我國城鎮(zhèn)居民住房變化分析與政策建議

張成玉

（洛陽師范學(xué)院商學(xué)院，河南 洛陽471022）

一、引 言

國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示:2018年我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為39 平方米，比1978年的人均6.7平方米增加32.3 平方米，比1998年房改時人均18.7 平方米增加20.3 平方米。這說明改革開放以后，我國城鎮(zhèn)居民的居住狀況取得了巨大的成就。由于這次統(tǒng)計數(shù)據(jù)是人均住房建筑面積，具體到每個人會有很大的差異。基于此，下面就我國城鎮(zhèn)居民住房的變化和存在的問題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出政策建議。

二、改革開放以來我國城鎮(zhèn)居民住房的變化

改革開放以來我國城鎮(zhèn)居民的居住狀況明顯改善，主要體現(xiàn)在總體和人均面積、住房質(zhì)量、住房種類等方面。

（一）總體存量大，人均面積已經(jīng)基本滿足居住需要

1.總體存量大

國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1998年房改時全國商品房銷售面積1.22 億平方米，2018年全國商品房銷售面積17.17 億平方米。自2013-2017年的五年間，每年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)住宅銷售套數(shù)都超過了1000 萬套，2017年更是達(dá)到了1336 萬套。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2018年底，我國人口數(shù)量為13.95 億人，城鎮(zhèn)化率為59.58%，城鎮(zhèn)常住人口為8.31 億人。按照人均39 平方米計算，我國城鎮(zhèn)居民住房面積總計約為324.09 億立方米。如果按照平均每套房子100 平方米估算，中國城市已經(jīng)有3.24 億套房子。2017年國家統(tǒng)計局按照0.824‰對全國家庭抽樣，共抽取375187 戶，人口為1145246 人，戶均人口數(shù)為3.05 人（城鎮(zhèn)人口戶均數(shù)要低于3.05 人）。這樣可以推算，2018年我國城鎮(zhèn)家庭約有2.72 億戶，戶均則擁有1.19 套房子。這個結(jié)果可以從2018年12月西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的住房報告中印證，報告顯示2017年中國城鎮(zhèn)住房套戶比（被家庭使用及擁有的住房與戶數(shù)的比例）為1.18:1。我國城鎮(zhèn)化率還在快速提高階段，在城鎮(zhèn)每年新增人口約1500 萬的情況下，人均居住面積仍然實現(xiàn)較快增長，說明我國的住房供給市場規(guī)模已經(jīng)很大了。

2.與部分發(fā)達(dá)國家相比，人均面積已經(jīng)比較合理

綜合整理現(xiàn)有的各種數(shù)據(jù)顯示我國城鎮(zhèn)居民人均住房面積已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家水平。現(xiàn)有引用較多的是民生證券發(fā)布的數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)顯示全球范圍內(nèi)發(fā)達(dá)國家的人均居住面積如下:美國人均65.03 平方米、英國人均49.4 平方米、德國44.6 平方米、法國人均40 平方米、芬蘭39.9 平方米、日本38.81 平方米、韓國33.2 平方米。雖然從2018年我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積39 平方米看，明顯的低于美國人均65.03 平方米和英國的人均49.4 平方米，但是和法國、德國等已經(jīng)相差不遠(yuǎn)，可能在近幾年內(nèi)就能趕上甚至超過。2018年我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積超過了兩個發(fā)達(dá)的鄰國日本和韓國。每個國家的情況不一樣，從數(shù)據(jù)上看美國人均住房面積為65.03 平方米，但是美國是一個國土面積和我國差不多，但是人口只有我國1/4 的國家，所以我國的城鎮(zhèn)居民人均住房面積不宜和美國進(jìn)行比較。即便按照2018年的數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積39 平方米，這也是一個比較令人滿意的數(shù)據(jù)。因為從居住實際需要看，平均每人39 平方米，可以推算一個三口之家的住房建筑面積就能達(dá)到120 平米左右，完全能夠滿足居住的需要。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2018年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)住宅施工面積為57 億立方米，住宅竣工面積為6.6 億立方米，商品房銷售面積為17.17 億平方米，待售面積為5.24 億平方米。從這些數(shù)據(jù)可以看出我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積還會保持持續(xù)增長的態(tài)勢，且未來幾年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積每年增加1 平方米左右，這樣我國很快就會達(dá)到或者超過多數(shù)發(fā)達(dá)國家水平。

3.住房市場價格穩(wěn)定表明剛需基本得到滿足

從1998年我國實施房改，由國家、單位為職工建設(shè)住房且只收取很低租金的實物分配方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲑徺I方式，并建立了住房公積金制度、住房補(bǔ)貼制度等。1998年后，我國商品房的平均價格多為上漲態(tài)勢。各地政府為了抑制房價上漲，不同程度地采取了限購、限價等限制需求的政策措施，但是政策的效果都是在短期內(nèi)發(fā)揮一定的緩解作用，經(jīng)過一段時間之后，房價快速上漲的勢頭就會再次出現(xiàn)。為防止價格反復(fù)上漲，各地政府形成了一套限制購房的組合拳，比如從戶籍、購房套數(shù)、社保繳納年限、提高首付比例、限制公積金貸款比例、限制入市交易年限、限制購房面積等方面入手。在中央提出“房子是用來住”的這一指導(dǎo)意見之后，各地政府采取有效措施，在很大程度上排除了房地產(chǎn)的炒作行為，有效地遏制了房價的快速上漲。尤其是在2015年前后，一些地方房地產(chǎn)的庫存量比較大，一度成為去庫存的重要目標(biāo)，甚至出現(xiàn)一些地方政府采用購房補(bǔ)貼的方式以達(dá)到去房地產(chǎn)庫存的目的。黨的十九大之后，房地產(chǎn)市場處于一個比較穩(wěn)定的狀態(tài)，沒有出現(xiàn)房價劇烈上漲，也沒有出現(xiàn)房價劇烈下降，總體維持在有漲有跌的狀態(tài)。從以前我國市場上房價普遍只漲不跌到目前的各地有漲有跌，足以說明住房的剛需問題基本得到解決，房價普遍快速上漲的局面基本上已經(jīng)成為過去式。

（二）住房質(zhì)量有較大提高

1.房屋結(jié)構(gòu)堅固、內(nèi)部設(shè)計科學(xué)

我國城鎮(zhèn)居民住房建造質(zhì)量在不斷地提高。建設(shè)材質(zhì)方面，由原來的磚混結(jié)構(gòu)變成了現(xiàn)在的鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)或者是鋼結(jié)構(gòu)。1996年，我國頒布了《住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化試點(diǎn)工作大綱》，1999年又發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提高住宅質(zhì)量若干意見的通知》和《商品住宅性能認(rèn)定管理辦法》，2005年制定了《住宅性能評價方法與指標(biāo)體系》?，F(xiàn)在住宅建設(shè)需要遵循國家頒布的相關(guān)住宅質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)。房屋建設(shè)不但要滿足居住的基本要求，還要滿足防震、防臺風(fēng)等抵御自然災(zāi)害的要求。

我國城鎮(zhèn)居民住宅內(nèi)部設(shè)計越來越科學(xué)。早期所建的筒子樓集體公寓比較多，建設(shè)之初只是為了滿足基本的生活需要。不但面積小，而且內(nèi)部結(jié)構(gòu)比較簡單，衛(wèi)生間和水房為公用。現(xiàn)在所建的新房，無論面積大小，一般都設(shè)計的有客廳、臥室、書房、衛(wèi)生間、廚房、陽臺等一應(yīng)俱全，水、電、暖、網(wǎng)全部配套，居住舒適度高。另外根據(jù)《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》規(guī)定，七層及以上住宅或住房入口樓面距室外設(shè)計地面的高度超過16 米以上的住宅，必須設(shè)置電梯，大大的方便居民出行。目前各地政府正在推進(jìn)住宅建筑工業(yè)化、全裝修住宅的發(fā)展，逐步實現(xiàn)居民拎包入住，保證質(zhì)量。

2.設(shè)計美觀，環(huán)境優(yōu)美

從1998年房改之后，房地產(chǎn)業(yè)逐步成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年我國房屋建筑業(yè)企業(yè)4.3 萬個。房地產(chǎn)市場日趨成熟，競爭加劇，各個房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為了吸引客戶，重視房子的外觀設(shè)計。房地產(chǎn)行業(yè)聚集了大量的設(shè)計師、建筑師等高級人才，設(shè)計的樓盤整體效果漂亮、實用。在市場的長期發(fā)展中，已經(jīng)形成了一大批優(yōu)秀的房地產(chǎn)龍頭企業(yè)，在新型居民小區(qū)的設(shè)計中融入了綠色環(huán)保、低碳、可持續(xù)發(fā)展等先進(jìn)設(shè)計理念，提升了整個房地產(chǎn)行業(yè)的設(shè)計水平。其中一些地方的居民小區(qū)成為地標(biāo)性建筑和城市的靚麗風(fēng)景。

隨著我國城市建設(shè)水平的提高，城鎮(zhèn)居民的居住環(huán)境越來越好。我國政府重視城市的整體規(guī)劃，在城市規(guī)劃中包括對水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，對園林綠化、污水、生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)劃，對公交、地鐵、汽車站、購物中心的規(guī)劃，同時還包括學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、體育館、博物館的規(guī)劃等。使得城鎮(zhèn)居民不但居住得好，而且在學(xué)習(xí)、工作、休閑、娛樂、運(yùn)動、健康等方方面面的需求也能夠得到滿足。尤其是我國城市建設(shè)當(dāng)中出現(xiàn)了一批國家衛(wèi)生城市、全國園林城市，有效地促進(jìn)了城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境的改善。

（三）住房供給體系多樣化

1.商品房和保障房同時供給

1998年房改之后，我國城鎮(zhèn)居民住房獲取方式由分配轉(zhuǎn)向市場購買，這個轉(zhuǎn)變是一個漸變過程。1998-2003年，是房改的過渡階段，各地政府通過建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的方式應(yīng)對市場的巨大需求，在此期間，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)占比較大，2003年之后則以普通商品房為主。由于住房剛需短期內(nèi)無法解決，房價上漲過快，為了解決城鎮(zhèn)低收入群體的住房問題，2007年之后增加了經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)數(shù)量，后來除了經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)外，增加了廉租房、公租房和限價房的建設(shè)。2013年以后城鎮(zhèn)居民購房的主渠道為商品房，商品房在城市房產(chǎn)中所占比重超過70%，商品房又包括高檔別墅、小高層、高層、多層等多個檔次、多種戶型，滿足不同的市場需求。

我國保障房制度形成是不斷完善和創(chuàng)新的過程。保障房主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房和雙限房、共有產(chǎn)權(quán)房等。經(jīng)濟(jì)適用房是我國保障房中出現(xiàn)最早的一種形式，在1998年房改時政府就通過提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價格的方式為城鎮(zhèn)低收入家庭提供保障住房。由于經(jīng)濟(jì)適用房存在建設(shè)面積大、檔次高、尋租及擾亂房地產(chǎn)市場等問題，政府推出經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的數(shù)量逐年減少，近幾年多地停止新建經(jīng)濟(jì)適用房。由于經(jīng)濟(jì)適用房存在的問題，政府逐漸把提供住房保障的重心轉(zhuǎn)移至公租房和廉租房，2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》[24 號文]為其標(biāo)志。除此之外，一些地方政府在實踐中還推出了限制戶型和限制價格的雙限房以及個人和政府約定產(chǎn)權(quán)比例的共有產(chǎn)權(quán)房。無論哪種形式，這些都屬于政府提供的保障性住房，有效地解決了城鎮(zhèn)低收入居民家庭的住房問題。

2.新建與改造并存

由于歷史的原因，我國城鎮(zhèn)新房建設(shè)與舊房改造并存，舊房改造主要為棚戶區(qū)改造和城中村改造。我國的棚戶區(qū)主要集中在老城區(qū)、老工業(yè)礦業(yè)基地、國有林場、國有農(nóng)場等，城中村則是城市擴(kuò)張中被占地的農(nóng)村。棚戶區(qū)和城中村共有的特點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施差、建筑密度大、房屋質(zhì)量參差不齊、安全隱患多，多為外來務(wù)工人員集中居住地。由于棚戶區(qū)和城中村中居住的人員多為低收入群體或失地農(nóng)民，直接購買商品房意愿低，需要政府幫助解決，政府成為棚戶區(qū)和城中村改造的主導(dǎo)者。遼寧省在2004年率先推行棚戶區(qū)改造，隨后在全國展開，公開數(shù)據(jù)顯示目前全國的棚戶區(qū)改造已經(jīng)累計完成2000 多萬戶。

棚戶區(qū)和城中村改造主要由政府主導(dǎo)，通過市場運(yùn)作、住戶參與的方式進(jìn)行。具體是中央政府在財政投入、建設(shè)用地、稅費(fèi)和信貸等方面給予支持，地方政府實行財政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、從土地出讓凈收益中安排一定資金等給予支持。政府允許棚戶區(qū)改造項目配套建設(shè)一定比例的商業(yè)服務(wù)設(shè)施和商品住房，吸引開發(fā)商通過市場運(yùn)作獲得合理收益。棚戶區(qū)和城中村改造中同步建設(shè)有供水、供電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等配套公共服務(wù)設(shè)施，有效的提升了棚戶區(qū)和城中村原有居民的居住質(zhì)量。

三、我國城鎮(zhèn)居民住房存在的問題

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)居民住房面積和條件都取得了明顯的改善，但是還存在大、中、小城市和家庭間住房分布不均、居住用地價格偏高的問題。

（一）大、中、小城市居民住房供求不均

1.一線、新一線城市住房緊缺

北京、上海、廣州、深圳是公認(rèn)的一線城市，長期以來有大量的凈人口流入，住房需求量很大，房價基本處于上漲狀態(tài)且長期居于高位，如2018年，根據(jù)國內(nèi)知名的租售房平臺數(shù)據(jù)整理表明，北京的住房均價為每平方米5.98 萬元，上海住房均價為每平方米4.94 萬元，廣州住房均價為每平方米3.21 萬元，深圳住房均價為每平方米5.32 萬元。與此同時流入人口長期處于無力購買只能租房的狀態(tài)，房租不斷上漲。國內(nèi)租售房平臺顯示2019年4月北京住房的平均出租價格為每月每平方米93.1 元，上海住房的平均出租價格為每月每平方米76.5 元，廣州住房的平均出租價格為每月每平方米52.4 元，深圳住房的平均出租價格為每月每平方米81.8 元。新一線城市主要是除了北京、上海、廣州、深圳之外的經(jīng)濟(jì)總量超過或接近一萬億元，人口比較多的城市。這些城市當(dāng)中經(jīng)濟(jì)總量和人口總量非常接近一線城市的，比如重慶、天津、蘇州、成都等，GDP 總量在2 萬億元左右，人口也都在千萬以上。

一線和新一線城市的高房價給當(dāng)?shù)刭彿考彝ピ斐闪司薮蟮纳顗毫?。雖然一線、新一線城市人均收入較高，但是相對于高房價，買房壓力仍然很大。如果不買房而換作租房，壓力同樣很大，公開數(shù)據(jù)顯示一線、新一線城市的房租收入比一般在40%左右，這給租房戶造成了巨大的壓力。對于在一線、新一線城市生活的無房戶來說無論是買房還是租房支出都較高，這成為許多年輕人長期的負(fù)擔(dān)或者被迫離開一線、新一線城市，這不但影響年輕人的生活質(zhì)量而且影響一線、新一線城市的發(fā)展。

2.二、三線城市住房供求差異大

二線城市主要是中西部的一些省會城市和東南沿海省份的副中心城市。三線城市主要是經(jīng)濟(jì)總量和人口總量比較大且在省內(nèi)僅次于省會的副中心城市這一類，一般在一個省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)總量中排名位居二、三位，在三線城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)總量和人口總量也存在著很大的差異。與之相一致的是二、三線城市之間的住房需求也存在著巨大差異，有的供過于求，有的供不應(yīng)求。

二、三線城市之間的住房供求差異本屬于正?，F(xiàn)象，但是如果差異過大會造成土地的不合理利用。比如一些城市為了提高城市層次，地方政府會模仿一線、新一線城市擴(kuò)大城市規(guī)模和推高房價，結(jié)果造成一些地方出現(xiàn)鬼城和房地產(chǎn)泡沫，一度成為“去庫存”的重點(diǎn)，最終導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生較大波動。

3.四、五線城市住房有過剩現(xiàn)象

四線城市主要是一個省內(nèi)地級市中非副中心城市的一般地級市，五線城市主要是縣級市。四、五線城市是經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模都比較小的城市，人口一般都在百萬以下。由于土地財政的原因，四、五線城市的地方政府也積極支持發(fā)展房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)。但是城鎮(zhèn)化的漸進(jìn)性和區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量有限，在經(jīng)歷了一波房地產(chǎn)投資熱潮之后，四、五線城市的房地產(chǎn)市場逐漸顯現(xiàn)出過剩跡象，成為去庫存的重點(diǎn)之一。主要證據(jù)就是四、五線城市的商品房價格呈現(xiàn)止?jié)q甚至是降價的現(xiàn)象，一些地方出現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城買房政府給予補(bǔ)貼的政策。

（二）家庭間住房分布不均

1.部分家庭有兩套或多套房產(chǎn)

我國城市居民2018年雖然人均住房面積達(dá)39 平方米，平均每個家庭應(yīng)當(dāng)有一套100 平方米左右的房子，但實際上這些住房在家庭間分布不均，有的家庭有多套房產(chǎn)，而有的家庭則沒有房產(chǎn)。通常為了滿足居住需求或者是改善居住質(zhì)量，一般家庭有兩套房即可滿足需求，事實上因為住房也是理財產(chǎn)品，所以不少家庭進(jìn)行了投資理財，一方面可以收取房租，另一方面也可以通過房產(chǎn)升值獲取收益。由于我國居民財富量巨大，銀行利率比較低，股市又不景氣，近年來全國房價上漲比下跌的概率要大，在這些條件的共同作用下，大量的資金流向房地產(chǎn)市場，將住房作為理財產(chǎn)品。除此之外，我國各地政府在城中村和棚戶區(qū)改造中，通過補(bǔ)償獲得多套房產(chǎn)的家庭也很常見，這就造成了相當(dāng)一部分家庭擁有多套住房。

2.有一套房的家庭多為第一代市民或低收入家庭

在城鎮(zhèn)化過程中，大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻褡畲蟮馁Y金支出就是購房支出。部分比較成功的農(nóng)民通過努力在城市獲得房產(chǎn)，由于城市房產(chǎn)價格高，農(nóng)村進(jìn)入城市的第一代市民能夠擁有一套住房已經(jīng)需要其長期積累，因此他們多為擁有一套房產(chǎn)。城市低收入家庭，往往通過保障房體系獲得自己的住房，他們通過購買經(jīng)濟(jì)適用房或者共有產(chǎn)權(quán)房獲得一套住房。

3.多數(shù)農(nóng)民工和農(nóng)村生源的大學(xué)生是城市無房人口的主要群體

截至2018年，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了59.58%，但這個比例是常住人口占總?cè)丝诘谋壤?，戶籍人口所占的比例只?3.37%。大部分的無房戶主要集中在這些人戶分離的群體，其中包括部分農(nóng)民工，也包括部分農(nóng)村畢業(yè)的大學(xué)生，他們雖然都生活在城市，但是戶籍依然在農(nóng)村，這部分人成為購房的主要困難群體。他們都屬于從農(nóng)村遷移到城市的第一代移民，都面臨著在城市買房的問題。在以往政府的保障房體系當(dāng)中不包含這一部分群體，因為政府保障性住房數(shù)量有限，政府通過申請時附加的戶籍、社保繳納年限等一系列條件進(jìn)行限制。多數(shù)農(nóng)民工和農(nóng)村生源的大學(xué)生不滿足這些條件，被排除在這個群體之外。近年來雖然政府保障房申請所要求的條件有所放松，但短期內(nèi)仍然無法滿足這部分人的購房需求。他們在城市的居住問題主要通過租房解決。

（三）居住用地價格偏高，供給與人口變動吻合度不夠

1.居住用地價格偏高

與住房價格聯(lián)系緊密的是土地的價格，我國各地房價高低與土地的出讓價格是一致的。城市的土地用途可以分為居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地、公共管理與公共服務(wù)用地、公共設(shè)施用地等。其中取得商業(yè)用地、居住用地、工業(yè)用地的使用權(quán)出讓是地方政府的重要收入來源之一。商業(yè)用地的出讓價格最高，其次是居住用地，最后是工業(yè)用地。各地政府為了未來能夠帶來更多的稅收和就業(yè)，各地爭相采用低廉的土地使用權(quán)招商引資，最終導(dǎo)致工業(yè)用地價格低于商業(yè)用地和住房用地價格許多。由于城市土地資源有限，用地指標(biāo)有限，低價的工業(yè)用地和倉儲用地導(dǎo)致工業(yè)用地和倉儲用地所占的比例比較高，這必然壓低居住用地的比例。在土地使用指標(biāo)一定的情況下，住房用地所占比例低、面積少，這樣會導(dǎo)致住房用地供給不足，造成住房用地土地價格高，進(jìn)而推高房價。

2.住房用地供給與人口變動吻合度不夠

從城鎮(zhèn)居民人均住房面積的數(shù)據(jù)看，總量問題已經(jīng)是次要問題，主要問題是如何合理配置這些住房，實現(xiàn)人人住有所居。目前仍然有很多城鎮(zhèn)居民為無房戶，主要原因是住房供給結(jié)構(gòu)不合理，一些凈人口增加快的城市住房供給增加的相對較慢，出現(xiàn)房價快速增長且居高不下，而一些凈人口增加少甚至是負(fù)值的城市，住房面積供給卻增加較快，最終導(dǎo)致商品房庫存增加且市場長期無法消化，形成房地產(chǎn)泡沫破裂和土地資源浪費(fèi)的鬼城。雖然我國《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了不同區(qū)域人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，但是這個標(biāo)準(zhǔn)是總量標(biāo)準(zhǔn)，住宅用地是城市建設(shè)用地的一部分，其具體應(yīng)占多大比例，每年應(yīng)該供給多少并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，需要各地根據(jù)自身情況進(jìn)行調(diào)整。這樣各地方政府的自由裁量權(quán)還是比較大的，高房價與鬼城并存反映了住房用地供給與人口數(shù)量變動吻合度不夠。

四、住房政策調(diào)整建議

為了合理利用土地資源和提高居民的居住質(zhì)量，政府需要在城市居住用地總量供給、各地人口變動與土地供給聯(lián)動、平衡家庭住房數(shù)量三個方面進(jìn)行政策調(diào)整。

（一）合理調(diào)控城市居住用地供給總量

近年來我國人口總量增長比較緩慢，2019年1月中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布的《中國人口與勞動問題報告》中預(yù)測我國人口的峰值將會出現(xiàn)在2029年，總?cè)丝跀?shù)量將達(dá)到14.42 億人。目前我國人口總量近14 億人，每年的城鎮(zhèn)化率增加在一個百分點(diǎn)偏上，可以測算每年大約有1500 萬左右的新增城鎮(zhèn)人口，這些人口中主要為城中村改造的農(nóng)民、被征地的農(nóng)民、農(nóng)村生源的大學(xué)生和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工?？梢灶A(yù)見這些人口在中短期內(nèi)還會源源不斷地流向城市。根據(jù)邊際遞減規(guī)律，這些人口流入城市的速度和規(guī)模會變緩和減小。根據(jù)全國的情況，10年之后即2030年，中國總體的城鎮(zhèn)化率可能達(dá)到70%以上，屆時中國的城鎮(zhèn)人口規(guī)模將在10 億左右。2018年城鎮(zhèn)居民人均住房面積為39 平方米，按照目前的增速，2030年人均住房面積可能達(dá)到50 平方米左右，這樣可推算我國城鎮(zhèn)居民住房面積的總存量應(yīng)該在500 億立方米左右?？鄢壳艾F(xiàn)存的320 億立方米和在建的57 億立方米，未來10年需要凈增加的住房總面積在120 億立方米左右，也就是平均每年需要新增住房建設(shè)面積為12 億立方米，其中一部分被新增城鎮(zhèn)人口消化，另一部分被原有人口擴(kuò)大住房面積所消化。城市居住用地供給總量需要根據(jù)全國城鎮(zhèn)人口總量變化和人均居住面積變化進(jìn)行合理供給。

（二）根據(jù)各地人口變動情況調(diào)整當(dāng)?shù)刈》客恋毓┙o

截至2018年，我國整體城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近60%，但是內(nèi)部各個省份、各個地市的城鎮(zhèn)化率差別比較大，北京、上海的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了85%以上，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份如廣東、江蘇、浙江省的城鎮(zhèn)化率接近70%，而中西部一些省份的城鎮(zhèn)化率還在50%以下。在同一個省份內(nèi)部各地市之間也有很大的差異，省會城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地市的城鎮(zhèn)化率比較高，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地市城鎮(zhèn)化率比較低。對于城鎮(zhèn)化程度高的地方需要解決住房問題的是外來人口；對于城鎮(zhèn)化低的地方，需要解決住房問題的是本地城鎮(zhèn)化人口。從近些年我國人口流動的趨勢看，中西部地區(qū)人口向東南沿海流動依然是主要趨勢。通常情況下，人口變化數(shù)量應(yīng)當(dāng)與土地供給數(shù)量相一致。從全國看住房土地的供給指標(biāo)應(yīng)該向人口流入地東南沿海傾斜，人口凈流出的中西部地區(qū)則需要適當(dāng)控制住房土地供給，防止土地資源閑置和浪費(fèi)。而對于需要控制人口規(guī)模的超大城市，則應(yīng)該嚴(yán)格控制住房土地供給，通過高房價抑制人口的增長。當(dāng)然這些城市在通過高房價抑制人口增長的同時也需要根據(jù)實際發(fā)展對各類高精尖人才群體進(jìn)行定向供給，增強(qiáng)對人才的吸引力。

（三）采取措施平衡家庭間住房數(shù)量

堅持“房子是用來住”的這一原則，防止炒房。房子的基本屬性是用來住的，但是同時房子又是投資理財產(chǎn)品。我國房地產(chǎn)有時候會出現(xiàn)“泡沫”，主要的原因有兩個:一是居民的財富需要增值保值，除了投資房地產(chǎn)沒有別更好的出路。所以民間資本大量的流向了房地產(chǎn)，在通過房價上漲賺錢的同時，還可以通過出租收取租金；二是因為地方財政對房地產(chǎn)的依賴。在這種情況下，房地產(chǎn)已經(jīng)成為了地方政府財政收入的重要來源之一。因此，在短期內(nèi)為了避免炒房囤房，地方政府可以設(shè)置戶籍、社保、就業(yè)、擁有住房數(shù)量等門檻。但是從長期看，還需要給民間資本尋找出路，同時也要減輕地方政府對土地財政的依賴。根據(jù)房屋是用來居住的屬性，需要完善現(xiàn)有的保障房政策體系，在建設(shè)更多的公租房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房同時，需要把住房公積金交納人員的范圍擴(kuò)大至普通居民，把保障房申請條件和申請范圍進(jìn)行擴(kuò)大，給當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)居民低收入群體和外來流動人口提供機(jī)會。