關(guān)于加快推廣宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的幾點(diǎn)建議

◆蔣小松 張 紅 何志平

我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地9 萬(wàn)平方公里，而農(nóng)村建設(shè)用地達(dá)19 萬(wàn)平方公里；農(nóng)村建設(shè)用地中，70%屬于宅基地。農(nóng)村宅基地以全國(guó)總?cè)丝谟?jì)，人均面積接近100 平米；以農(nóng)村人口計(jì)，則人均宅基地面積高達(dá)200 平方米以上。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，2015 年，按照黨中央的部署，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)15 個(gè)縣啟動(dòng)了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，2017 年擴(kuò)大至33 個(gè)縣，四川省瀘縣和郫都區(qū)被列為改革試點(diǎn)縣。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)民變市民，存在農(nóng)村“空心村”、無(wú)人居住房屋情況，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋閑置多與利用效率低等問(wèn)題突出。由于農(nóng)村宅基地具有無(wú)償獲得、長(zhǎng)期使用、交易受限等典型的福利制度特征，導(dǎo)致閑置的宅基地和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)資源不能轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，制約了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加。同時(shí)，農(nóng)村發(fā)展建設(shè)用地緊缺已經(jīng)成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的瓶頸障礙。當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革主要包括宅基地的取得、審批、使用和退出等管理制度，特別是宅基地的退出更是直接攸關(guān)農(nóng)民的切身利益，宅基地作為農(nóng)村“三塊地”的改革試點(diǎn)已進(jìn)入改革“深水區(qū)”，成為農(nóng)村土地制度改革的“硬骨頭”。為此，我們?cè)谒拇ǖ嫩紖^(qū)、瀘縣、彭山區(qū)等地的鄉(xiāng)村進(jìn)行了深入調(diào)研，研究提出了運(yùn)用好宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)四川農(nóng)村宅基地制度改革，為增加農(nóng)民收入、促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供用地要素保障的對(duì)策建議。

一、 四川試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)宅基地制度改革成效顯著

四年來(lái)，四川省試點(diǎn)地區(qū)郫都區(qū)和瀘縣遵循中央“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把農(nóng)民利益損害了”三條底線(xiàn)，貫徹落實(shí)黨中央決策部署和全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)精神，因地制宜、解放思想、積極探索、大膽創(chuàng)新，農(nóng)村宅基地制度改革取得了顯著成效，為宅基地制度改革提供了有益借鑒。

瀘縣通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、保障戶(hù)居、活化產(chǎn)權(quán)、規(guī)范管理，在創(chuàng)新宅基地制度、宅基地有償退出和資本化運(yùn)作等方面開(kāi)展了積極試點(diǎn)探索。突破了人地束縛的“跨區(qū)配置”“共建共享”有償使用等制度，促進(jìn)了鄉(xiāng)村人、錢(qián)、物的有序流動(dòng)。以“置產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”制度，讓農(nóng)戶(hù)宅基地入股、聯(lián)營(yíng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。退出補(bǔ)償制度有效發(fā)掘了存量建設(shè)用地空間，退出宅基地1.85 萬(wàn)畝，占閑置宅基地的58%，是改革前全縣農(nóng)村存量建設(shè)用地總量的6 倍，退出農(nóng)戶(hù)戶(hù)均收益4.2 萬(wàn)元，村集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益平均突破100 萬(wàn)元。

郫都區(qū)通過(guò)還權(quán)賦能、明確主體，暢通入市渠道，完善配套政策，有效盤(pán)活村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度耦合，開(kāi)創(chuàng)了土地增效、農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的新局面。2018 年，僅青杠樹(shù)村的旅游收入就達(dá)1.1 億元，其中村集體收入320 余萬(wàn)元。

二、在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中四川省農(nóng)村建設(shè)用地需求變化和面臨的主要問(wèn)題

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要加快以一二三產(chǎn)融合為主要途徑的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)的推進(jìn)，用地需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。一是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。包括農(nóng)產(chǎn)品篩選清洗、冷藏保鮮、烘干包裝等初加工場(chǎng)地，庫(kù)房、電商、農(nóng)機(jī)具停放、維修等綜合服務(wù)場(chǎng)地等。種畜禽場(chǎng)和規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)轉(zhuǎn)型升級(jí)，尤其是應(yīng)對(duì)非洲豬瘟等突發(fā)疫情的畜禽遺傳資源保護(hù)場(chǎng)和核心育種場(chǎng)用地等。二是農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展建設(shè)用地。包括農(nóng)業(yè)觀(guān)光、旅游度假、文化科普、康養(yǎng)休閑、農(nóng)耕體驗(yàn)等配套的接待中心、住宿餐飲、游樂(lè)場(chǎng)館、道路停車(chē)等建設(shè)用地，以及農(nóng)村傳統(tǒng)家庭特色產(chǎn)業(yè)的小作坊用地等。三是鄉(xiāng)村公共服務(wù)和新型農(nóng)民等保障性建設(shè)用地。包括鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地，如文體設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)、公廁、垃圾中轉(zhuǎn)站等，以及最迫切需要的新型職業(yè)農(nóng)民保障性建設(shè)用地。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織外的人員尤其是城鎮(zhèn)居民以及新型職業(yè)農(nóng)民（非本村戶(hù)籍人員）使用宅基地依然面臨制度障礙，使得退出的宅基地難以釋放出更大的潛在效益。

農(nóng)村建設(shè)用地的新需求在實(shí)踐中得不到滿(mǎn)足，究其原因，主要包括：一是新修改土地法中農(nóng)民宅基地退出、使用缺乏具體可操作性措施。新修訂的土地管理法中“國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅?！钡r(nóng)民如何有償退出，宅基地及其附著在其地上的房屋評(píng)估價(jià)值，以及退出后宅基地增值收益如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體和個(gè)人多方共贏(yíng)的利益分配機(jī)制尚未建立，退出宅基地如何市場(chǎng)化有償使用等缺乏具體的法律依據(jù)和規(guī)范的操作程序。二是農(nóng)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)不足問(wèn)題十分嚴(yán)峻。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村為城市發(fā)展提供大量建設(shè)用地，存量建設(shè)用地幾乎耗盡，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，迫切需要土地時(shí)，農(nóng)村已“無(wú)地可用”。目前，四川省單列8%以上的建設(shè)用地新增計(jì)劃指標(biāo)，重點(diǎn)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。按照2018 年新增建設(shè)用地年度指標(biāo)30.4 萬(wàn)畝計(jì)，農(nóng)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)為2.4 萬(wàn)畝，5 萬(wàn)個(gè)行政村，每村不足半畝地，可謂杯水車(chē)薪。三是占村集體建設(shè)用地絕大部分的農(nóng)村宅基地閑置多，利用難。據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的兩倍，其中宅基地占比超過(guò)70%。據(jù)瀘縣摸底調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地24.6 萬(wàn)畝，其中98.8%是宅基地，農(nóng)民人均占地200 平方米。從瀘縣和彭山的調(diào)查看，閑置宅基地占比分別達(dá)到13%、18%。由于宅基地分散和碎片化，丘區(qū)尤為明顯，加之相關(guān)部門(mén)各自為政管理，土地、房屋、產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，閑置宅基地有效利用難，盡管有“點(diǎn)狀用地”新政策也難以解決問(wèn)題。四是宅基地制度改革的市場(chǎng)化機(jī)制還未形成。一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)占用了大量耕地，雖說(shuō)實(shí)施了占補(bǔ)平衡，但大量農(nóng)業(yè)永久性基本農(nóng)田“上山下河”仍然普遍存在，農(nóng)村建設(shè)已無(wú)地可用。另一方面，受身份限制，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)使用缺乏制度性安排，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)外地就業(yè)人員、已經(jīng)遷出農(nóng)村戶(hù)口的回鄉(xiāng)大學(xué)畢業(yè)生、城鎮(zhèn)戶(hù)口下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等不能取得安居保障的建設(shè)用地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)急需的新型職業(yè)農(nóng)民難以長(zhǎng)期穩(wěn)定留在農(nóng)村，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略缺乏人才保障。

三、推進(jìn)四川省農(nóng)村宅基地制度改革的對(duì)策建議

優(yōu)化土地配置，保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和一二三產(chǎn)融合發(fā)展的急需用地，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)保障。占村集體建設(shè)用地絕大部分的農(nóng)村宅基地，是農(nóng)民的“沉睡資產(chǎn)”，是農(nóng)村亟待盤(pán)活的鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)資源。為此，提出如下建議：

（一）典型示范，加快推廣宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并擴(kuò)大試點(diǎn)范圍

一是強(qiáng)化各部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，通過(guò)四川省人大常委會(huì)授權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大宅基地制度改革試點(diǎn)范圍，逐步推廣農(nóng)村土地改革全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)郫都區(qū)、瀘縣的改革經(jīng)驗(yàn)，在堅(jiān)持耕地總量不減少、耕地質(zhì)量有提高，堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民利益的前提下，提高土地利用率和土地資源配置效率。二是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，盡快摸清宅基地家底和閑置情況，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模需要和一二三產(chǎn)融合，在農(nóng)民自愿的條件下適度聚集住宅，以可利用土地資源為底板，以利鄉(xiāng)村振興的空間布局，以利符合遠(yuǎn)景發(fā)展的公共服務(wù)設(shè)施配套，加快推進(jìn)“多規(guī)合一”的城鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃和宅基地制度改革。

（二）多措并舉，加快盤(pán)活閑置宅基地

一是通過(guò)確權(quán)頒證，穩(wěn)妥解決宅基地的歷史遺留問(wèn)題，保障農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民有居住需求的選擇權(quán)。二是加快推進(jìn)農(nóng)民宅基地的自愿有償退出，針對(duì)退出類(lèi)型，擬定細(xì)則并建立不同區(qū)域、不同退出類(lèi)別（資格權(quán)退出或使用權(quán)退出）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民自愿選擇是否退出和退出方式，使農(nóng)民閑置的宅基地及房屋變成可交易的資產(chǎn)，維護(hù)農(nóng)民的利益。三是出臺(tái)盤(pán)活宅基地的具體措施，在保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，規(guī)范宅基地利用主體、利用模式、利用機(jī)制等，有序開(kāi)展盤(pán)活利用閑置的宅基地。在改革過(guò)程中，如有超出現(xiàn)行法律框架的事權(quán)，積極爭(zhēng)取全國(guó)人大常委會(huì)或四川省人大常委會(huì)授權(quán)進(jìn)行探索試點(diǎn)。

（三）優(yōu)化土地供給，著力破解農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)短缺與宅基地大量閑置并存的矛盾

一是保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)用地。對(duì)符合四川省重點(diǎn)規(guī)劃布局的畜禽遺傳資源保護(hù)場(chǎng)、種畜禽場(chǎng)和規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)急需用地應(yīng)優(yōu)先滿(mǎn)足。對(duì)“川字號(hào)”農(nóng)產(chǎn)品篩選清洗、冷藏保鮮、烘干包裝等初加工標(biāo)準(zhǔn)化場(chǎng)地，以及農(nóng)產(chǎn)品精深加工用地和家庭農(nóng)場(chǎng)的綜合服務(wù)場(chǎng)地等應(yīng)建立相應(yīng)的用地保障措施。通過(guò)土地供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率、資源利用率，將產(chǎn)業(yè)鏈延長(zhǎng)所得收益留在農(nóng)村、留給農(nóng)民。二是多種方式盤(pán)活宅基地促進(jìn)農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展和鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。以綠色環(huán)保、生態(tài)優(yōu)美、區(qū)域特色為重點(diǎn)，積極探索宅基地的三權(quán)分置，多種方式盤(pán)活宅基地發(fā)展農(nóng)業(yè)觀(guān)光、旅游度假、文化科普、康養(yǎng)休閑、農(nóng)耕體驗(yàn)，以及農(nóng)村傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)的加工等。建立集體、農(nóng)戶(hù)等權(quán)益的利益分配機(jī)制，拓展集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展空間，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。三是按長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃儲(chǔ)備農(nóng)村基本保障建設(shè)用地。保障村級(jí)“1+6”公共服務(wù)中心建設(shè)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是長(zhǎng)久的過(guò)程，按照節(jié)約集約用地原則，要以多規(guī)合一的村級(jí)規(guī)劃，制定好村級(jí)公共服務(wù)建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的年度計(jì)劃，根據(jù)需求儲(chǔ)備保障用地。實(shí)踐中一定要杜絕把建設(shè)用地指標(biāo)一賣(mài)了之的情況發(fā)生，要為農(nóng)民致富和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略留足土地資源。四是在滿(mǎn)足上述用途后還有土地結(jié)余指標(biāo)的，可在縣域范圍內(nèi)調(diào)劑使用，用于并只能用于農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。

（四）創(chuàng)新宅基地使用，打通城鄉(xiāng)人才安居農(nóng)村的制度約束

創(chuàng)新宅基地使用制度，通過(guò)城鎮(zhèn)化推進(jìn)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展，促進(jìn)“農(nóng)民變市民”，同時(shí)打通“市民變農(nóng)民”的政策渠道。一是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)宅基地資格的取得方式，制定安居獎(jiǎng)勵(lì)措施及其約束條件，激勵(lì)優(yōu)秀人才和城市“鄉(xiāng)賢”落地鄉(xiāng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。二是按照市場(chǎng)交易和頒證確權(quán)，給予農(nóng)村產(chǎn)業(yè)外地就業(yè)人員、鄉(xiāng)村常住人口、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)投資人等有償獲得宅基地使用權(quán)，明確使用年限，鼓勵(lì)人才、資本由城市流入農(nóng)村，將現(xiàn)代居住文化、生態(tài)環(huán)保發(fā)展理念引入鄉(xiāng)村。三是健全城市人才流向鄉(xiāng)村的建設(shè)用地保障機(jī)制。在現(xiàn)有常住村民無(wú)償獲得宅基地的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充有償使用的制度設(shè)計(jì)，形成有約束力強(qiáng)制性的條款，促進(jìn)城鄉(xiāng)人才雙向流動(dòng)和平等交換，通過(guò)宅基地的退出和人才保障取得，將傳統(tǒng)農(nóng)民置換為新型職業(yè)農(nóng)民，為人才、資金、技術(shù)等要素支撐鄉(xiāng)村振興提供土地保障。四是建立由村民直接參與制定的宅基地有償使用利益分配機(jī)制。宅基地有償使用的重要目標(biāo)是保障和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和壯大村集體經(jīng)濟(jì)，由于宅基地在放活使用權(quán)過(guò)程中會(huì)變現(xiàn)土地增值收益，會(huì)帶來(lái)財(cái)富的再分配；村集體、農(nóng)戶(hù)乃至受讓人之間的收益分配方式、期限、風(fēng)險(xiǎn)管控等事項(xiàng)，均需要有明確的制度約束。建立這個(gè)機(jī)制的權(quán)限下放到村和村民，以村規(guī)的形式形成制度約束，以減少潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）因地制宜合理調(diào)整騰退宅基地，提高土地產(chǎn)出率

依據(jù)平原、丘區(qū)、山區(qū)的宅基地實(shí)際情況，充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，因地制宜制定相應(yīng)的多元方式推進(jìn)宅基地改革，適當(dāng)調(diào)整土地利用布局，提高土地產(chǎn)出率。如平原發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資源緊缺，應(yīng)探索適宜的村民聚居點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)以規(guī)?；l(fā)展為重點(diǎn)，復(fù)墾調(diào)整騰退的宅基地，實(shí)現(xiàn)耕地連片，合理利用建設(shè)用地。丘區(qū)和山區(qū)要促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。偏遠(yuǎn)農(nóng)戶(hù)可選擇自愿有償退出宅基地，跨區(qū)有償異地重新取得宅基地，實(shí)現(xiàn)宜居和相對(duì)聚居。根據(jù)瀘縣騰退情況，移居農(nóng)戶(hù)戶(hù)均可節(jié)約建設(shè)用地400 平方米以上。通過(guò)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易、自身發(fā)展用地、土地入股經(jīng)營(yíng)等，建立村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化配套制度，節(jié)約、集約和高效利用土地資源。

（六）強(qiáng)化管理，保障農(nóng)村土地資源合法利用

要管好用好農(nóng)村集體土地，要守住底線(xiàn)，禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館，杜絕違建違占，不能變相搞耕地非農(nóng)化。一是適當(dāng)下放針對(duì)農(nóng)村違占地違建房的管理權(quán)限，對(duì)明顯違法用地簡(jiǎn)化程序，可在鎮(zhèn)政府的監(jiān)督下，加強(qiáng)村級(jí)自治組織現(xiàn)場(chǎng)管理，賦予村民委員會(huì)當(dāng)場(chǎng)裁決、當(dāng)場(chǎng)拆除的一定權(quán)限，縣級(jí)部門(mén)只需要備案復(fù)審即可。二是進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和國(guó)土資源部門(mén)在宅基地管理過(guò)程中的職能職責(zé)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)特別是基層宅基地管理機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)。