民初內(nèi)閣制失敗原因探究
——從制度有效性視角

周嘉豪

（同濟(jì)大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海 楊浦 200092）

近年來(lái)，隨著社會(huì)科學(xué)對(duì)歷史學(xué)科的影響加深，新制度主義的解釋力尤為凸顯。文章以新制度主義為理論基礎(chǔ)，用制度有效性理論探討肇始于百年前的制度試驗(yàn)，試圖歸納內(nèi)閣制在民國(guó)行不通的原因。目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)民初內(nèi)閣失敗問(wèn)題的研究取得了較為豐碩的成果，歷史學(xué)界、憲法學(xué)界和政治學(xué)界的皇皇巨著不勝枚舉，這里試圖用歷史政治學(xué)的該中層理論視角作一個(gè)補(bǔ)充。

辛亥革命后的誕生中華民國(guó)是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的起始點(diǎn)，是政治現(xiàn)代化、向西方文明借鑒制度的一次重要的嘗試，是國(guó)家的政權(quán)組織形式由帝制轉(zhuǎn)為共和制的第一次努力?！皟?nèi)閣制”作為近代意義的內(nèi)閣，是西方政治文明對(duì)中國(guó)影響下的產(chǎn)物，它已于晚清傳入中國(guó)，思想層面表現(xiàn)為鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后開(kāi)眼看世界的地主階級(jí)思想家與甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后維新思想的大力介紹和鼓吹，實(shí)踐層面表現(xiàn)為預(yù)備立憲中的內(nèi)閣制，在形式上終結(jié)了傳統(tǒng)行政中樞機(jī)構(gòu)，這顯然已從思想觀念、制度設(shè)計(jì)偏好、政壇人事關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、整體政治氛圍等方面影響到民初內(nèi)閣制的創(chuàng)制。

此文的“民國(guó)初期”是指北京政府時(shí)期，即1912年3月至1928年6月①?？偟膩?lái)說(shuō)，民初內(nèi)閣更迭頻繁，令人眼花繚亂，短短十幾年時(shí)間，產(chǎn)生了7屆5位大總統(tǒng)、1位臨時(shí)執(zhí)政、1位大元帥、47屆內(nèi)閣、20多名國(guó)務(wù)總理［1］，平均一屆內(nèi)閣任期三個(gè)半月，最短的顏惠慶內(nèi)閣只有6天［2］。民初內(nèi)閣制一度成型，最終失敗：其始于孫中山辭職、袁世凱當(dāng)選臨時(shí)大總統(tǒng)、臨時(shí)參議院通過(guò)《臨時(shí)約法》的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，此時(shí)總統(tǒng)制改為內(nèi)閣制，最高行政權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，成于1913年10月31日完成的《中華民國(guó)憲法草案》，衰落瓦解于袁世凱稱帝與北京政變曹錕被囚等一系列事件，終于北伐后政黨國(guó)家的挺立，從此“以黨治國(guó)”的黨國(guó)體制登上歷史舞臺(tái)，權(quán)力核心再也沒(méi)能歸屬于內(nèi)閣。

一、新制度主義的制度有效性理論

（一）新制度主義理論回眸

新制度主義是上世紀(jì)90年代以來(lái)政治科學(xué)的主流范式之一。1984年詹姆斯·G·馬奇和約翰·P·奧爾森在《美國(guó)政治科學(xué)評(píng)論》上發(fā)表了《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》一文，揭開(kāi)了新制度主義政治學(xué)研究的序幕，即認(rèn)為政治制度不必是正式的結(jié)構(gòu)，而是由相互關(guān)聯(lián)的規(guī)則和慣例組成的集合體，它們從個(gè)體角色與周圍環(huán)境的關(guān)系界定適當(dāng)?shù)男袆?dòng)［3］，好的制度應(yīng)遵循“適當(dāng)性邏輯”。此后新制度主義發(fā)展為歷史制度主義、理性選擇制度主義社會(huì)學(xué)制度主義三大主流流派，它們的共性在于承認(rèn)制度產(chǎn)生于一定的環(huán)境之中，并由相關(guān)的組織及其成員負(fù)責(zé)執(zhí)行，制度行動(dòng)者與制度環(huán)境，制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、變遷等過(guò)程一方面離不開(kāi)個(gè)人、集體與制度的關(guān)系，也離不開(kāi)整個(gè)系統(tǒng)和環(huán)境對(duì)制度的規(guī)約，因此制度運(yùn)行的有效性這一因變量取決于制度本身的特質(zhì)，制定、執(zhí)行和適用制度的相關(guān)人以及制度所處的環(huán)境?；诖?，有學(xué)者主張從制度自身層面、環(huán)境層面、制度相關(guān)人層面三個(gè)方面綜合完整地評(píng)價(jià)制度的有效性，具有較強(qiáng)的理論解釋力②。

（二）制度有效性三維框架的內(nèi)在機(jī)理：新制度主義政治學(xué)的共性解釋力

由此可見(jiàn)，制度不僅是指制度實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果的預(yù)設(shè)狀態(tài)，而是一個(gè)復(fù)雜多變直到平衡的過(guò)程。在這個(gè)意義上，沒(méi)有“純文本”的制度。任何制度都應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐的場(chǎng)域運(yùn)作，它必須是相關(guān)人與制度環(huán)境的生動(dòng)互動(dòng)。制度的運(yùn)作離不開(kāi)制度相關(guān)人的參與和對(duì)環(huán)境的適應(yīng)，上述三者相互連接，共同構(gòu)成統(tǒng)一整體，共同支撐起制度有效性理論，如圖1。

圖1 新制度主義政治學(xué)制度有效性的三維框架

首先，制度相關(guān)人是制度分析制度有效性的邏輯起點(diǎn)。制度相關(guān)人意指與制度運(yùn)行相關(guān)聯(lián)的一切社會(huì)行動(dòng)者，包括個(gè)體與團(tuán)體。具體來(lái)說(shuō)即制度產(chǎn)生、運(yùn)作、變遷過(guò)程中的利益相關(guān)人，它包括制度的制定者、執(zhí)行者以及制度的約束對(duì)象［4］。只有關(guān)注制度中的相關(guān)個(gè)體與集體的價(jià)值偏好、行為選擇、互動(dòng)關(guān)系與利益格局，才能衡量一個(gè)制度的有效性程度。

其次，制度環(huán)境是分析制度有效性的體系性變量。制度總是處于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與自然環(huán)境之中，構(gòu)成一個(gè)彼此平衡的系統(tǒng)。行為體的互動(dòng)是處于一定情景之中的，而行動(dòng)又無(wú)不在改變環(huán)境。此外，政策與制度的效應(yīng)經(jīng)常是外溢的，而不僅僅是政策制定者可預(yù)期的狀態(tài)，因此無(wú)法從孤立行為預(yù)測(cè)結(jié)果的互動(dòng)［5］。

最后，制度自身的架構(gòu)是一種對(duì)政治權(quán)力的安排，是理論與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合點(diǎn)，憲法的設(shè)計(jì)如今已被看做一種憲法工程學(xué)，它劃定了各方的職責(zé)邊界，是政體設(shè)計(jì)與制度運(yùn)行的核心自變量。制度本身分為正式制度和非正式制度，前者是一種依賴正式的、有組織的機(jī)制來(lái)設(shè)計(jì)實(shí)施的制度，后者是長(zhǎng)期的習(xí)慣、觀念、文化等形成的認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)。綜上，筆者根據(jù)制度、環(huán)境、制度相關(guān)人這三個(gè)基點(diǎn)來(lái)建立研究假設(shè)，試圖用一套“組合拳”來(lái)探求民初內(nèi)閣制度的運(yùn)行失敗的因素。

二、該框架的現(xiàn)實(shí)分析：失敗原因的三重因素

通過(guò)對(duì)問(wèn)題與研究框架的整合，現(xiàn)提出三個(gè)假設(shè)（圖2）：一是民初的內(nèi)閣制度設(shè)計(jì)即憲法與制度工程的質(zhì)量，其核心是內(nèi)閣與國(guó)會(huì)、總統(tǒng)的權(quán)力配置關(guān)系問(wèn)題，因?yàn)樨?zé)任內(nèi)閣制的要義在于立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相互制衡，在監(jiān)督與配合中保障政治秩序、體現(xiàn)憲法法律權(quán)威并產(chǎn)出符合公共利益的政府公共政策產(chǎn)品。二是民初的內(nèi)閣制度環(huán)境即該制度面臨的與整個(gè)社會(huì)大環(huán)境的適應(yīng)問(wèn)題，其核心是與政治環(huán)境的適應(yīng)度，如果一種政治制度都不能適應(yīng)政治環(huán)境，更遑論社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境。三是民初的內(nèi)閣制度相關(guān)人的核心要素是國(guó)家政治精英的角色、素質(zhì)和能力，特別是其專斷程度與守法意識(shí)直接決定了內(nèi)閣制度運(yùn)作的質(zhì)量，而這需要通過(guò)對(duì)閣員、軍閥與政黨的互動(dòng)中對(duì)其行為、利益、品質(zhì)加以剖析。上述三個(gè)假設(shè)，缺一不可，分別支撐起民初內(nèi)閣制度的有效性，事關(guān)內(nèi)閣制度的成敗得失。

圖2 影響民初內(nèi)閣制運(yùn)行的三要素

（一）制度層面

制度自身層面首先需要結(jié)合憲法文本加以考量。早在1911年，宋教仁就為武昌起義后成立的湖北軍政府制定了《中華民國(guó)鄂州約法》，確立了以議會(huì)主導(dǎo)的“民權(quán)的立憲政體”，這種立憲思路與精神，被《臨時(shí)約法》所繼承，其確定的國(guó)家政體也是內(nèi)閣制，內(nèi)閣制相較于總統(tǒng)制代表了大多數(shù)政治精英的愿望。但以主張“國(guó)權(quán)主義”為代表的進(jìn)步黨，認(rèn)為政治權(quán)力的核心應(yīng)在政府一邊，推崇半議會(huì)半總統(tǒng)制，一方面贊賞內(nèi)閣制，另一方面希望倚重于袁世凱來(lái)建設(shè)強(qiáng)有力的中央政府，以制衡國(guó)民黨勢(shì)力與議會(huì)權(quán)力；以主張“民權(quán)主義”為方案的國(guó)民黨希望以第一大黨的身份取得國(guó)會(huì)多數(shù)席位，以執(zhí)掌政權(quán)，因此強(qiáng)調(diào)議會(huì)內(nèi)閣制，強(qiáng)化國(guó)會(huì)多數(shù)黨對(duì)大政方針的制定權(quán)，推崇“政黨內(nèi)閣”這種內(nèi)閣制的精髓，推崇內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，議會(huì)多數(shù)黨組閣，力圖賦予國(guó)會(huì)彈劾權(quán)和質(zhì)問(wèn)權(quán)，不賦予總統(tǒng)解散國(guó)會(huì)權(quán)，這樣權(quán)力就能偏向議會(huì)與內(nèi)閣，總統(tǒng)則居于尊而不統(tǒng)的虛位元首。而最終，《臨時(shí)約法》在制憲權(quán)博弈過(guò)程中，更多地帶有了“強(qiáng)議會(huì)-弱責(zé)任內(nèi)閣”的國(guó)民黨人的主張，最核心的特征就是在法條中對(duì)“議行合一”精神的偏離。

就內(nèi)閣與國(guó)會(huì)的關(guān)系而言，其一，它規(guī)定國(guó)會(huì)的權(quán)力是“至高無(wú)上”的，既是立法機(jī)關(guān)又是行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，既有權(quán)制定修改解釋憲法和法律，也有對(duì)總統(tǒng)和內(nèi)閣的同意權(quán)和彈劾權(quán)，對(duì)內(nèi)閣的議案也有否決權(quán)。這看似是限制總統(tǒng)與內(nèi)閣的政治權(quán)力，實(shí)際上是為了限制總統(tǒng)從而極大限制內(nèi)閣的行政權(quán)，客觀上把內(nèi)閣與總統(tǒng)劃分為國(guó)會(huì)權(quán)力的對(duì)立面。其次，它把議會(huì)的不信任投票權(quán)囊括在彈劾權(quán)之內(nèi)，有規(guī)定大總統(tǒng)享有提交復(fù)議的權(quán)力，且須有參議院出席三分之二以上的多數(shù)支持原議，彈劾案才能成立，否則便撤銷彈劾案。這就造成了對(duì)大總統(tǒng)及其行政權(quán)力的極大放縱，可以以少數(shù)的支持來(lái)保住自身的權(quán)位。而對(duì)國(guó)會(huì)而言，一方面《臨時(shí)約法》沒(méi)有規(guī)定專門“倒閣權(quán)”，把這種彈劾權(quán)與不信任投票混在一起，國(guó)會(huì)依然對(duì)內(nèi)閣享有這種充滿戲劇性的彈劾權(quán)（即不信任投票權(quán)）③，而內(nèi)閣則無(wú)權(quán)請(qǐng)求總統(tǒng)解散國(guó)會(huì)，造成了議會(huì)與內(nèi)閣的嚴(yán)重權(quán)力不對(duì)等，議會(huì)嚴(yán)重壓制內(nèi)閣，打破了責(zé)任內(nèi)閣制理論規(guī)定的平衡性，造成“數(shù)百議員皇帝專政”的尷尬局面［6］?？偟膩?lái)說(shuō)，這種制憲權(quán)的博弈妥協(xié)帶來(lái)了議會(huì)與總統(tǒng)兩級(jí)權(quán)力的伸張，卻將內(nèi)閣權(quán)力壓縮到極小的空間，給臨時(shí)參議院在某些事件中的越權(quán)行事留下空間。這種尷尬的制度設(shè)計(jì)，也讓任何內(nèi)閣總理在內(nèi)閣與國(guó)會(huì)發(fā)生激烈矛盾時(shí)，難以為繼。既不能通過(guò)對(duì)政府的不信任投票而合法體面地辭職，政府也不能請(qǐng)求總統(tǒng)解散國(guó)會(huì)，更不容易折中妥協(xié)，因此常常會(huì)訴諸正式制度以外的手段，這就大大損耗了制度的有效性。大多數(shù)時(shí)候政府與國(guó)會(huì)陷入互相掣肘的局面，這種國(guó)家公共權(quán)力的內(nèi)卷化讓以公平與效率為目標(biāo)的行政管理工作無(wú)法順利開(kāi)展。

就內(nèi)閣與總統(tǒng)的關(guān)系而言，其一，《臨時(shí)約法》規(guī)定了總統(tǒng)“代表臨時(shí)政府，總攬政務(wù)，公布法律”“統(tǒng)帥全國(guó)海陸軍隊(duì)”“制定官制、官規(guī)”“任免文武職員”“宣戰(zhàn)媾和”“宣告戒嚴(yán)”“代表全國(guó)接受外國(guó)之大使、公使”［7］，但沒(méi)有規(guī)定總統(tǒng)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，按照經(jīng)典理論，元首不對(duì)自己行為負(fù)責(zé)，若元首的個(gè)人卻有適當(dāng)行為，應(yīng)解除職位后再追究，這點(diǎn)確實(shí)是體現(xiàn)了責(zé)任內(nèi)閣制。其二，國(guó)務(wù)員對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但為能在文本上明確國(guó)務(wù)員應(yīng)對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)總統(tǒng)的責(zé)任。其三，總統(tǒng)發(fā)布命令需經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)員的副署，國(guó)務(wù)員行使此權(quán)實(shí)際上是制止不贊同元首的政策，限制了總統(tǒng)的權(quán)力，從而履行“橡皮圖章”式的虛權(quán)?？偟膩?lái)看，文本層面似乎并未有大的缺陷。而1913年頒布的天壇憲草也基本延續(xù)了《臨時(shí)約法》的精神，仍舊以責(zé)任內(nèi)閣制為主體，分置權(quán)力于總統(tǒng)、內(nèi)閣、國(guó)會(huì)之間，總統(tǒng)處于虛位。袁世凱死后，曹錕憲法對(duì)于總統(tǒng)的權(quán)力均有略微的變化，使得總統(tǒng)權(quán)力略微擴(kuò)大，府院權(quán)責(zé)更加明晰，但依然是責(zé)任內(nèi)閣制，總統(tǒng)理論上仍舊處于位高權(quán)輕、統(tǒng)而不治的地位。

對(duì)內(nèi)閣制的制度設(shè)計(jì)評(píng)論如下：其一，它明顯進(jìn)步于清末立憲的粗糙設(shè)計(jì)，也為各派系和政治勢(shì)力提供了爭(zhēng)斗的平臺(tái)，特別是談判和妥協(xié)，客觀上也給進(jìn)步的政黨和人民以希望和寬慰，一定程度上減輕了傳統(tǒng)政治覆滅，政局失衡而帶來(lái)的社會(huì)成本的增加；其二，通過(guò)對(duì)制度相對(duì)的公開(kāi)實(shí)踐運(yùn)作讓人們看清了北京政府的階級(jí)屬性和做派，是政治現(xiàn)代化的初次嘗試，為日后的變革、進(jìn)步積累動(dòng)力；其三，制度設(shè)計(jì)很大程度上是移植西方，看不見(jiàn)中國(guó)特色，未能在國(guó)家能力弱的時(shí)期實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)整合，反倒是鼓勵(lì)政黨惡斗，地方分裂，加劇了民族、階級(jí)矛盾，總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、內(nèi)閣三權(quán)分置，缺乏一個(gè)真正的穩(wěn)固的權(quán)力核心，也讓中國(guó)政府受制于帝國(guó)主義列強(qiáng)的擺布，不利于國(guó)家主權(quán)的恢復(fù)。因此，從制度設(shè)計(jì)角度來(lái)看，民初內(nèi)閣制具有一定進(jìn)步性，但它是低質(zhì)量的。

（二）環(huán)境層面

民初內(nèi)閣制的得失還需考察晚清以來(lái)制度與環(huán)境的互動(dòng)變遷及其產(chǎn)生的不利于民初國(guó)家重建的歷史結(jié)果。而據(jù)筆者考察，歸根到底就是內(nèi)閣制度作為西方意義的近現(xiàn)代憲政民主政體，在適應(yīng)中國(guó)政治生態(tài)遺產(chǎn)和社會(huì)面貌時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重問(wèn)題。

1.民初內(nèi)閣制運(yùn)行處于缺失必要的法治環(huán)境。任何民主制，缺少了法治的保障，都會(huì)喪失其本質(zhì)特征。從“法治政體”的意義上說(shuō)，內(nèi)閣制不僅是一種民主政體的具體安排，更應(yīng)是法治政體的安排，即一種國(guó)家權(quán)力與政黨、政治力量相互之間的制衡政體。張東蓀在《法治國(guó)論》指出，“法治國(guó)與政體，有連接之關(guān)系。今國(guó)體雖定為共和矣，而政體實(shí)未躋于立憲［8］”。法治的困厄毫無(wú)疑問(wèn)源于數(shù)千年專制社會(huì)的種種歷史包袱和思想的保守，而到了近代，未能實(shí)現(xiàn)明顯的啟蒙。現(xiàn)實(shí)層面，首先是立法上對(duì)《臨時(shí)約法》等立憲權(quán)威的替換與背離，表現(xiàn)袁世凱上臺(tái)后用為多部憲法創(chuàng)制來(lái)維護(hù)專制，如1914年的《中華民國(guó)約法》，確認(rèn)了大總統(tǒng)的“總攬統(tǒng)治權(quán)”。二是在公權(quán)領(lǐng)域，將政治權(quán)力凌駕于法治之上，輕者如袁世凱指責(zé)內(nèi)閣危機(jī)的出現(xiàn)由于政黨氣息太重，炮制出超脫于黨派之上的三月而卒的“超然內(nèi)閣”；之后又電邀孫中山、黃興入京，以內(nèi)閣成員加入國(guó)民黨為條件，讓國(guó)民黨保證在臨時(shí)參議院中對(duì)趙內(nèi)閣投同意票，此之謂“政黨內(nèi)閣”；之后由于趙秉鈞涉嫌指使爪牙暗殺宋教仁的真相被揭露，趙氏不得不提出辭職。袁世凱提名進(jìn)步黨理事、熱河都統(tǒng)熊希齡組閣，成立了所謂的“人才內(nèi)閣”“綱要內(nèi)閣”，把權(quán)柄操控在自己手中，如走馬燈一樣改換政府和法律。重者如袁氏直接稱帝，廢除民主共和制及其內(nèi)閣制。三是在應(yīng)對(duì)立法的變故、違法行為和突發(fā)事件的困境［9］，表現(xiàn)在統(tǒng)治者肆意踐踏法治，用卑鄙手段引發(fā)政壇大案，如張振武案和宋教仁案，而在對(duì)這些案件進(jìn)行處理的過(guò)程當(dāng)中，當(dāng)局一時(shí)間缺乏經(jīng)驗(yàn)難以服眾，一度緝而不捕，縱容其逃匿，可見(jiàn)民初法治環(huán)境是有多么不成熟。

2.民初內(nèi)閣制運(yùn)行處于缺乏對(duì)民主制內(nèi)涵的基本理解的環(huán)境。責(zé)任內(nèi)閣制本身作為議會(huì)政治的體現(xiàn)，依賴于對(duì)政黨政治的運(yùn)作，即通過(guò)政黨來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，其本質(zhì)是一種民主制，一種高度強(qiáng)調(diào)程序正義和責(zé)任意識(shí)的政治“游戲”規(guī)則。內(nèi)閣制國(guó)家的政府經(jīng)常不穩(wěn)定，更迭頻繁，這本來(lái)是尋常事，但民初的的內(nèi)閣不但不穩(wěn)定，顯得極其不成熟，其根源在于缺少對(duì)政黨政治的基本經(jīng)驗(yàn)的把握，缺乏對(duì)民主制基本內(nèi)涵的遵循，始終形成不了統(tǒng)一的政黨內(nèi)閣，造成政局的動(dòng)蕩搖擺。

首先是表現(xiàn)在混合內(nèi)閣與聯(lián)合內(nèi)閣的模式阻礙了統(tǒng)一政黨內(nèi)閣的形成。一些政客入黨不是為了情面，就是為了私利，缺乏明確清晰的黨綱，而統(tǒng)一的大黨遲遲無(wú)法占據(jù)內(nèi)閣，成為一只支配性的政黨力量，統(tǒng)合不同的政見(jiàn)，就造成了“各部總長(zhǎng)各有勵(lì)精圖治之心，而人自為戰(zhàn)，互相掣肘，心意各別［10］”。政府成員的人心不一造成了行政效率的嚴(yán)重低下，缺乏正式而公開(kāi)的權(quán)力來(lái)源，因此“嘗因黨派之故使內(nèi)閣之命運(yùn)不長(zhǎng)，致陷政局于危險(xiǎn)之地［11］”。

其次是表現(xiàn)為參議院政黨、議員的惡斗不斷，即缺乏最基本的政治寬容，藐視持不同政見(jiàn)的其他政治力量。特別是在立憲問(wèn)題上，各黨秉持“對(duì)人主義為本位”，缺少以國(guó)家共同利益為本位的必要基礎(chǔ)。1913年上?！稌r(shí)事新報(bào)》發(fā)表《內(nèi)閣制與黨爭(zhēng)》一文，指出“吾國(guó)果用內(nèi)閣制，則數(shù)年中將日聞辭職、解散、不信任、彈劾之聲，而內(nèi)閣制將為激勵(lì)黨爭(zhēng)之具。甲黨組織內(nèi)閣，乙黨聯(lián)合丙黨以攻之；乙黨組織內(nèi)閣，甲黨又聯(lián)合丁黨以攻之。內(nèi)閣日日有辭職之危險(xiǎn)，議會(huì)有日日解散之危險(xiǎn)。每一問(wèn)題起，即有劇烈之黨爭(zhēng)行乎其間。每一事實(shí)發(fā)現(xiàn)，即設(shè)法遷至黨爭(zhēng)之范圍內(nèi)。而黨爭(zhēng)之烈，乃足以亡國(guó)。此皆內(nèi)閣制有以激勵(lì)之也［12］”。過(guò)于熱情與沖動(dòng)的政治參與造成國(guó)會(huì)與政府間、不同政黨間“各自之利害情感雜然互殊，往往苦于無(wú)調(diào)劑之術(shù)，故會(huì)議之不得良果［13］”，體現(xiàn)出民初時(shí)期黨爭(zhēng)民主的無(wú)序混亂，它已經(jīng)擴(kuò)張到了政治制度的方方面面。

最后是表現(xiàn)在同盟會(huì)（乃至國(guó)民黨）等政黨自身內(nèi)部意見(jiàn)分歧與不能掌權(quán)的矛盾心態(tài)。同盟會(huì)在1912年3月正式將自己從革命團(tuán)體改造成為公開(kāi)的政黨，體現(xiàn)為唐紹儀作為袁世凱方面和革命黨人之間商定的安排的一部分，也入了黨。但改組后的同盟會(huì)始終沒(méi)有形成一個(gè)能率領(lǐng)全黨實(shí)現(xiàn)其綱領(lǐng)而進(jìn)行有效斗爭(zhēng)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，它在當(dāng)時(shí)臨時(shí)參議院中也只是一個(gè)少數(shù)黨。1912年8月在宋教仁領(lǐng)導(dǎo)下，組建了一個(gè)以同盟會(huì)為核心的國(guó)民黨。盡管國(guó)民黨極力擴(kuò)張聲勢(shì)，甚至是在選眾議院議員時(shí)玩“金錢政治”，收買選票，但最終也沒(méi)能夠掌權(quán)。

3.民初內(nèi)閣制運(yùn)行處于缺乏穩(wěn)定的中央權(quán)威的環(huán)境。任何政治制度的運(yùn)作都要考慮國(guó)情，而中央與地方的關(guān)系不得不說(shuō)尤為關(guān)鍵。近代以來(lái)，中國(guó)民族國(guó)家建構(gòu)的關(guān)鍵突破口就在于拋棄傳統(tǒng)天下觀，而開(kāi)始籌邊建省，把內(nèi)地與邊疆放在同一重要的地位，這種領(lǐng)土意識(shí)的塑造不僅強(qiáng)化了民族的身份認(rèn)同，更是為將背后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益的整合與調(diào)配納入國(guó)家政治生活中來(lái)。武昌首義后，各省紛紛相應(yīng)宣布脫離清廷而獨(dú)立，孫中山提出五族共和思想，呼吁各省聯(lián)合以建民國(guó)，對(duì)南北分治論保持高度警惕，然而南京臨時(shí)政府時(shí)期地方權(quán)力對(duì)中央權(quán)力呈現(xiàn)架空的態(tài)勢(shì)，這一時(shí)期沒(méi)有制定相關(guān)的法律具體規(guī)定地方制度，規(guī)范地方政府權(quán)限，導(dǎo)致地方政府建制也不一致，各省獨(dú)立以后，紛紛成立都督府，大部分都兼管軍政和民政，權(quán)力大都集中在各省都督手中，對(duì)中央的權(quán)威造成很大挑戰(zhàn)。直到二次革命之后，袁世凱開(kāi)始鞏固中央權(quán)威，但然而其基礎(chǔ)卻并不牢固。馮國(guó)璋等人出于對(duì)袁道義上的忠誠(chéng)，未敢公然抵制軍民分治、撤督廢省的中央集權(quán)政策，但在實(shí)際執(zhí)行中則陽(yáng)奉陰違，使政策效果大打折扣。為加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)的控制，袁還曾經(jīng)編練模范軍，希望以蔡鍔等新式軍官來(lái)取代“暮氣沉沉”的北洋舊將，這直接損害到了手握重兵的北洋舊將們的既得制度利益。他還煞費(fèi)苦心地提出了“縣自治”，來(lái)制約地方勢(shì)力以“省自治”為名的擴(kuò)張蔓延。隨著護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，中央政府內(nèi)外的各種矛盾和困難也不斷加劇。這種困頓的局面有如下原因：首先是北洋集團(tuán)缺乏統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)，僅靠私人庇護(hù)關(guān)系與傳統(tǒng)的道德觀念加以維系，缺乏正式制度下的專斷性性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力的統(tǒng)一。其次是南北對(duì)立長(zhǎng)期存在，一度公開(kāi)化、集團(tuán)化，表現(xiàn)為革命后的北方為北洋派所控制，南方卻被立憲派和革命派所主導(dǎo)。有學(xué)者指出，南北矛盾貫穿于整個(gè)民初的政治斗爭(zhēng)，南方始終是制約中央集權(quán)能力的重要因素。［14］且不論誰(shuí)制約誰(shuí)、誰(shuí)的合法性更高，這種中央權(quán)威的耗散，無(wú)疑加劇了制度運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。此外，民國(guó)作為后發(fā)現(xiàn)代國(guó)家，一方面面臨外國(guó)列強(qiáng)的侵略和干涉，使得主權(quán)受到嚴(yán)重的損害；另一方面，國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)權(quán)威解體，民眾政治參與意識(shí)高漲，社會(huì)秩序混亂。在塞繆爾·亨廷頓（Samuel Huntington）看來(lái)，后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家要根除國(guó)內(nèi)政治的動(dòng)蕩，扭轉(zhuǎn)衰朽之勢(shì)，就必須建立一個(gè)統(tǒng)一而強(qiáng)大的政府，而強(qiáng)大的中央政府定是有能力制衡政治參與和政治制度化的政府［15］。因此在這過(guò)渡時(shí)刻存在著深刻的權(quán)威危機(jī)，導(dǎo)致了制度的失靈。

（三）制度相關(guān)人層面

政治系統(tǒng)的全過(guò)程離不開(kāi)人的因素，新制度主義一方面強(qiáng)調(diào)制度網(wǎng)絡(luò)、變遷的制度本身等對(duì)既有制度變遷的路徑有所影響，另一方面也十分重視權(quán)力的作用與人為制度設(shè)計(jì)及人為制度變遷。諾斯（North）認(rèn)為，制度的每次具體變化中，“真正起決定性作用的是個(gè)人與組織的談判力量［16］”。筆者基于此提出，至少需要結(jié)合軍閥（軍人）與官僚兩個(gè)核心層面的直接制度相關(guān)人來(lái)加以分析，他們直接主導(dǎo)了制度的存續(xù)、運(yùn)行、變遷。尤其是北洋將領(lǐng)與軍閥和帝國(guó)主義的代理人——政府官僚在逐漸蛻變，成為“新制度”下的既得利益者④。

就民初國(guó)人的整體面貌而言，孫中山先生曾這樣描述——竊以中國(guó)今日政治不修，經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，瓦解土崩之勢(shì)已兆，貧困剝削之病已深［17］。在經(jīng)濟(jì)方面，軍閥混戰(zhàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響是所有歷史學(xué)家公認(rèn)的，一方面是難以建立統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，資本主義工商業(yè)的發(fā)展局限于沿海狹小區(qū)域；另一方面特別是不同軍閥在其占領(lǐng)某地時(shí)期重復(fù)收稅，增加苛捐雜稅，并進(jìn)行強(qiáng)制糧食征購(gòu)，使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)。連年戰(zhàn)亂使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和產(chǎn)量下降，城鄉(xiāng)之間的貿(mào)易被中斷。而精神文化方面，也是民智未開(kāi)，萎靡不振，盡管自清末以來(lái)知識(shí)分子逐漸掌控了話語(yǔ)權(quán)［18］，“五四”、新文化運(yùn)動(dòng)等加速了近代的啟蒙，但大多數(shù)國(guó)民依然是傳統(tǒng)而保守的。特別是專制主義思想殘余依然甚多，上至政府公文禮儀下至民間習(xí)俗，都保留了傳統(tǒng)色彩。而直觀上看，據(jù)1930年教育部的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，當(dāng)時(shí)全國(guó)總?cè)丝?.3億人，不識(shí)字者約占百分之八十，即約3.5億人［19］。據(jù)《申報(bào)》顯示，1928年全國(guó)高校畢業(yè)生人數(shù)僅為3200多人（其中大學(xué)2022人，學(xué)院824人，?？?07人），而在1912年，這一數(shù)字為486人［20］。這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本條件與人口素質(zhì)注定了西方制度移植的曲折性。

就軍閥階層而言——所謂軍閥，就是指以軍事力量為背景的、以非法途徑干預(yù)國(guó)家政治的軍人或軍事集團(tuán)［21］，即“擁兵自重，割據(jù)一方，自成體系”。他們走向政治舞臺(tái)中央有兩個(gè)契機(jī)，第一次是辛亥革命推翻清朝，地方勢(shì)力的借機(jī)膨脹。在響應(yīng)武昌起義推翻清朝地方政府的過(guò)程中，各地新軍將領(lǐng)成為功臣和既得利益者，成為新的地方政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人——軍政府的都督，1912年3月，各地軍政府都督共有15位，其中來(lái)自新軍將領(lǐng)的有9位，他們各自為政，在中央權(quán)力的真空期贏得了自我膨脹的機(jī)會(huì)。第二次是民初確立民主分權(quán)制度后，再度擴(kuò)張。歷經(jīng)袁世凱中央權(quán)威的重建與失敗，集權(quán)體制被他自己的洪憲帝制取代，引起了全國(guó)又一次的政治動(dòng)蕩。袁世凱死后，國(guó)會(huì)和憲法雖然恢復(fù)了，但不久各黨派、國(guó)會(huì)、內(nèi)閣矛盾在其，北洋政府權(quán)力中樞出現(xiàn)空缺，政令不暢，各實(shí)力派和各省督軍勢(shì)力借南北矛盾之機(jī)再次惡性膨脹，便衍生出以段祺瑞為首的皖系、馮國(guó)璋為首的直系與張作霖為首的奉系為代表的軍閥?？偟膩?lái)說(shuō)，與很多發(fā)展中國(guó)家一樣，民初國(guó)內(nèi)政治秩序的紊亂造成了軍人角色的缺位，傳統(tǒng)帝國(guó)體制的崩潰讓本來(lái)作為政治工具的軍人，失去了效忠對(duì)象，這種難以自處的困境讓他們不得不站出來(lái)代替國(guó)家權(quán)威，彌補(bǔ)權(quán)力中心的弱化，至少維持形式上的統(tǒng)一和內(nèi)部的相對(duì)穩(wěn)定。然而這種處于安全感、尋求自衛(wèi)自保的動(dòng)機(jī)在后期發(fā)生變質(zhì)，即他們依托地方資源來(lái)對(duì)中央進(jìn)行反向制衡。特別是他們內(nèi)部無(wú)法再于“北洋裂變”后產(chǎn)生一個(gè)更高的權(quán)力中心，以具備對(duì)全國(guó)軍隊(duì)的絕對(duì)控制權(quán)，從而加劇了自清末以來(lái)中央權(quán)力下沉的頹勢(shì)。因此這種勢(shì)力盤踞與中央與地方，一方面把中央給架空，扶持政權(quán)代理人，另一方面在地方擁兵自重，都不想被其他人吃掉，這就不僅讓袁氏當(dāng)初的權(quán)威主義救國(guó)方案陷入絕路，也讓民主憲政分權(quán)制度飽受挫折，使得全國(guó)處于一盤散沙的狀態(tài)，其本身也成為歷史的犧牲品。

就官僚階層的社會(huì)背景來(lái)看——民國(guó)成立后，除部分傳統(tǒng)士紳階層因其豐富的政治經(jīng)驗(yàn)得到新政府垂青外，大量受過(guò)新式教育的學(xué)生和因軍功而得到拔擢的軍人逐漸成為官僚的主要社會(huì)來(lái)源，而其中占半壁江山的仍然是軍人，如圖3所示⑤。

圖3 北京政府時(shí)期中央政府官僚的社會(huì)來(lái)源（1912-1928）

這主要是與科舉廢除之后，軍事教育的成本較低，軍人地位高有關(guān)。一方面，從官吏的任職時(shí)間看，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，從北京政府存在的16年間，有29人先后44次擔(dān)任國(guó)務(wù)總理，平均任職年數(shù)只有0.36年。而包括國(guó)務(wù)總理及9個(gè)重要部長(zhǎng)在內(nèi)，有138人先后280次供職于此，任職人數(shù)是官職的13倍，平均的更換頻率為0.77年。在總共的人次當(dāng)中，又有183人次的任職時(shí)間低于0.5年，占總數(shù)的65%［22］。盡管各部參事、司長(zhǎng)的任期相對(duì)長(zhǎng)點(diǎn)，但總的來(lái)說(shuō)閣員的頻繁更換勢(shì)必影響到工作效率。另一方面，從行政習(xí)慣與作風(fēng)來(lái)看，從民國(guó)初年，北京的各部衙門官僚習(xí)氣相當(dāng)重?？傊本┱墓賳T處在一個(gè)行政體制急劇轉(zhuǎn)型的時(shí)期，不可避免地新循守舊，更迭頻繁，官僚主義作風(fēng)社甚至是庇護(hù)型的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)鮮明，不僅影響到行政、政治制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，更對(duì)后科舉時(shí)代國(guó)家權(quán)力的重構(gòu)產(chǎn)生深刻影響。

就政黨內(nèi)部成員來(lái)看，在民初政黨陣營(yíng)之中，以立憲派為代表的黨派（如民主黨、進(jìn)步黨）與革命派為代表的黨派（如國(guó)民黨）都缺乏一定的政治經(jīng)驗(yàn)，比如在競(jìng)選中除了演講之外并未有精彩表現(xiàn)，相反在競(jìng)爭(zhēng)中沖突對(duì)立嚴(yán)重，攻訐、誣陷、打壓不斷，難見(jiàn)富于理性、注重經(jīng)驗(yàn)分析的參政議政。從內(nèi)部來(lái)看，各黨皆沒(méi)有較強(qiáng)的凝聚力，特別是主要精英人物之間也難有團(tuán)結(jié)一致，維持關(guān)系的手段不在意識(shí)形態(tài)、政治主張與人格魅力的感召而在拉攏、護(hù)持（patronage）與分贓（spoils），這樣表面上看是政黨政治，實(shí)際上是派系政治。宋教仁作為政治法律學(xué)識(shí)最拔尖的國(guó)民黨人，主張建立和實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，這也成為他憲政思想的核心。然而其早逝讓國(guó)民黨人少了一位重要的領(lǐng)袖，從力量對(duì)比的角度讓反對(duì)議會(huì)民主制度、實(shí)行獨(dú)裁專制的力量增加了；另一方面，使孫中山等人覺(jué)醒于實(shí)業(yè)救國(guó)的幻想當(dāng)中，發(fā)動(dòng)“二次革命”，揭開(kāi)反袁斗爭(zhēng)，但客觀上國(guó)民黨急于通過(guò)訴諸武力討回公道而實(shí)際上摧毀了辛亥革命后建立的代議制政體，以至于后來(lái)將訓(xùn)政口號(hào)與虛偽民主（pseudo-democracy）掩蓋法西斯主義和威權(quán)主義，而此時(shí)內(nèi)閣制的觀念也就式微了。

三、結(jié)語(yǔ)

上述研究依據(jù)新制度主義的經(jīng)典范式，以制度有效性三維框架分析了民初內(nèi)閣制運(yùn)行在制度、制度環(huán)境、制度相關(guān)人層面的基本情況，盡可能多的觀察到內(nèi)閣制度運(yùn)作的資源、需求、機(jī)制與變遷情況。筆者認(rèn)為，內(nèi)閣制在憲法與制度工程方面，缺乏足夠遠(yuǎn)見(jiàn)，歷經(jīng)多次修修補(bǔ)補(bǔ)、推倒重來(lái)，依然在內(nèi)閣-總統(tǒng)-國(guó)會(huì)的權(quán)力分置上缺乏基本共識(shí)，以至于對(duì)整體設(shè)計(jì)缺乏信心和耐心，無(wú)法有效地平衡各方利益。在制度環(huán)境方面，體現(xiàn)出很低的適應(yīng)度，特別是民初主要政治格局及主導(dǎo)勢(shì)力不具有法治意識(shí)、現(xiàn)代公共精神，不能準(zhǔn)確領(lǐng)悟民主制內(nèi)涵，缺乏必要的中央權(quán)威，造成了制度移植的水土不服。最后國(guó)家精英不守規(guī)矩，軍閥與的專斷自主性過(guò)強(qiáng)，阻礙了國(guó)家前途命運(yùn)，而官僚、黨派團(tuán)體等行動(dòng)者自身存在缺陷，鮮有卓越的政治精英登場(chǎng)力挽狂瀾，挽救民主制度。這三大核心要素導(dǎo)致內(nèi)閣制度最終失敗。北洋時(shí)代終結(jié)之后，民國(guó)試圖走上了孫中山的“軍政、訓(xùn)政、憲政”三步走之路，這顯然已經(jīng)是完全不同的新途徑。民初內(nèi)閣制的實(shí)行為20世紀(jì)初中國(guó)的政治現(xiàn)代化帶來(lái)了憧憬與希望，促進(jìn)了政黨政治在中國(guó)的發(fā)展，但最終被證明資產(chǎn)階級(jí)的“憲政”民主在中國(guó)行不通，在時(shí)代潮流面前，搖搖欲墜的制度移植必然讓位于革命帶來(lái)的新政制探索。

該研究框架觀念還存在一定的不足，那就是未能結(jié)合近年來(lái)愈發(fā)受關(guān)注的話語(yǔ)制度主義來(lái)分析問(wèn)題。若能將民初代議民主制相關(guān)的話語(yǔ)構(gòu)建的合法性缺失以及當(dāng)時(shí)非正式制度大行其道對(duì)內(nèi)閣制的沖擊和破壞加以考量，厘清內(nèi)閣制這個(gè)觀念展示、審議與合法化過(guò)程，在法政制度架構(gòu)之外將政治行動(dòng)者的思想觀念變遷、話語(yǔ)偏好及能力與制度外結(jié)盟等因素加以考量，或許能得到更完整的結(jié)論。

注釋：

①據(jù)歷史學(xué)家錢實(shí)甫考證，民初的責(zé)任內(nèi)閣制的實(shí)行只是在《臨時(shí)約法》時(shí)期、“新約法”時(shí)期、“法統(tǒng)恢復(fù)”時(shí)期、臨時(shí)執(zhí)政時(shí)期的后期與攝政時(shí)期，上述時(shí)期打的都是內(nèi)閣的旗號(hào)，但也不一定都真正徹底地發(fā)揮了內(nèi)閣的職權(quán)。（錢實(shí)甫.北洋政府時(shí)期的政治制度（上）［M］.北京：中華書局，1984：82-83）

②例如蒯正明《新制度主義政治學(xué)關(guān)于制度有效性的三維解讀》，載《理論與改革》2012年第1期，第11-14頁(yè)；王立峰、呂永祥《新制度主義政治學(xué)視角下制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻與發(fā)展進(jìn)路》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第25卷，第7期，第46-51頁(yè)；程守艷《民族區(qū)域自治制度運(yùn)行機(jī)制的三維構(gòu)建——基于新制度主義政治學(xué)的理論視角》，載《貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第6期，第156-161頁(yè)，等等——分別從理論與案例的角度引介剖析了制度有效性理論的三維框架。

③對(duì)此后來(lái)的天壇憲草和曹錕憲法都有修正，將兩權(quán)分開(kāi)，賦予了內(nèi)閣通過(guò)總統(tǒng)解散國(guó)會(huì)權(quán)，且不能復(fù)議，但這兩部憲法大部分沒(méi)有落實(shí)過(guò)。

④革命黨人及其領(lǐng)袖人物與梁?jiǎn)⒊戎R(shí)分子、社會(huì)活動(dòng)家在制度創(chuàng)設(shè)與權(quán)力制衡方面也發(fā)揮了關(guān)鍵性影響，而帝國(guó)主義列強(qiáng)國(guó)家的政商界人士與民國(guó)的社會(huì)主要階層農(nóng)民、地主、市民工商業(yè)者也起到了基礎(chǔ)性影響，但由于篇幅所限，不能一一分析到位。

⑤學(xué)生指有完整教育經(jīng)歷，曾在國(guó)內(nèi)外新式學(xué)堂受過(guò)?？埔陨辖逃?。紳士指有舊功名但沒(méi)有受過(guò)新學(xué)教育者。軍人指在軍事學(xué)校受過(guò)訓(xùn)練且歷任軍職者。學(xué)紳指既有舊功名，又有受新學(xué)教育者。軍紳指既有舊功名，又受軍校訓(xùn)練且歷任軍職者（參見(jiàn)魯衛(wèi)東《民國(guó)中央官僚的群體結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系（1912-1949）》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版，第133頁(yè)）。