加快構(gòu)建應對突發(fā)公共事件的財稅管理機制

夏杰長 蔣勵佳 李秋正

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院

隨著經(jīng)濟全球化、社會復雜化以及科技的高速發(fā)展，突發(fā)性公共事件已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，由于突發(fā)性公共事件一般具有突發(fā)性、緊急性、復雜性和破壞性等負外部性的特點，如何有效應對突發(fā)公共事件已成為國家治理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。從2003年的SARS事件、2008年“5·12”汶川大地震到2009年甲型H1N1流感在全球范圍內(nèi)大規(guī)模流行，這些都是典型的突發(fā)公共事件。此次新冠肺炎疫情，是中華人民共和國成立以來在我國發(fā)生的感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共事件，也是對國家應急管理體系和管理能力的一次嚴峻考驗(劉奕，2020)。

財政作為宏觀調(diào)控和資源配置的重要工具，是國家治理的重要支柱和基礎，突發(fā)公共事件的負外部性特點決定著政府必須通過財稅有效運行，組織調(diào)動各種資源, 精準定向有計劃地實施應對，確保經(jīng)濟社會穩(wěn)定，并及時進行災害抵御及災后恢復?？梢哉f，財稅管理機制是突發(fā)公共事件應急管理體系中最核心的內(nèi)容，在很大程度上決定著突發(fā)公共事件的治理水平。因此，深入分析我國現(xiàn)行應急財稅管理機制存在的問題及其優(yōu)化策略，對有效應對突發(fā)公共事件，提升國家治理能力具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、我國現(xiàn)行突發(fā)公共事件應急財稅管理機制

2003年SARS事件后我國加大了對應急管理工作的重視程度，確定了“一案三制”的應急管理體系建設戰(zhàn)略，“一案”是指制定修訂應急預案，“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制，共同構(gòu)成我國應急管理體系的基本框架。2006年、2007年頒布實施了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，明確規(guī)定相關責任主體，確定預防為主、預防和應急相結(jié)合的預警管理原則，建立國家“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。各地根據(jù)相關法律法規(guī)，相繼頒布適用于本區(qū)域的地方性法規(guī)，各產(chǎn)業(yè)部門根據(jù)總體應急預案、專項應急預案和部門職責制定了相應的應急預案，逐步建立起一個從中央到地方的突發(fā)事件應急處理法律規(guī)范體系。

目前，我國突發(fā)公共事件應急預案體系由國家總體應急預案、專項應急預案、大型活動應急預案及部門、地方、企事業(yè)單位應急預案等六個層次組成。國家總體應急預案將突發(fā)公共事件分為事故災難、自然災害、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件等四類。按照各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、可控性、嚴重程度和影響范圍等因素，將公共突發(fā)事件分為Ⅰ～Ⅲ級，從特別重大、重大到一般等級，實行分級分類管理和應對。對于特別重大和重大公共突發(fā)事件，省級人民政府必須在4個小時內(nèi)向國務院報告。通過規(guī)范工作流程、優(yōu)化管理體制、明確各類突發(fā)公共事件分級分類和預案框架體系，規(guī)定重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機制等內(nèi)容，公共事件應急管理管理模式逐漸向規(guī)范性、制度性應對轉(zhuǎn)變，提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大限度地預防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全。

2005年，財政部制定了《突發(fā)事件財政應急保障預案》，從財政應急保障出發(fā)，規(guī)定財政部門在應急管理工作中的職責和工作程序，明確要求各級財政部門將應急資金納入地方年度財政預算，根據(jù)突發(fā)事件的應急響應級別采取不同的財政收支政策。財政應急資金按照事權(quán)、財權(quán)劃分原則進行分級管理、分級負擔，確保應急管理資金及時足額撥付，各級政府也相應出臺了當?shù)氐耐话l(fā)事件財政應急保障預案。在《預算法》《突發(fā)事件應對法》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《國家專項應急預案》等法律法規(guī)中也規(guī)定了各級政府必須履行財政保證突發(fā)事件應對經(jīng)費需求的職責，主要涉及救災資金的籌集、物資儲備、救災款物的管理審計、財政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠等方面。各級政府不斷加大應急管理支出力度，持續(xù)增加對抗震減災、公共衛(wèi)生、公共安全等應急管理能力建設的投入，積極推進財政應急管理機制的建設。

二、我國現(xiàn)行突發(fā)公共事件應急財稅管理機制亟待改革

近年來，雖然我國初步建立了以“一案三制”為核心框架的應急管理體系，有效應對各種突發(fā)性公共事件，公共應急財政支出作為重要的財力支撐，對減少突發(fā)公共事件造成的危害、保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了至關重要的作用。但隨著全球化進程的提速和科學技術(shù)的迅猛發(fā)展，當代中國社會因巨大的社會變遷將不得不面對更加復雜多變的局面，在各類公共事件頻發(fā)、危害日益加劇的復雜形勢下，我國應急財稅管理機制的短板暴露無遺，嚴重制約了應急管理的及時性和有效性。

(一)應急財稅管理立法缺乏體系化，影響了應急管理能力的發(fā)揮和應急效率的提高

我國突發(fā)公共事件應急財稅法律制度尚未形成一個完整、系統(tǒng)的體系，而是散見于《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》及個別單行突發(fā)公共事件應對法中，政策安排“碎片化”，既未形成縱向的淵源體系，也未形成橫向相互照應、彼此互補的關系。《突發(fā)公共事件財政應急保障預案》沒有明確財政應急預算編制、申報、執(zhí)行編制和執(zhí)行的具體權(quán)限，地方應急管理資金使用、分配方面的法律法規(guī)還不健全。例如，針對災后重建的資金劃分并未提供詳細的劃分標準，容易導致地方政府將應急資金長期滯留財政、民政部門或者改變資金用途等問題?，F(xiàn)行稅制缺乏系統(tǒng)應對自然災害的稅收法律體系，稅收調(diào)節(jié)手段單一且前瞻性不足，側(cè)重于災后救助方面，缺乏預防災害稅收優(yōu)惠政策，財稅綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動作用并不明顯。

(二)現(xiàn)行應急財稅管理制度對各級政府的應急管理支出責任標準沒有清晰界定，造成應急財政管理“有原則可依，無細則可行”

目前，我國的應急管理法律法規(guī)體系僅僅對“分類管理、分級負責、屬地管理”進行了原則性的規(guī)定，對各級財政“保障突發(fā)事件應對工作所需經(jīng)費”的要求過于籠統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一、明確、完整界定政府間責權(quán)利關系的規(guī)定，未能根據(jù)應對主體的能力與資源、突發(fā)事件的信息鏈等要素進行應急程序設置、技術(shù)操作量化和規(guī)范的要求，尚未建立央地政府間財政救災應急激勵相容的合作機制，政府間、部門間應急管理事權(quán)與支出界限模糊，責任不清晰，導致基層應急管理工作在應急響應過程中過多依賴上級救援力量，將事權(quán)上移，“屬地為主”的管理原則未能有效貫徹落實，容易造成央地政府間在救災應急開支處置上事權(quán)與財權(quán)的配置不科學，政府財政救災應急資金投入失衡，政府各部門向財政轉(zhuǎn)移風險，下級政府向上級政府轉(zhuǎn)移風險，本屆政府向下一屆政府轉(zhuǎn)移風險，最終由中央財政來兜底的狀況，中央政府的財政壓力過重(林毓銘，2009)。

(三)應急財政管理績效評估考核機制不完善，應急財政資金使用缺乏監(jiān)督

我國目前的應急財政救濟存在“一事一議”和“相機抉擇”的特點，應急項目支出沒有編制績效目標，存在重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理的特點，缺乏對災害救濟標準、額度的明確規(guī)定，容易出現(xiàn)支出不規(guī)范、救濟標準不統(tǒng)一、支出效率低等問題，導致本應用于應對突發(fā)狀況而撥付的應急財政資金被違規(guī)使用的情況屢屢出現(xiàn)，既加大了管理成本，也影響了應急財政的公共性和公平性，換而言之，構(gòu)建科學合理的應急財政績效評估考核機制，預防應急財政資金被濫用和違規(guī)使用也是優(yōu)化應急財稅治理體系的應有之義。

(四)預備費管理模式及計提總量不足限制了財政資金在應急管理支出的作用

預備費是財政預算中用于不可預測的突發(fā)事件的重大支出，是響應公共突發(fā)事件最重要的財政應急政策工具，也是應對突發(fā)事件最常用的手段(蘇明和王敏，2015)。充足的應急資金支持是整個應急管理體系有效運作的支撐。在《預算法》的規(guī)定中，各級政府根據(jù)本級政府一般公共預算支出額的1%～3%計提預備費，用于當年預算執(zhí)行中應對突發(fā)事件及其他難以預見事件增加的支出。但在實際執(zhí)行中，中央與地方都未能足額提取預備費。同時，我國對預備費采用流量式管理模式，沒有實行單獨的項目管理。預備費與年度預算捆綁在一起，僅限于當年使用，即便當年沒有發(fā)生突發(fā)性支出, 也不能結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度累計使用，無法在年度間累積與調(diào)整。一旦有大額的突發(fā)性支出，當年預備費也就只能是杯水車薪, 最終以調(diào)整預算的方式來解決問題(劉尚希和陳少強，2003)，從而削弱了預備費的應急保障作用。

以汶川大地震的應急財政支出為例，截至2008年9月，各級政府共投入抗震救災資金768.06億元。中央財政投入693.37億元，其中災后恢復重建資金403.25億元、應急搶險救災資金290.12億元，地方財政投入74.69億元，中央財政投入是地方政府投入的10倍，遠超當年法定提取區(qū)間，加劇了央地政府間財政應急預備費總量不足的問題，削弱了財政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。(1)中華人民共和國財政部官網(wǎng)。

(五)應急財政資源在各階段分配比例不科學，影響應急財政資金使用效率

在突發(fā)公共事件應對的資源分配問題上，安全經(jīng)濟學家羅云認為1∶5是應急安全預防性支出與事后處置支出的科學比例，應急管理預防事前預警勝于事中應急響應和事后恢復重建(蘇明和劉彥博，2008)。在我國財政應急管理實踐中，財政應急管理資金大部分投入到事中應急響應階段和事后恢復重建階段，投入事前預警階段的比例較小。目前，在我國只有一些臨時性的自然災害預防的專項資金支出，用于科研設備購置和防災技術(shù)推廣等預防性支出有限，資金投入比例失衡，不能發(fā)揮應急資金應有的效能。而且，由于我國的應急資金是分部門、分災種進行設置與分撥，各個職能部門根據(jù)承擔的職責實行“分類控制”使用資金，容易導致應急資金重復投入與規(guī)劃，難以實現(xiàn)“集中力量辦大事”的政策效果。影響應急財政資金的使用效率。

(六)應急資金存在“重籌集、輕管理”的問題，捐贈資金使用透明度不高

現(xiàn)階段，我國的救災物資的籌集方式主要有財政、民政和社會捐助3種，應急資金主要通過預備費、轉(zhuǎn)移支付、社會捐贈、國際援助等方式進行籌集。由于救援物資來源比較分散，存在著多頭接收、缺乏統(tǒng)一管理的問題，而且救災物資的分配沒有建立統(tǒng)一的標準。政府部門在捐贈款物籌集、使用和管理過程中未能很好地體現(xiàn)公開、透明原則，未做到及時動態(tài)更新，制約了救援物資的使用效果。

此外，我國目前的應急財政管理機制缺乏全社會風險分擔機制，主要是依靠政府的力量，沒能充分發(fā)揮市場、企業(yè)和社會力量的作用。雖然公共財政在保證突發(fā)事件應對的資金需求上責無旁貸，但政府的財力是受到預算限制的，尤其是在風險社會下，突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，公共事件發(fā)生的不確定性和突發(fā)性與政府應急財政支出預算的硬約束之間的矛盾越來越明顯，必將對公共財政收支平衡和正常運轉(zhuǎn)造成重大影響，僅僅依靠政府的預備費或?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付資金力量進行突發(fā)公共事件應對難以為繼，而且由于資金市場化程度不高，難以形成節(jié)約資金的有效激勵，加上信息溝通不暢，削弱了政府的應急管理能力，影響應急資金的使用效率。

此次新冠肺炎疫情爆發(fā)后，財稅部門主要著力于從支出端精準發(fā)力，強化應急管理支援物質(zhì)、維持經(jīng)濟穩(wěn)定和社會紓困等方面的資金保障。一方面，不斷增加財政應對疫情的支出規(guī)模，用于基本公共衛(wèi)生服務和基層疫情防控、疫情防控專項補助，對疫情防控重點保障企業(yè)貸款給予貼息支持，降低對小微企業(yè)貸款的融資擔保費，落實患者救治費用政策及按規(guī)定使用財政資金，給予參與防治工作的醫(yī)務人員工作補助。另一方面，出臺并實施了一系列聚焦疫情防控關鍵領域和重點行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，覆蓋防護救治、物資供應、公益捐贈、復工復產(chǎn)四大領域，對符合規(guī)定的進口醫(yī)療物資免稅，并延長受疫情影響納稅人申報納稅期限，幫助企業(yè)渡過難關，助力打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。截至2020年3月21日，各級財政共安排疫情防控資金1218億元。其中，中央財政安排257.5億元。(2)中華人民共和國財政部官網(wǎng)。全力保障疫情防控資金供給，對穩(wěn)定社會預期、保障人民群眾生活、提振企業(yè)信心和緩解企業(yè)困難方面發(fā)揮了重要的支撐作用。

在當前疫情形勢依舊嚴峻，財政收支平衡壓力持續(xù)增大、加力空間有限的情況下，需要財稅政策發(fā)揮更大的作用，提高財稅政策和資金的指向性、精準性、有效性，提質(zhì)增效，把有限的財政資源用到刀刃上，為新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作提供保障，這意味著要在規(guī)模擴張的同時更加注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化 ，提高資金效能。

三、優(yōu)化我國應急財稅管理機制的對策建議

(一)完善突發(fā)公共事件財稅管理體系，建立多層次、分步驟的財稅政策災害響應、救援機制

一是根據(jù)綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化要求完善財稅應急法律體系。按照應急管理工作的基本邏輯構(gòu)建財政應急保障機制，對分散管理的應急管理財稅事權(quán)進行調(diào)整、整合和規(guī)范，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各種資源并實現(xiàn)各種信息資源的共享，進一步規(guī)范、完善、細化應急財政申請、使用等方面的程序和相關法律法規(guī)，將常態(tài)化支持政策與臨時應急政策相結(jié)合，從制度上加以保障，一旦發(fā)生突發(fā)公共事件即可啟動, 避免因為法律和政策障礙影響應急工作的開展。

二是構(gòu)建政府專業(yè)化、系統(tǒng)化、協(xié)同化的財政應急風險預警機制。在財政工作中主動增強風險意識和公共危機意識，以防范和化解公共風險為導向，完善應急財稅預警機制、處置機制和善后處理機制，建立“事前預防和事中控制為主，事后救助為輔”的財稅資源配置結(jié)構(gòu)，從原有被動的“救濟”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃印胺乐巍?，使應急財稅保障功能前移。提高預警和處置財稅支出所占比例，在預測預警階段加強對風險積聚的識別，及時化解風險；在處置救援階段及時啟動應急反應機制, 適時選擇財稅政策組合應對，避免危機升級；在善后處理階段做好重建和經(jīng)濟社會的恢復工作，進而對整個應對流程進行復盤，積累經(jīng)驗，形成應急財政管理的閉環(huán)，讓財稅成為應對突發(fā)公共事件真正意義上的“防線”。同時，對財稅應急預案的相關內(nèi)容實行動態(tài)管理，及時補充、調(diào)整，提高應急預案的科學性，真正建立應對突發(fā)公共事件的物質(zhì)、技術(shù)和資金基礎的充分保障，有效增強財政應對和抵御各種風險的能力。

(二)建立突發(fā)公共事件事權(quán)清單，明確中央、地方政府應對公共危機的責任和成本分攤

一是根據(jù)突發(fā)公共事件等級、類型、規(guī)模和總體預案的響應級別，以清單形式明確列舉應急管理各階段的事權(quán)，按照受益、效率、激勵相容等原則合理界定中央與地方的職責，遵循屬地應對為主的原則，確定投入責任，合理劃分分攤成本，做到權(quán)責統(tǒng)一、投入與責任匹配。當?shù)胤秸畱必斦A算不足以應對突發(fā)公共事件時，可向上級財政或中央財政請求支援。

二是進一步推動和落實分領域財政事權(quán)和支出責任劃分改革，促進各級政府事權(quán)、支出責任和財力相適應。例如，在2013年蘆山地震發(fā)生后，中央在總結(jié)應對汶川地震的經(jīng)驗后提出“中央統(tǒng)籌指導、地方作為主體、災區(qū)群眾廣泛參與”的模式，在加大中央財政支持力度的同時，進一步增強了地方自主權(quán)(解振華，2011)。在蘆山地震災后重建資金中，省級財政籌集 100 億元資金，中央財政安排補助資金 460 億元，包括災后恢復重建基金、地質(zhì)災害防治、生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金等支出，中央財政投入是省級財政投入的4.6倍，遠低于汶川地震的央地支出比例，資金來源也逐漸呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(李明，2011)。

三是完善應急財政的轉(zhuǎn)移支付制度。增加災害救助一般性轉(zhuǎn)移支付比重，減少專項轉(zhuǎn)移支付的比重，提高應急財政資金使用安全性、規(guī)范性和有效性，解決災區(qū)地方政府救災重建資金缺口問題。同時，發(fā)揮地方政府間橫向?qū)谥г畽C制的活力，幫助受援地方實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展增長，培育受災地區(qū)的抗逆力。

(三)建構(gòu)與突發(fā)公共事件分級體系相適應的“一攬子”突發(fā)公共事件財稅政策應急預案和應急財稅政策工具庫

根據(jù)不同級別、不同類型的突發(fā)公共事件選擇適用財稅政策組合以及“稅收優(yōu)惠套餐”，科學、高效地發(fā)揮稅收優(yōu)惠的示范效應，引導資金流向，有利于明確民眾和企業(yè)的預期，提振信心，保證經(jīng)濟社會快速恢復及平穩(wěn)增長。同時，注重財稅與各項應急政策的協(xié)同效應，將財稅政策與產(chǎn)業(yè)、貨幣、就業(yè)等多部門、多領域相關政策緊密銜接，協(xié)同發(fā)力，形成乘數(shù)效應，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的逆周期調(diào)節(jié)。提升企業(yè)在困難時期的經(jīng)營信心，重點保障企業(yè)和中小微企業(yè)的生產(chǎn)效能和積極性，以實現(xiàn)災后經(jīng)濟重建和恢復性增長。

(四)優(yōu)化應對突發(fā)公共事件的資金籌集和管理方式

我國應對突發(fā)公共事件應調(diào)動更多的市場化資源參與，多渠道籌集資金。一是提高預備費提取比例，實行預備費基金式管理。在我國目前的經(jīng)濟發(fā)展階段下，大幅度提高“預備費”的提取比例是不現(xiàn)實的，建議提高預備費提取比率至2%～5%，各級政府按照比例提足，將預防和治理公共危機的資金單獨在預算中列項，建立預備費資金池，預備費可結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度累計使用，有效地化解危機管理資金的總量供給約束性和預算管理規(guī)范性的矛盾，確保各項預算資金和財政運行的穩(wěn)定性。

二是建立國家應對突發(fā)事件基金。在加大政府資金投入的基礎上，拓寬災害救助資金籌集渠道，充分動員社會力量，以發(fā)行債券、巨災保險、賑災彩票等多種方式籌措，保障應急財政資金供給。

三是規(guī)范應急財政資金的使用。建立健全科學的應急財政資金使用制度，完善應急資金申請與撥付的程序，對適用對象、標準、管理流程等進行規(guī)范，加強民眾與社會監(jiān)督。

四是優(yōu)化社會捐贈資金的管理方式。改變原有全部捐贈資金的“準財政資金”管理模式，將政府接收的捐贈資金納入應急預算進行規(guī)范管理(王偉平等，2017)。對于非政府組織籌集的捐贈資金，則應加強政府指導與社會監(jiān)督，提升非政府組織資金管理與使用能力，發(fā)揮社會團體、紅十字會等民間組織、基層自治組織和志愿者在災害防御、救災捐贈、恢復重建、災后心理救助等方面的作用，確保捐贈資金快速、高效地使用到應對突發(fā)公共事件中去。

(五)建立健全應急財政預算制度和績效評價指標體系

一是建立應對突發(fā)公共事件的財政預算制度，在前期應對突發(fā)公共事件經(jīng)驗的積累上對危機狀態(tài)的財政支出安排進行科學的測算，既考慮突發(fā)事件狀態(tài)下的特殊性，也要充分考慮支出項目的有機銜接和可持續(xù)性，編制建立不同響應等級分檔次的應急預算，根據(jù)風險等級, 啟動相應檔次的應急預算, 并按照項目支出滾動管理的要求，逐年編制，滾動修改，增加公共財政化解社會風險的靈活性，保證各項預算資金和財政支出的正常運行。

二是按照科學可靠、操作性強、相對獨立、綜合全面的原則，根據(jù)應急管理的預防、處置、恢復全過程，科學設置績效考評指標體系，建立與綜合災害管理制度相配套的資金管理制度。由于應急財政資金的投入是一個長期的過程，要針對應急管理不同階段的重點進行精細化管理，對應急財政資金的申報、撥付、發(fā)放和使用等過程進行全面監(jiān)督考核，切實提高應急管理財政資金的使用效益和效率。

三是建立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相結(jié)合的多元、多層次的監(jiān)督體系，專項監(jiān)督與日常監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并重，引入獨立第三方參與，及時、專業(yè)、全方位地進行動態(tài)績效評估，同時加強支出績效評價數(shù)據(jù)庫建設，分析應急財政資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟社會成果，提高績效評估公平性、客觀性和科學性，統(tǒng)籌兼顧提高財政資金利用效率，防止重復建設造成資金浪費(蘇明和王敏，2015)。例如，在汶川地震后，根據(jù)中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告——“汶川地震社會捐贈款物審計結(jié)果”：全國審計機關對汶川地震社會捐贈款物797.03億元的籌集、支出和結(jié)存進行了全面審計，并公布了汶川地震社會捐贈款物審計結(jié)果，內(nèi)容包括中央部門單位和社會團體，中國紅十字會即紅十字基金會、中華慈善總會和其他16家全國性基金，18個有援建任務的非災省，5個重災省市社會捐贈款物，以及“特殊黨費”的接收、劃撥、使用和結(jié)存情況，確保救災款物使用公平公正性，為建立健全應急財稅預算制度和績效評價指標體系提供了很好的實踐基礎。

(六)完善應對公共突發(fā)事件稅收優(yōu)惠政策

一是對受公共突發(fā)事件影響的行業(yè)進行有針對性的稅收優(yōu)惠。由于稅收政策定向比較靈活，可以通過稅收優(yōu)惠政策積極應對公共突發(fā)事件，加大救災物資供給，改善受災行業(yè)、企業(yè)的經(jīng)濟狀況。例如，此次新冠肺炎疫情中，交通運輸、旅游、娛樂、教育培訓等行業(yè)受到的沖擊比較大，現(xiàn)金流嚴重短缺，財稅部門通過階段性減免增值稅、延長企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限、放寬增值稅留抵稅額退稅優(yōu)惠條件等系列措施支持企業(yè)。為盡快復工復產(chǎn)保障民生穩(wěn)定就業(yè)，建議對增加用工的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，同時，為鼓勵企業(yè)股東增資與民間資本投入，對資本收益所得稅進行優(yōu)惠，從而降低財政資金壓力，為企業(yè)復工復產(chǎn)、達產(chǎn)達效營造良好環(huán)境。

二是完善針對中小企業(yè)的稅收扶持政策。作為國民經(jīng)濟體系中的“毛細血管”，中小企業(yè)的健康發(fā)展關系到社會穩(wěn)定。而中小企業(yè)規(guī)模較小、抗風險能力較弱，需要有針對性地對中小企業(yè)進行整體性的扶持和救助，既要加大補貼、融資支持，也要加大對稅收、社保的減免，緩解中小企業(yè)資金流動性問題。通過政府政策向中小企業(yè)高效傳導，減輕企業(yè)的稅負和運營成本，刺激社會總需求，為中小企業(yè)及時紓困，從而為居民就業(yè)、經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定提供保障。

三是完善出口型企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)國家統(tǒng)計局2020年2月發(fā)布《2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2019年中國商品進出口總額為31.6萬億元，同比增長3.4%，連續(xù)兩年超過30萬億元，穩(wěn)居世界第一位，而此次疫情對我國的進出口貿(mào)易造成了嚴重沖擊。海關總署公布的最新數(shù)據(jù)顯示，受疫情影響，2020年第一季度我國貨物貿(mào)易進出口總值6.57萬億元，比上年同期下降6.4%。其中，出口3.33萬億元，下降11.4%；進口3.24萬億元，下降0.7%；貿(mào)易順差983.3億元，減少80.6%。(3)中華人民共和國海關總署官網(wǎng)。面對嚴峻的進出口貿(mào)易形勢，一方面需要繼續(xù)提高部分產(chǎn)品出口退稅率和辦稅效率；另一方面建議加大保稅區(qū)、自貿(mào)區(qū)等區(qū)域的稅收優(yōu)惠力度，市場與政府合力發(fā)揮作用，加快企業(yè)復工復產(chǎn)步伐，推動外向型經(jīng)濟發(fā)展。

四是完善公益捐贈的稅收優(yōu)惠政策。在應對突發(fā)事件公共事件的過程中，來自企業(yè)、社會團體和個人的捐贈與救助不僅可以幫助受災群眾積極有效進行應對，盡快恢復正常的生產(chǎn)生活秩序，更重要的是體現(xiàn)了中華民族“一方有難、八方支援”優(yōu)良傳統(tǒng)的傳承和我國國家治理體系堅持全國一盤棋、同舟共濟的顯著特點。為受災群眾樹立信心、重建家園提供了重要的精神和物質(zhì)支撐。因此，有必要對應對突發(fā)事件的捐贈進行更有針對性的稅收優(yōu)惠，鼓勵社會公益性捐贈行為，引導社會公序良俗，推動我國公益事業(yè)的健康發(fā)展。一方面，提高企業(yè)針對公共突發(fā)事件捐贈支出企業(yè)所得稅扣除比例，由原來的12%調(diào)整至15%～20%；另一方面，允許個人針對公共突發(fā)事件的捐贈支出可以結(jié)轉(zhuǎn)以后年度申報期的應納稅所得中繼續(xù)扣除，建議期限為3年，進一步提升稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)和個人的激勵作用。

五是完善針對個人的稅收優(yōu)惠政策。在公共突發(fā)事件中，針對受疫情影響比較嚴重的個人，除了在信貸政策上給予傾斜，靈活調(diào)整住房按揭、信用卡個人還款安排和發(fā)放消費券的方式緩解困難外，還需加大對居民個人的稅收扶持力度，以保障民生及穩(wěn)定就業(yè)。給予個人減免稅費、遞延納稅、商品稅退稅等稅收優(yōu)惠政策以減輕個人的財務支出壓力(李旭紅，2020)。

(七)完善應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的稅收征管程序

在應對突發(fā)公共事件的稅收征管程序方面，一是進一步簡化減免稅的審批手續(xù)和退稅流程，深化稅收“放管服”改革，確保受疫情影響的企業(yè)和個人能夠盡快享受到稅收優(yōu)惠，充分享受政策福利。二是進一步優(yōu)化辦稅手段，積極拓展“非接觸式”辦稅繳費服務，利用電子稅務局、微信公眾號等多種渠道辦理涉稅事項，提高辦稅效率，為納稅人提供更為優(yōu)質(zhì)的服務。三是加強部門合作，使用涉稅數(shù)據(jù)精準施策。完善涉稅信息共享機制，依靠稅收大數(shù)據(jù)以及各部門提供的涉稅數(shù)據(jù)，精準篩選符合優(yōu)惠條件的企業(yè)，向疫情防控物資生產(chǎn)企業(yè)以及受疫情影響的中小企業(yè)點對點推送優(yōu)惠政策，確保稅收優(yōu)惠政策落到實處。