機關事務管理局更名為國家機關事務管理局。2014年，國家機關事務管理局增加了承擔全國人大機關、全國政協(xié)機關、各民主黨派中央部級干部住房和公務用車管理工作。2016年，國家機關事務管理局和全國機關事務管理研究會共同編制了《機關事務工作“十三五”規(guī)劃》，提升了機關事務規(guī)范化發(fā)展水平。2018年5月，出臺了《關于推進新時代機關事務工作的指導意見》，保障辦公正常的同時降低行政成本，促進黨風廉政建設和節(jié)約型機關建設。在全面深化改革時期，機關事務工作中圍繞構(gòu)建權(quán)利責任匹配，制度標準統(tǒng)一，保障資源統(tǒng)籌，廉潔務實高效管理體制的目標。在這一時期，建立了以經(jīng)費管理、資產(chǎn)管理和服務管理為主要內(nèi)容的全國機關事務工作體制，至今我國大陸地區(qū)已有31家省級行政區(qū)劃（含新疆生產(chǎn)建設兵團）成立了機關事務管理機構(gòu)?！吧罨笔沁@一時期治理制度變遷的顯著特征，這一階段主要采取“購買服務”“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的方式，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，通過“集約化”管理，不斷強化核心職能和專業(yè)化程度，實現(xiàn)政務和事務的平衡運行，為適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，努力實現(xiàn)機關事務治理的現(xiàn)代化，即：運行保障的科學化、高效化。

三、機關事務治理制度的變遷邏輯：一個“混合體”模式

機關事務治理制度變遷本質(zhì)上是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時代背景下，由以“后勤服務”為主要表現(xiàn)形態(tài)的傳統(tǒng)機關事務管理向以“運行保障”為主要表現(xiàn)形態(tài)的現(xiàn)代機關事務治理轉(zhuǎn)型。在歷史制度主義分析范式之下衍生出了宏觀制度、政治變量、關鍵節(jié)點、路徑依賴四種不同的變遷路徑，制度變遷的路徑之間存在重疊和交集并且涉及到制度生成、持續(xù)與演化的“混合體”模式。

（一）制度背景與制度設計：國家建設的宏觀制度決定機關事務治理制度選擇

歷史制度主義與舊制度主義強調(diào)政治制度重要性的觀點一脈相承，各國做出的不同政策選擇深受國家宏觀制度背景影響。制度環(huán)境是指憲法所規(guī)定的基本政治制度與經(jīng)濟制度，［10］國家宏觀制度背景則是一國經(jīng)濟、政治、社會層面的制度邏輯。新中國成立初期，以“后勤服務”為主要表現(xiàn)形態(tài)的傳統(tǒng)機關事務管理作為政府管理的一種制度選擇，取決于以下制度背景因素：（1）新政權(quán)的建立要求建立一套對全國機關事務工作進行管理的官僚機器，機關事務管理機構(gòu)應運而生。（2）中國共產(chǎn)黨在全國確定領導地位之后，機關事務管理機構(gòu)由最初中央人民政府辦公廳和政務院秘書廳的機關事務和安全保衛(wèi)機構(gòu)演變而來，1950年政務院機關事務管理局成立，1954年更名為國務院機關事務管理局并列為國務院直屬機構(gòu)，負責主管中央政府機關事務工作，計劃經(jīng)濟體制下的分配、服務和福利的本質(zhì)特征，形塑了機關事務管理機構(gòu)的“后勤服務”表現(xiàn)形態(tài)。（3）機關事務管理主要是以服務為核心的福利制，表現(xiàn)在辦好群眾集體福利事業(yè)，統(tǒng)一管理分配使用和科學管理，統(tǒng)一進行貨幣核算，機關事務從吃飽穿暖的急切需求滿足到質(zhì)量有所要求的服務提供轉(zhuǎn)變，但法治不足與人治過盛對機關事務管理機構(gòu)的職能邊界造成沖擊，機關事務管理機構(gòu)往往被其他職能部門侵占，在機關運作中處于相對弱勢的地位。

改革開放以來，黨的基本路線得以貫徹落實，機關事務工作由此進入創(chuàng)新發(fā)展階段，其宏觀制度背景在于：（1）改革開放之后，計劃經(jīng)濟時期積累的各項弊端迫切要求在各領域推進改革，機關事務管理機構(gòu)被囊括進行政體制改革范疇之內(nèi)，隨著行政體制改革的不斷推進，以及近年來各省、市機關事務管理局的成立，橫向的國家機關各部委和縱向的各層級政府之間的權(quán)力聯(lián)系構(gòu)成了機關事務工作運行的體制機制基礎。（2）市場經(jīng)濟的逐步確立和長足發(fā)展。我國社會經(jīng)濟和政治的各領域發(fā)生了一系列深刻變化，市場和社會活力得到激發(fā)，政府與市場、社會之間的協(xié)同關系日益凸顯。（3）國務院機構(gòu)改革的輪番推進，推動機關事務管理部門不斷調(diào)整職能、理順關系，為后勤服務社會化改革奠定了良好的組織基礎。如1982年開始的自上而下的機構(gòu)改革，對1981年底國務院的100個部門進行精減，較大幅度地撤并了一些經(jīng)濟管理部門，并將條件成熟的單位改革成經(jīng)濟組織。1993年和1998年的機構(gòu)改革都以建立適應建設社會主義市場經(jīng)濟體制需要為目的，中國開始變革為一個適應市場的監(jiān)管國家。2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中國家市場監(jiān)督管理局的設置，旨在最大限度地減少政府直接配置資源和直接干預市場活動的現(xiàn)象。（4）全球化背景下美國、俄羅斯、日本、新加坡等發(fā)達國家機關事務管理的示范效應，為我國機關事務治理機制與管理方式的革新帶來了契機。

（二）政治變量與制度安排：政治變量的序列結(jié)構(gòu)制約機關事務治理制度安排

歷史制度主義認為，政治結(jié)果受政治變量之間的排列方式與結(jié)構(gòu)關系的影響，“利益、觀念和制度三者間的結(jié)構(gòu)性關系一直是歷史制度主義關注的核心”，［11］機關事務治理的制度選擇、持續(xù)與變更受與政治制度共同嵌于因果鏈條之中的經(jīng)濟發(fā)展程度、利益因素、觀念意識形態(tài)等政治變量制約，具體而言：（1）經(jīng)濟發(fā)展程度。新中國成立之初，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，計劃經(jīng)濟體制排斥了市場和社會的自主發(fā)展空間，體制外的力量沒有進入機關事務管理領域的合法性。改革開放后，市場和社會要素不斷成長壯大，社會生產(chǎn)力也獲得了長足發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和完善，政府不斷推動職能轉(zhuǎn)變，理順政企、政事關系，機關事務工作從物業(yè)、餐飲等局部、單向探索向資產(chǎn)、經(jīng)費、節(jié)能等管理維度全面、系統(tǒng)推進并取得了良好成效。（2）利益因素。機關事務涉及黨政機關各系統(tǒng)、中央與地方等多重關系，背后蘊含著權(quán)力和利益的深層關系。但部門利益分割化長期存在，部分部門往往迷戀于自給自足的機關事務工作模式，公共資源部門化、部門利益私人化現(xiàn)象嚴重，阻礙著跨部門協(xié)同的機關事務治理體系的建立。（3）觀念意識形態(tài)。機關事務工作長期被看作行政工作的“附屬品”，機關事務部門缺乏競爭和服務意識，“等靠要”思想嚴重，習慣了靠財政撥款過日子的工作模式。改革開放之后，服務社會化改革開始被運用于中央機關事務工作，機關事務資源配置開始運用市場手段，管理的內(nèi)容涵蓋了管經(jīng)費、管資產(chǎn)、管服務等諸多方面。機關事務工作被融入社會分工體系，拉開了機關事務工作社會化改革的序幕。（4）機關事務管理的職能缺位。機關事務管理系統(tǒng)與其它系統(tǒng)的不同之處在于職責差別很大，中央、省、市、縣級機關事務部門的管理口徑也不一致，職能缺位造成管理分散和標準不一。黨委、政府、人大、政協(xié)系統(tǒng)分頭設立，辦公用房、國有資產(chǎn)、公務用車等的購置和使用多頭管理，管理的交叉重疊導致了職能缺位。

（三）制度斷裂與關鍵節(jié)點：制度斷裂的關鍵節(jié)點影響機關事務治理制度走向

“關鍵節(jié)點”可以理解為歷史發(fā)展中的重大轉(zhuǎn)折、制度設計和關鍵決策的特殊時期，是對制度變遷軌跡產(chǎn)生重大影響的路徑依賴起點。歷史制度主義分析范式存在一種放大歷史視角的特點，往往聚焦于能對未來產(chǎn)生重大影響、不經(jīng)常發(fā)生的重大事件，這些事件往往會打破制度平衡，造成舊制度的崩潰，形成制度斷裂的“關鍵節(jié)點”，在這個塑造新制度的過程中引發(fā)緊張政治沖突。從前文梳理的歷史脈絡分析，機關事務治理制度在歷史變遷中至少存在三個重大的“關鍵節(jié)點”：（1）1950年成立政務院機關事務管理局，實現(xiàn)政務與機關事務分離，兼具生活類服務和政務類服務，這一時期形塑了傳統(tǒng)機關事務管理模式。（2）從1981年起，機關事務工作開始了服務社會化改革，目標在于根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變，打破部門界限，開放機關事務市場，引進市場機制等，之后全國范圍內(nèi)全面啟動服務社會化改革，傳統(tǒng)機關事務管理開始向現(xiàn)代機關事務治理轉(zhuǎn)型。（3）2012年《機關事務管理條例》的實施，為深化改革提供了法治依歸，制度創(chuàng)新的契機在于重大事件發(fā)生的“關鍵節(jié)點”上，按照歷史制度主義的解釋，環(huán)境需要和政治力量對比的變化決定著“關鍵節(jié)點”之后的制度走向。從機關事務治理制度的變遷歷程來看，這是機關事務治理制度變遷三個至關重要的轉(zhuǎn)折點。由于環(huán)境的開放、觀念的引入、行動者的博弈密切交織，使機關事務治理制度發(fā)生了實質(zhì)性變化。具體到制度變遷上，體現(xiàn)在：（1）新中國成立時，機關事務管理機構(gòu)要適應新政權(quán)機關事務工作的要求，通過自身的改革與完善，促使國家發(fā)展盡快步入引領社會發(fā)展的軌道。（2）改革開放激活了市場和社會的活力，打破了計劃經(jīng)濟時期的機關事務治理模式，采取社會化、市場化的方式解決機關事務管理部門內(nèi)部壓力，進一步將機關事務管理和服務職能分開。為提升機關辦事效率，更加強調(diào)專業(yè)化和社會化，并且朝著“小管理、大服務、多實體”的方向發(fā)展。（3）在全面深化改革階段，尤其是在黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標成為全社會共識的環(huán)境下，深化機關事務治理體系改革，推進權(quán)利責任匹配，制度政策標準統(tǒng)一，客觀上要求變革機關事務治理制度，履行機關建設的主體責任。推進機關事務治理制度從制度體系的邊緣轉(zhuǎn)向具有核心意義的建設和監(jiān)管的中心職能，亟待通過更加有效的現(xiàn)代化治理制度完善國家治理體系。

（四）路徑依賴與漸進轉(zhuǎn)型：制度繼承的路徑依賴影響機關事務治理制度強化

歷史制度主義強調(diào)制度路徑的報酬遞增，即使存在更有效的制度選擇可能，初始制度路徑也會被“鎖定”，而路徑依賴就是一個自我強化和正反饋的過程。［12］路徑依賴是制度的自我維持和強化機制，在政治生活中的獨特性成為制度變遷的主要模式，制度變遷一定程度上是集體行動者在關鍵節(jié)點的精心選擇，并不是全都來自偶然性。機關事務治理制度變遷自經(jīng)歷變遷路徑調(diào)整之后，呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴特征：其一，“關鍵節(jié)點”之后的新制度仍繼承了舊制度的某些特征，影響后一階段的制度選擇和安排；其二，制度模式一經(jīng)形成便經(jīng)由自我強化進入一種“鎖定狀態(tài)”，“學習效應、協(xié)同效應、適應性預期和退出成本的增大將使得制度的改變變得越來越困難”［13］，打破這種“鎖定狀態(tài)”的唯一辦法是等下一個“關鍵節(jié)點”的出現(xiàn)。在“制度斷裂”之后，機關事務治理的制度變遷存在的路徑依賴現(xiàn)象表現(xiàn)在：（1）新中國成立之后，形塑了傳統(tǒng)機關事務管理制度，在向機關事務治理變遷中仍然存在著傳統(tǒng)機關事務管理制度的路徑依賴，供給制、福利制、小而全、封閉式的機關事務管理體制機制影響著機關事務治理制度變遷。（2）新中國成立后依靠計劃指令配置資源和掌控經(jīng)濟體制的思維，計劃無所不包，指標繁多，雖然改革開放后進行了機關事務治理的轉(zhuǎn)軌探索，但仍然在一定程度上受“分配”的基本手段、“服務”的職能核心，“福利”的根本原則以及“保障機關設施建設和機關運行”的最終目的影響，新中國成立后所確立的治理關系模式總體上得以保持。（3）改革開放之后采用的部門內(nèi)部管理制，導致公共利益“碎片化”，從而影響到機關事務治理成效。深化改革階段機關事務治理制度的變遷仍然受到影響，各省、市的機關事務部門，內(nèi)設機構(gòu)也不一樣，職能不完全相同，機關事務工作在保障機關正常運轉(zhuǎn)的前提下，這一階段在積極推進法治化、標準化、信息化的同時，仍然以市場化和社會化的基本手段合理有效配置機關事務治理資源。總體上，后一階段對前一階段的制度安排是一種承繼關系，但新制度在承繼了舊制度合理成分基礎上，進行改革創(chuàng)新和自我強化，消解制度變遷中的路徑依賴，實現(xiàn)機關事務服務社會化是機關事務管理體制改革的最終目標。

四、機關事務治理制度變遷的動力機制

本研究把我國機關事務治理政策文本作為分析對象，通過解釋的方式分析機關事務治理制度變遷，且重點關注我國機關事務治理制度變遷的情境化、社會化和制度化維度。我國傳統(tǒng)機關事務管理向現(xiàn)代機關事務治理轉(zhuǎn)型的歷史變遷既有受到政治、經(jīng)濟、文化和社會等影響的國外相關制度變遷發(fā)展的共性，又有自身特性。通過國家治理體系高度影響機關事務治理制度的變遷，與政治、經(jīng)濟、文化、社會領域各項改革配套銜接，最終推動機關事務治理制度形成穩(wěn)定、可持續(xù)的制度安排。宏觀上，形成了基于國家治理體系的機關事務治理制度變遷的動力機制（見圖1）。

從一般意義上講，制度系統(tǒng)變遷的可能因素往往包括內(nèi)生因素和外生因素兩大類，通過對政策文本話語特別是制度變遷的歷史社會情景因素的分析，發(fā)現(xiàn)導致我國機關事務治理變遷的內(nèi)部因素是式微的，我國機關事務治理深受國家治理范式所左右。在機關事務治理制度變遷的外部影響和動力因素上，存在政治、經(jīng)濟、文化和社會四個宏觀變量，這些變量通過國家治理范式間接影響機關事務的治理制度變遷。

首先，國家治理范式作為制度變遷的銜接因素，對機關事務治理的制度變遷產(chǎn)生強烈影響。在改革開放前近30年的歷史中，國家治理范式是高度政治化的，經(jīng)濟、文化與社會因素退隱于一隅。在這一階段，高度政治化的國家治理范式與經(jīng)濟社會各領域深度融合，并且對機關事務治理制度變遷發(fā)揮著基礎性、戰(zhàn)略性、引領性作用。在歷史制度主義視域之下，中央政府作為制度創(chuàng)新主體，決定著最終的制度安排。除了政治的影響，國家治理范式也受到經(jīng)濟、文化和社會因素的影響，最終形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的治理制度。改革開放后，受經(jīng)濟實用主義和社會主義市場經(jīng)濟體制的影響，特別是“政企分開”被納入了國家政治議程，經(jīng)濟因素也被納入國家治理范疇，這就導致機關事務治理中循序漸進的機關事務服務社會化改革。與此同時，針對文化因素的考量帶來了機關事務治理中社會本位元素的增長，社會文化中的市場意識增強帶來機關事務治理對社會化的日益推崇，由“自上而下”的管理方式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙屡c自下而上相結(jié)合”的治理模式。

圖1 機關事務治理制度變遷的動力機制

其次，審視政治、經(jīng)濟、文化與社會四個起始變量對機關事務治理制度變遷的影響。政治因素對機關事務治理的直接作用，既表現(xiàn)為國家治理范式下機關事務治理制度有效性的證成，在某種意義上也可以理解為機關事務治理與國家治理一體相連。作為機關事務治理制度變遷的最大影響因素，政治因素在制度變遷的各個歷史階段都有政治表征。改革開放之前，國家治理范式的高度政治性致使經(jīng)濟因素對機關事務治理的影響微乎其微，直到改革開放扭轉(zhuǎn)了政治為社會唯一向度的狀況，將部分工作內(nèi)容交由社會和市場。推進以分工化、專業(yè)化、部門化為本質(zhì)的職能化適應推進善治需要，形塑“寬職能、少機構(gòu)”的橫向格局，實現(xiàn)職能結(jié)構(gòu)的“帕累托最優(yōu)”，是推進機關事務治理體系和治理能力建設以臻于“善治”的要求。機關事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題，從經(jīng)濟因素來看，沿著“算計路徑”的解釋，中央政府作為一個利益主體，以滿足機關服務需求和促進機關事務工作的發(fā)展為政策目標，進而決定是否實施以及實施何種制度創(chuàng)新。中央政府在綜合衡量自身壓力和動力的前提下，選擇確保政策目標最大化的制度安排，由供給型無償服務向核算型有償服務、封閉型單一服務向開放型引進服務轉(zhuǎn)變。從根本上講，機關事務治理制度變遷“以經(jīng)濟體制改革為前提和牽引”，［14］注重經(jīng)濟效益和價格機制充分體現(xiàn)了機關事務服務本身的價值，開始擺脫“單位辦后勤、后勤辦社會”的做法。機關事務工作走向由供給型、福利型、封閉型的自我服務向?qū)I(yè)分工基礎上的商品化、市場化、企業(yè)化服務轉(zhuǎn)化的機關事務服務社會化。在文化因素上，機關事務治理制度變遷既受到傳統(tǒng)中央高度集權(quán)思想的影響，又“沐浴”在利益相關者理論、多元共治理論、委托代理理論等西方公共行政前沿理論的“陽光”之下。我國機關事務治理制度創(chuàng)新要考慮的另外一個重要因素是價值定位，機關事務治理制度變遷就是一個文化認同上報酬遞增的過程。機關事務治理制度變遷以及內(nèi)部設置在很大程度上是以國家治理的公共政策價值導向為基礎，制度目標從計劃經(jīng)濟時期的政府分配，到改革開放之后的機關事務服務社會化改革和發(fā)展，再到黨的十八大以來全國機關事務工作體制的建立，體現(xiàn)了機關事務治理以治理效能為依歸。最后，在社會因素上，機關事務服務社會化是機關事務治理現(xiàn)代化的主要模式，機關事務服務社會化改革成為機關事務治理制度變遷的基本方向。不同時期社會發(fā)育程度在一定程度上影響機關事務治理制度變遷，多元主體通過協(xié)商、博弈與合作的機制相互融合。以“治理”的模式和整體性結(jié)構(gòu)積極探索機關事務管理的制度性變革，［15］加強機關事務的集中管理、統(tǒng)一保障。現(xiàn)代政府日益作為責任承擔者和市場監(jiān)督者，積極對外開放，引進社會力量參與機關事務，完善服務質(zhì)量第三方評估機制，“單中心、多主體”的多元共治格局日益形成，最終實現(xiàn)社會化服務，提高機關事務管理的精細化水平。由此觀之，政治、經(jīng)濟、文化、社會因素在我國機關事務治理制度變遷中占據(jù)重要地位，改革開放40余年來機關事務服務社會化思想開始興起并得到社會各界的認同，機關事務治理中各利益相關者的利益訴求日益凸顯，機關事務的“共治”理念取得了更加廣泛的共識，核心職能逐漸由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?。“運行保障”是現(xiàn)代國家機關事務管理職能的科學定位，機關事務治理現(xiàn)代化即是運行保障的高效化，推進機關事務治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代機關事務治理的根本目標。

五、機關事務治理制度變遷的績效反思

在制度分析的經(jīng)濟學者眼中，制度的績效往往關涉的是生產(chǎn)多少、生產(chǎn)的穩(wěn)定性和成本收益比等。［16］鑒古而通今，為適應全面深化改革背景下以“運行保障”為主要表現(xiàn)形態(tài)的現(xiàn)代機關事務治理轉(zhuǎn)型，達到適應制度情境之目的，機關事務治理制度變遷需要以制度績效為關注點，通過對新中國成立70年來機關事務治理制度變遷的模式和動力分析，反思機關事務作為內(nèi)生變量的自身功用。

（一）加強制度創(chuàng)新，消解路徑依賴逆向張力

制度斷裂是機關事務治理制度路徑依賴的來源，有著制度的歷史“否決點”和“關鍵節(jié)點”?！瓣P鍵節(jié)點”打破了制度的連續(xù)性，新制度仍繼承了舊制度的某些特征。為保障治理的最好回饋，需加強機關事務治理頂層設計，構(gòu)建跨部門協(xié)同治理體系，消除部門之間的利益隔閡，共同尋求公共利益最大化。機關事務治理的路徑依賴由報酬遞增、不完全市場、既得利益等諸多因素共同促成，路徑依賴的強大約束使得制度變遷有其難以逾越的邊界，為此，要增強服務意識，不斷厘清管理、服務和保障的關系。利益相關者的抗拒使得制度容易出現(xiàn)“鎖定”現(xiàn)象，即“路徑依賴”，尋求各利益主體的平衡點，綜合破解制度缺陷，有利于強化良性路徑依賴的作用。我國國家治理中的機關事務治理制度變遷必須以黨政體制為依托，推進機關事務機構(gòu)職能化建設，切實分析運行邏輯，提升服務的標準化，以標準化促規(guī)范化，推動機關事務工作的質(zhì)量變革、效率變革。突破制度變遷路徑依賴的困境必須抓住新時代全面深化改革以及社會政治生態(tài)在反思中前進的“關鍵節(jié)點”，消解路徑依賴的逆向張力，形成機關事務治理的良性路徑依賴，向均衡權(quán)力、規(guī)范制度、有利環(huán)境方向轉(zhuǎn)變。制度依賴是影響機關事務治理制度變遷的內(nèi)生因素，制度缺陷是促進消極路徑依賴的主要力量，不利環(huán)境對消極路徑依賴的強化力量正是受歷史進程和現(xiàn)實影響所造成的非制度因素作用。這就要求及時地將我國在機關事務治理方面的成功實踐上升為制度，轉(zhuǎn)化為機關事務治理的普遍制度，不失時機地促成制度創(chuàng)新，為機關事務治理現(xiàn)代化提供政策引導和制度保障。推動機關事務治理制度從邊緣走向核心，完善配套制度、細化落實舉措，發(fā)揮制度的規(guī)范、引導、保障和促進作用。

（二）推進法治建設，優(yōu)化機關事務治理職能

良法是善治的前提和基礎。加快機關事務立法，將《機關事務管理條例》上升為法律，增強法律的權(quán)威性與可操作性，盡快制訂與之配套的行政法規(guī)和規(guī)章，提高機關事務工作的法治化與規(guī)范化水平。通過立法明確機關事務部門的職責和權(quán)限，統(tǒng)一規(guī)劃、配置資源、組織服務和強化管理?，F(xiàn)階段對機關事務治理制度的完善，根本任務是以法律、法規(guī)為依據(jù)，明確界定機關事務管理法律責任的同時，規(guī)定機關事務保障職能的履行，同步修改和完善相關部門規(guī)章，通過法律來科學界定權(quán)力主體之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)關系，鼓勵地方政府出臺配套的行政法規(guī)，促進機關事務職能邊界的法定化。構(gòu)建嚴格的執(zhí)法體系，通過立法明確劃分機關事務部門與其他相關部門的職責界限，建立和完善與行政法規(guī)相配套的制度標準，結(jié)合機關事務治理體系自身實際，圍繞權(quán)力運行過程規(guī)范健全利益相關者的績效考核，保障具體制度的科學性、可操作性、高聯(lián)動性，推動制度缺陷向規(guī)范制度轉(zhuǎn)變，形成行為規(guī)范、公正透明、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化管理體制。機關事務已經(jīng)走出了“家事”的桎梏，以法治思維和法律權(quán)威為機關事務特定領域的改革創(chuàng)造條件，以最小成本明確地方機關事務管理機構(gòu)的法定地位，運用法治化、信息化、標準化等手段深化改革，實行集中統(tǒng)一管理和標準化管理，全面檢視機關事務工作績效的有效性。深化機關事務治理制度改革，將治理目標貫穿從資源、投入到產(chǎn)出的全過程，通過培育治理主體、架構(gòu)治理結(jié)構(gòu)不斷完善制度體系。推進機關事務管理部門機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，在合并、整合和擴大機關事務治理職能使之轉(zhuǎn)向具有核心意義的建設和監(jiān)管的中心職能的同時，避免對其職能進行“家事”式的動態(tài)化調(diào)整，凸顯機關事務管理的職能定位。

（三）追求多元協(xié)同，完善機關事務治理模式

傳統(tǒng)機關事務管理處于全能主義與指令性計劃經(jīng)濟體制的格局之下，機關事務治理制度變遷是一個向現(xiàn)代機關事務治理轉(zhuǎn)變的過程。開放的核心步驟是參與，沒有開放的政策體制，國家治理尤其是機關事務治理絕無實現(xiàn)現(xiàn)代化的可能。改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟體制的確立是改革以來中國經(jīng)歷的最深刻的制度變革。機關事務服務社會化是一種開放的政策體制，各種類型社會組織是多元主體之間的跨界協(xié)同者。政府、市場和社會的協(xié)同與互動所構(gòu)成的子系統(tǒng)成為完善機關事務治理體系的關鍵傳動子系統(tǒng)，重塑政府與市場、社會的關系。在開放的政策環(huán)境中，市場治理和社會治理理念得以引入、傳播和深化，以“后勤服務”為主要表現(xiàn)形態(tài)的傳統(tǒng)機關事務管理制度面臨制度生存的合法性危機。隨著制度變遷的壓力逐漸加大，機關事務治理開始注重在集中統(tǒng)一基礎上的政府自主“瘦身”和組織監(jiān)管效率的提升。因此，要以信息化打破部門管理制度的弊端，打破單位壁壘，機關事務部門與市場、社會等多元主體之間廣泛建立規(guī)范的合作伙伴關系，構(gòu)建資源共享、相互依賴和互惠合作機制，建立一種致力于機關事務治理的協(xié)作性組織網(wǎng)絡。與此同時，建立制度化的交流平臺和協(xié)商對話機制，促進機關事務管理部門與市場和社會的良性互動。從世界經(jīng)驗來看，一國社會力量參與政策過程和政府過程的程度決定其民主治理水平，在機關事務治理中展現(xiàn)的是國家治理現(xiàn)代化的水平。質(zhì)言之，機關事務治理是作為“天下事”的善治、精細化治理與協(xié)同治理，制度變遷的引力在于國家治理中建立良性互動的治理關系，不斷探索利用市場機制、社會組織等方式創(chuàng)新機關事務管理市場化和社會化的新路徑，為機關事務發(fā)展營造良好的制度環(huán)境，最終實現(xiàn)以“運行保障”為主要表現(xiàn)形態(tài)的現(xiàn)代機關事務治理。