信賴保護(hù)原則適用的缺陷及解決措施

劉恒利

（山西警察學(xué)院法學(xué)系，山西太原030400）

作為行政法中的重要性、基礎(chǔ)性內(nèi)容，信賴保護(hù)原則是取得公民信賴、確保行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動順利開展的保障性措施，其主要目的是為了穩(wěn)定關(guān)系、保護(hù)合理訴求。當(dāng)然，信賴保護(hù)原則作用的發(fā)揮更多地要依賴于對其內(nèi)涵的精準(zhǔn)把握和規(guī)范性適用，雖然近年來信賴保護(hù)原則得以科學(xué)、積極、深度地適用，保證和體現(xiàn)了法律功能的實(shí)現(xiàn)，但在實(shí)踐中還存在一些明顯的缺陷，需要加以解決。

一、信賴保護(hù)原則

信賴保護(hù)原則雖然最早產(chǎn)生和應(yīng)用于德國等歐美國家，在我國的法律適用中起步較晚，但近年來在法治化進(jìn)程的影響下，該原則的應(yīng)用在我國逐步深入。而對關(guān)于信賴保護(hù)原則相關(guān)情況的把握是科學(xué)、規(guī)范應(yīng)用該原則的前提和基礎(chǔ)，也是關(guān)鍵。

（一）信賴保護(hù)原則的概念

信賴保護(hù)原則是行政法中的一個重要原則，指行政管理相對人對行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。［1］

從行政法角度來分析，信賴保護(hù)的內(nèi)涵可以從以下三個層面掌握：一旦行政機(jī)關(guān)作出行政決定，該決定就被推定為合法有效，法律要求相對人對此決定予以信賴；相對人基于對該行政決定信賴基礎(chǔ)上產(chǎn)生的利益也受到法律保護(hù)；禁止行政機(jī)關(guān)以任何借口任意改變既有的行政決定，即便是行政機(jī)關(guān)的自我糾正，也要滿足一定的條件要求。

（二）信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件

根據(jù)信賴保護(hù)原則基本含義可以看出，該項原則在構(gòu)成要件上主要有信賴的法律基礎(chǔ)、信賴的實(shí)際行為和信賴的實(shí)際結(jié)果三點(diǎn)。而其適用情況主要是對公民信賴因素發(fā)生變動，其合法權(quán)益遭受損失。具體來說，這三大構(gòu)成要素的內(nèi)涵可以解釋為如下幾方面：［2］

第一，行政行為要以誠信為基礎(chǔ)。行政主體要對所做行政行為負(fù)責(zé)任，維護(hù)行政行為的確定力，即行政主體本身不得出于任何理由任意更改、撤銷或廢止所做的行政行為。第二，行政行為要具備足夠的權(quán)威性。行政行為具有對世的公定力，對所做出的行政行為，任何機(jī)關(guān)、組織和個人不經(jīng)法定程序不得以任何理由隨意更改或者廢除。第三，行政行為對應(yīng)的法律關(guān)系要保持相對穩(wěn)定。行政機(jī)關(guān)作出的行政決定要具有相對的穩(wěn)定性，以保證行政相對人能據(jù)此作出相應(yīng)的判斷和行為，保證行政機(jī)關(guān)及行政相對人法律關(guān)系的相對穩(wěn)定。

（三）信賴保護(hù)原則適用的依據(jù)

信賴保護(hù)原則作為對行政相對人利益的保護(hù)措施，其擁有明確的適用條件，只有執(zhí)行情況滿足這些特定條件以后，才能適用該原則。從行政法視角來看，信賴保護(hù)原則的適用也存在一定依據(jù)。

1.信賴保護(hù)原則的理論依據(jù)

首先，誠信原則主要是對行政機(jī)關(guān)而言的。一方面，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時，應(yīng)就決定針對的是具體的相對人還是抽象的行政行為作出明確的規(guī)定和兌現(xiàn)，不能出爾反爾；另一方面，行政機(jī)關(guān)要保證作出的決定與行為穩(wěn)定，避免隨意更改。其次，法案定性原則是保證法律在整體層面的相對穩(wěn)定。法案定性原則是由行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的國家行政機(jī)關(guān)職能決定的，其有義務(wù)維護(hù)國家的穩(wěn)定，同時，行政機(jī)關(guān)只有保證決定的明確和穩(wěn)定，才能夠保障行政行為的權(quán)威性，避免決定淪為一紙空文。第三，社會國家原則是行政機(jī)關(guān)有實(shí)現(xiàn)社會公平正義、追求資源公平分配和注重社會平等秩序構(gòu)建的目標(biāo)和任務(wù)。上述三方面是構(gòu)成信賴保護(hù)原則使用之理論依據(jù)，也是確定原則合法性、合理性之根基。

2.信賴保護(hù)原則的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐領(lǐng)域，信賴保護(hù)原則主要是由行政機(jī)關(guān)自身特點(diǎn)及職能來確定的。首先，行政機(jī)關(guān)的管理人員都有特定的任期，如果下一屆行政機(jī)關(guān)管理人員對上一屆管理人員所作出的行政行為過多地否定，就會降低行政機(jī)關(guān)的公信力，導(dǎo)致公民對行政機(jī)關(guān)失去信心，造成信任危機(jī)和發(fā)展無序。其次，行政機(jī)關(guān)雖然具有自由裁量權(quán)，但是如果隨意使用該權(quán)力，可能會造成公民的合法權(quán)益難以得到有效的保障，需要對行政行為采取必要的穩(wěn)定保護(hù)措施。正是基于上述行政機(jī)關(guān)和行政權(quán)力之實(shí)際情況，因此就需要確認(rèn)和落實(shí)該項原則。

二、信賴保護(hù)原則的具體適用方式

在行政法的實(shí)際落實(shí)中，會出現(xiàn)一種可能性的現(xiàn)象：行政機(jī)關(guān)為了某些私利，對之前已作出的決定進(jìn)行撤銷或者更改，引起原有決定中利益關(guān)系發(fā)生變化，部分主體利益遭受侵害。顯然，這種現(xiàn)象不利于相對人對法律和行政機(jī)關(guān)權(quán)威的認(rèn)同和支持，需要采取必要的措施對相對人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。信賴保護(hù)原則的適用方式即用什么方式來維系個人對行政機(jī)關(guān)的信賴心理，在強(qiáng)化或者挽回個人對行政機(jī)關(guān)信任感、依賴感等方面具有重要功能。

（一）信賴保護(hù)原則之存續(xù)保護(hù)

存續(xù)保護(hù)指保持原有情況繼續(xù)存在，包括保持法律原有效力。存續(xù)保護(hù)是維持行政機(jī)關(guān)及行政相對人雙方原有行政法律關(guān)系的有效方式，既可以維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威，也能保證相對人的合法權(quán)益。［3］當(dāng)然，該適用原則的采用要慎重穩(wěn)妥，要對雙方利益進(jìn)行權(quán)衡，若出現(xiàn)雙方之間的信賴缺失，則不宜采用該種方式。在現(xiàn)實(shí)性的行政法實(shí)踐活動中，存續(xù)保護(hù)的適應(yīng)更多地體現(xiàn)在諸如行政給付等行為中，而在此類案件中，行政給付行為的性質(zhì)通常被界定為授益性，而為確保這種行政給付行為的持續(xù)、穩(wěn)定，就要求行政主體必須遵守誠實(shí)信用的原則，不得采用可能會誤導(dǎo)或誘導(dǎo)受益人作出不利于自己的行為決定。

（二）信賴保護(hù)原則之財產(chǎn)保護(hù)

財產(chǎn)保護(hù)是對那些確需變更、撤銷的行政行為進(jìn)行變更、撤銷后，可能造成原相對人財產(chǎn)損失的情況進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充，確保相對人的財產(chǎn)損失得以補(bǔ)償。［4］當(dāng)然，這種適用方式在采取之前，首先要明確財產(chǎn)損失是否存在，并且是否能夠通過財產(chǎn)保護(hù)措施得以真正的保護(hù)，只有滿足財產(chǎn)確實(shí)遭受了損失且可以通過保護(hù)措施加以補(bǔ)償?shù)?，才可以采用該種方式。

三、我國信賴保護(hù)原則適用中的缺陷

我國《行政許可法》的相關(guān)法律條款規(guī)定對涉及信賴保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容及其適用進(jìn)行了相應(yīng)的說明，這為其在具體實(shí)際中的適用提供了科學(xué)、明確、基本的指導(dǎo)，也為行政法中的信賴保護(hù)原則的適用提供了基本的法律指導(dǎo)。雖然近年來行政機(jī)關(guān)圍繞信賴保護(hù)進(jìn)行了積極的實(shí)踐，并且取得了良好的法律適用效果，但在該原則的具體適用方面仍然存在較多的問題和不足。

（一）適用范圍過窄

從目前的現(xiàn)實(shí)情況來看，明確確定信賴保護(hù)原則的法律僅有《行政許可法》這一部法律，這就使得該原則只適用于行政許可類行為，而諸如登記、確認(rèn)等內(nèi)容則并沒有納入其中。同時，該項原則現(xiàn)實(shí)性的適用主要是針對一些有針對性的行為，并沒有擴(kuò)展到整個法律的實(shí)施過程中，造成了法律的適用范圍過窄。

（二）公共利益界定不清晰

由《行政許可法》第8條可看出，行政機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益的目的可以對行政行為進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，而這也是信賴保護(hù)原則適用的條件。但是，該法并沒有對公共利益的范圍或者概念進(jìn)行明確界定，造成信賴保護(hù)原則在具體的適用方面出現(xiàn)不明確性的缺陷。

（三）行政行為違法界定不清晰

《行政許可法》中沒有從違法方面對行政行為性質(zhì)進(jìn)行明確界定，即未說明違法類行政行為應(yīng)當(dāng)是撤銷還是無效，這就容易導(dǎo)致信賴保護(hù)原則具體適用方式存在不明確的缺陷，造成原則適用出現(xiàn)不可預(yù)測的問題。事實(shí)上，對行政行為違法界定不清晰的情況也凸顯了行政立法中存在的漏洞，是需要立法實(shí)踐中重點(diǎn)關(guān)注的。例如，近年來沈陽、呼和浩特、開封等地區(qū)出現(xiàn)的剛剛對外發(fā)布的行政性文件隨后就被撤銷的情況，雖然這種現(xiàn)象是由于政策運(yùn)行所處的環(huán)境發(fā)生了明顯的變化，影響了政策的實(shí)施，但其造成的社會影響卻是極大的，不僅干擾了相關(guān)主體的判斷決策，同時也影響到了行政主體政策制定的權(quán)威性和公信力，使行政規(guī)定的權(quán)威遭遇弱化。

四、完善信賴保護(hù)原則適用的具體措施

雖然信賴保護(hù)原則在保證行政執(zhí)法的權(quán)威性、穩(wěn)定性，保護(hù)弱勢群體利益等方面具有十分積極的作用，但是，通過上述分析可以看出，信賴保護(hù)原則在我國的適用仍然處于比較基礎(chǔ)的階段，需要完善的地方還很多。為解決當(dāng)前推進(jìn)“放管服”改革過程中可能出現(xiàn)的因?yàn)樾刨嚤Ｗo(hù)原則適用不科學(xué)、不規(guī)范造成的問題，有必要對信賴保護(hù)原則適用過程中的相關(guān)問題進(jìn)行分析，以完善信賴保護(hù)原則的具體適用。針對當(dāng)前信賴保護(hù)原則適用中存在的突出性問題，相關(guān)主體要通過以下幾方面策略加以優(yōu)化解決，使其功能和作用得以科學(xué)地發(fā)揮：

（一）拓寬信賴保護(hù)原則適用范圍

鑒于信賴保護(hù)原則所具有的法律優(yōu)勢和功能，我國應(yīng)當(dāng)將該原則的適用擴(kuò)展到更大的范圍內(nèi)，使其成為行政法的基本原則。首先，要將信賴保護(hù)原則融入到其他行政法制定過程中，發(fā)揮其積極作用。其次，要細(xì)化信賴保護(hù)原則，結(jié)合行政實(shí)踐，積極構(gòu)建以其為核心日臻完善且具體的制度，使其適用更明確、更可行、更規(guī)范。第三，要在理論與實(shí)踐研究中擺脫傳統(tǒng)法律思維的限制，將信賴保護(hù)原則置于行政法整體的視域下進(jìn)行研究、探索和完善。

（二）明確界定公共利益

為有效解決《行政許可法》中規(guī)定的“公共利益”不明確的問題，確保信賴保護(hù)原則的準(zhǔn)確適用，立法機(jī)關(guān)要對公共利益的概念進(jìn)行明確界定。具體而言，公共利益主要有三方面含義：在地域適用上具有廣泛性特點(diǎn)；公共利益的主體是公眾；區(qū)別于個人利益的疊加，是公眾在利益方面的交叉。［5］當(dāng)然，除了明確公共利益界限或者屬性以外，還要從實(shí)效性方面加以必要考慮，例如，公共利益要有一定時效性，避免出現(xiàn)耗時戰(zhàn)、持久戰(zhàn)，要從效果和實(shí)際方面進(jìn)行綜合考慮。

（三）建立和健全行政補(bǔ)償制度

《行政許可法》第8條關(guān)于依法給予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定過于抽象，可操作性弱。建立健全行政補(bǔ)償制度，應(yīng)該明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償程序，對信賴?yán)嫜a(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、方式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等做出具體明確的規(guī)定，使補(bǔ)償不再局限于目前實(shí)踐當(dāng)中的直接財產(chǎn)損失或既得利益的補(bǔ)償，而能充分考慮相對人的期待利益，并且有法可依，如此才能更符合信賴保護(hù)原則的核心價值，更有利于建立誠信政府。［6］

（四）強(qiáng)化行政指導(dǎo)的規(guī)范性

對于行政行為違法界定不清晰的問題，要通過科學(xué)的指導(dǎo)加以解決。當(dāng)然，行政指導(dǎo)的積極作用發(fā)揮是基于指導(dǎo)內(nèi)容和方法的規(guī)范性基礎(chǔ)上的：既要明確借助行政指導(dǎo)來彌補(bǔ)法律內(nèi)容的缺陷，使信賴保護(hù)原則更加規(guī)范、合理地應(yīng)用，也要加強(qiáng)法律對行政指導(dǎo)的實(shí)施程序的明確規(guī)定，使指導(dǎo)行為更加規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，盡量減少行政違法行為的發(fā)生。同時，為防止出現(xiàn)朝令夕改的尷尬現(xiàn)象，行政主體在制定和實(shí)施相關(guān)行政規(guī)定之前，要深化對行政規(guī)定內(nèi)容運(yùn)行環(huán)境的調(diào)查論證，防止因?yàn)榄h(huán)境形勢發(fā)生較大變化導(dǎo)致政策內(nèi)容無法有效落實(shí)的情況，避免出現(xiàn)信賴保護(hù)原則適用方面的尷尬情況。

五、結(jié)語

信賴保護(hù)是行政法中的一項適用性規(guī)則，在行政法運(yùn)行中起到了十分重要的作用。近年來，為規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為，強(qiáng)化群眾對法律的認(rèn)同，確保行政行為的誠信度，我國在行政法方面進(jìn)行了積極的探索和完善，對信賴保護(hù)原則問題的研究和實(shí)踐也逐漸多了起來。對于當(dāng)前該原則適用中存在的適用范圍過窄、公共利益界定不清晰和行政行為違法界定不清晰等問題，要通過拓寬信賴保護(hù)原則適用范圍、明確界定公共利益和強(qiáng)化行政指導(dǎo)的規(guī)范性等措施加以有效解決，以更好地發(fā)揮該原則在行為優(yōu)化、權(quán)益維護(hù)方面的功能。