過渡型城中村的矛盾內(nèi)部化與治理困境

盧青青

（武漢大學(xué) 社會學(xué)院，武漢 430072）

一、問題提出與視角轉(zhuǎn)換

城中村作為城市中的一種特殊存在，是城市化快速擴(kuò)張與城市用地急劇膨脹所形成的城市對村莊的包圍樣態(tài)。作為城鄉(xiāng)之間斷裂社會的重要連接帶［1］，城中村過渡階段的非正規(guī)性使其成為社會治安綜合治理的關(guān)鍵地區(qū)［2］。厘清城中村問題及其治理困境是城中村改造、城市更新升級的重要基礎(chǔ)。

學(xué)界對城中村問題的研究主要遵循兩種分析路徑：第一種是結(jié)構(gòu)路徑，也即從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)角度分析城中村問題產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性因素，尤其強(qiáng)調(diào)其生成的制度基礎(chǔ)。其中城鄉(xiāng)之間的土地制度、社會管理制度以及戶籍制度都具有根本性差異，這是城中村存在的體制因素［3］。城中村由此作為被城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所形塑的制度意義的農(nóng)村，在同一場域中城鄉(xiāng)二元體制并存［4］。這種二元體制激活了城中村基于土地和市場紅利所生發(fā)的巨大經(jīng)濟(jì)利益，尤其是建立在村落共同體認(rèn)同基礎(chǔ)上所內(nèi)聚的社區(qū)公共性利益［5］。對既得利益的享有和依賴反過來進(jìn)一步強(qiáng)化此二元制度，城中村由此未被城市完全同化［6］。在此分析路徑下，城中村治理的根本問題在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度困境，其中集體土地所有制下土地產(chǎn)權(quán)的模糊及其有限供給是城中村治理困境產(chǎn)生的根源［7］，城中村治理必須以產(chǎn)權(quán)為突破口［8］。因此，重新明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)行適宜的土地改革是關(guān)鍵［9］，調(diào)整集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的股份公司方式成為解決城中村治理困境的有效方式［10］。

與此不同的是第二種分析路徑，也即行動路徑。行動路徑從社會行動者角度分析利益相關(guān)者之間的互動行為及其相互關(guān)系。廣泛意義上，城中村問題涉及四大主體：政府、村集體/村民、開發(fā)商以及外來流動人口。但直接利益相關(guān)者只包括前三者，流動人口的外來性與流動性使其作為被動角色存在，不是城中村的主要參與者。聚焦于直接利益相關(guān)者，發(fā)現(xiàn)彼此的互動主要是圍繞城中村“土地租金剩余”的利益分配博弈展開的［11］。城中村本質(zhì)上是具有不同利益的利益相關(guān)者的關(guān)系聯(lián)結(jié)，改造本身即是多方利益協(xié)調(diào)的合約再安排［12］。因此，城中村治理問題在此分析路徑中根本表現(xiàn)為多元利益主體的利益沖突，城中村治理即是對不同群體利益的協(xié)調(diào)與整合［13］。在多元利益沖突中，強(qiáng)化政府與社會協(xié)作，在政府公權(quán)力、拆遷補(bǔ)償與安置以及權(quán)利保障等方式上進(jìn)行應(yīng)對［14］，以從行動上解決利益協(xié)調(diào)問題。

結(jié)構(gòu)路徑從宏觀角度對城中村問題及其治理困境作出解釋和回應(yīng)，行動路徑則從相對微觀的角度解讀這一問題，兩種分析路徑都實(shí)現(xiàn)了對問題的本質(zhì)性把握。本文主要延續(xù)第二種分析路徑，將結(jié)構(gòu)性因素作為宏觀背景，關(guān)注多元利益主體的行為邏輯及其治理問題。但是與既有研究不同的是，既有研究將多元利益主體的關(guān)系分析主要放置在國家與農(nóng)民關(guān)系（或者是政府與集體關(guān)系）的視角中，認(rèn)為城中村治理的關(guān)鍵就在于國家與農(nóng)民（或政府與集體）基于國有土地和集體土地二元制度之間的利益博弈分配，當(dāng)然其中也涉及開發(fā)商這一利益主體，但開發(fā)商作為社會資本的引入也是旨在降低二者的博弈成本。由此，學(xué)者多強(qiáng)調(diào)城中村治理的關(guān)鍵在于多元利益主體的民主協(xié)商［15］，尤其是政府的角色［16］以及對弱勢群體社會分配利益的保障［17］，而鮮少關(guān)注集體與村民內(nèi)部的關(guān)系問題。城中村多元利益主體的利益博弈不僅涉及國家與農(nóng)民（或政府與集體），也涉及集體和農(nóng)民。國家與農(nóng)民（或政府與集體）的利益博弈是階段性的外生利益博弈，本質(zhì)上是一次性博弈，隨著城中村改造的結(jié)束而結(jié)束。但集體與農(nóng)民之間的利益博弈是長期性的內(nèi)部利益分配博弈，博弈周期更長，從預(yù)期征拆到后續(xù)安置伴生著一系列問題，而這些問題的解決對基層治理尤其是村級自治產(chǎn)生重要影響。

基于此，本文將視線聚焦于城中村村級組織內(nèi)部的利益博弈問題上，轉(zhuǎn)變既有的國家與農(nóng)民關(guān)系的研究視角，將重心從宏觀的國家治理轉(zhuǎn)向微觀的基層治理，從村民自治的角度呈現(xiàn)處于過渡階段的城中村在村級組織內(nèi)部圍繞利益分配展開的集體與農(nóng)民之間的矛盾糾紛，分析其分利矛盾產(chǎn)生的微觀機(jī)制，并以此為切入點(diǎn)探究城中村內(nèi)部村級治理問題。這一研究視角的轉(zhuǎn)變，一方面，聚焦于過渡型城中村內(nèi)部自治問題，彌補(bǔ)“結(jié)構(gòu)—行動”分析路徑對城中村村級自治的忽視；另一方面，厘清學(xué)界關(guān)于多元利益主體分利博弈問題探討的微觀機(jī)制，并論證過渡型城中村的多元利益主體爭利互動的結(jié)果不僅是外溢性的，而且是內(nèi)部性的，村級組織內(nèi)部利益矛盾的平衡往往是解決城中村問題和治理困境的前提和基礎(chǔ)，以期推進(jìn)對城中村問題的研究，并為城中村改造提供更具針對性的參照。

在研究方法上，本文采用實(shí)地調(diào)查法。結(jié)合筆者及所在團(tuán)隊(duì)于2019年3月在中部一省會城市所在的城中村Q 村①進(jìn)行的專題調(diào)研，根據(jù)對既有村社干部、股份公司領(lǐng)導(dǎo)、黨員、村莊精英、普通群眾等各類具有代表性的群體進(jìn)行個案訪談，通過無結(jié)構(gòu)式訪談和半結(jié)構(gòu)式訪談收集質(zhì)性和量性資料。

二、過渡型城中村改造的問題與現(xiàn)狀

既有研究對城中村具有不同的類型劃分，其中按照土地使用、物業(yè)收入以及外來人口數(shù)量等占比情況可以將城中村分為三類：典型城中村、轉(zhuǎn)型城中村和邊緣城中村，其中轉(zhuǎn)型城中村建設(shè)用地占比達(dá)30%—70%，物業(yè)出租收入占0%—80%，外來人口是本地人口的1—4倍［18］。依此標(biāo)準(zhǔn)，Q 村基本符合轉(zhuǎn)型城中村的類型。轉(zhuǎn)型城中村是介于典型和邊緣城中村之間的過渡樣態(tài)，因此，本文將此概括為過渡型城中村。過渡型城中村相較于核心區(qū)典型城中村而言，區(qū)位相對邊緣，承接核心城區(qū)的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，土地利用價值相對較低，利益體量相對較小，因此外生利益的博弈空間也相對較小；但是相較于邊緣城中村，集體與村民的收入已經(jīng)物業(yè)化，內(nèi)生利益相對密集，內(nèi)部博弈空間較大。這一特殊性決定了此類城中村的過渡樣態(tài)及其過渡型治理。

（一）村莊改造現(xiàn)狀：形實(shí)分離的混合樣態(tài)

Q 村地處市三環(huán)線南部，位于兩湖之間，村內(nèi)鐵路、高速等匯聚，交通極為便利。作為移民村落，Q 村下轄4 個組也即4 個自然村，村莊歷史短暫，村民之間相對分散，呈現(xiàn)出原子化狀態(tài)［19］。2003年Q 村以集體經(jīng)濟(jì)組織名義成立股份制的商貿(mào)公司，2015年進(jìn)行村改居，但公司與村/社區(qū)一直是兩塊牌子，一套人馬；到2018年底換屆，社區(qū)和股份公司開始徹底實(shí)行人員分開，原老干部退居公司，年輕干部進(jìn)入社區(qū)。目前社區(qū)總?cè)丝?393 人、2346 戶，其中戶籍人口一千五百余人、六百余戶。

本村的城中村改造從2008年左右預(yù)備啟動，是周邊最早納入啟動程序的村莊，但一直延緩至今沒有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，呈現(xiàn)為“半村半社區(qū)”的過渡形態(tài)。村莊目前在集體經(jīng)濟(jì)組織改制和村民戶口改登與社保、居住安置方面基本實(shí)現(xiàn)社區(qū)化改造。但是集體資產(chǎn)沒有量化，商貿(mào)公司只是空殼，村級年收入只有物業(yè)收入近五百萬；土地也未完全征收，舊村灣未拆除，村民也未實(shí)現(xiàn)集體上樓。村莊形式上實(shí)現(xiàn)了村改居，實(shí)質(zhì)上卻仍以村居樣態(tài)為主。因此，本文仍采用Q 村的表述，旨在探究其村集體與原村民在改造過渡期的相互關(guān)系及其利益博弈。

此類形實(shí)分離的過渡型城中村對上對下所扮演的角色和任務(wù)都已發(fā)生變化，對上作為社區(qū)是去生產(chǎn)性和去發(fā)展性的，要承接大量自上而下的行政性和服務(wù)性工作；對下作為集體組織仍需要對接村民的利益訴求，滿足村民的發(fā)展性要求，尤其是關(guān)于集體利益的分配。目前社區(qū)和公司分別承接對上對下的任務(wù)，基本維持平穩(wěn)，但是圍繞城中村改造利益的分配博弈形成了村莊內(nèi)部的矛盾糾紛，隨著改造周期的延長，這一矛盾也愈演愈烈。

（二）邊緣性區(qū)位及其問題現(xiàn)狀

Q 村作為城市邊緣區(qū)，一方面承擔(dān)城市防洪抗險(xiǎn)任務(wù)，另一方面承接從中心城區(qū)淘汰出來的低端、高污染產(chǎn)業(yè)。早期因?yàn)闊o序的土地開發(fā)帶來土地細(xì)碎化，導(dǎo)致Q 村土地開發(fā)價值低；2013年其又被納入生態(tài)保護(hù)區(qū)，土地發(fā)展進(jìn)一步受限。邊緣性區(qū)位、土地先行發(fā)展劣勢以及生態(tài)規(guī)劃限制導(dǎo)致Q 村的城中村改造一直擱置，延期上十年。過長的改造周期與愈發(fā)顯性的利益預(yù)期打破了集體與村民之間的利益平衡，村莊內(nèi)部圍繞著集體利益的分紅展開村民與集體之間的分利博弈。這一分利矛盾根本上是征地的分散性、階段性與周期性所凸顯的土地利益的顯性化與分配的不均衡問題。具體來說，主要表現(xiàn)在三個方面：

一是征地跨時間周期的利益沖突。也即不同批次不同時間內(nèi)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異所導(dǎo)致的利益糾葛。Q 村的征地最早從2004年開始一直持續(xù)至今，征地標(biāo)準(zhǔn)中青苗費(fèi)和生活費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)不斷變動，不同批次征地的顯著差異不僅帶來村民之間的矛盾，也帶來小組之間的矛盾。

二是征地群體差異化標(biāo)準(zhǔn)的矛盾。2010年全村農(nóng)業(yè)戶口改登后，同時為村民購買社保，其中60 歲以上老人的社保醫(yī)保由村級一次性買斷，人均花費(fèi)近十萬元，而對于年輕人村級只負(fù)擔(dān)三萬多元/人，由此引起年輕人的不滿。

三是新增人口的利益博弈。根據(jù)政策要求，Q 村 劃定 2010年4月1日前年滿 18 周歲及以上的戶籍農(nóng)業(yè)人口為股東成員，生活費(fèi)②的標(biāo)準(zhǔn)也是按此發(fā)放。但隨著改造時間的延長，近十余年來新增戶籍勞動力人口不斷增加，利益沖突增大。

邊緣區(qū)城中村改造周期的無限延長，集聚了大量周期性、階段性的矛盾。村民之間的利益愈發(fā)難以調(diào)平，集體愈發(fā)陷入被動困境。

三、結(jié)構(gòu)性失衡與矛盾內(nèi)部化

從Q 村城中村改造的矛盾特性來看，其不是慣常意義上的集體/農(nóng)民與國家的一次性博弈，而轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮壗M織內(nèi)部的分利博弈，也即矛盾的內(nèi)部化③。整體而言，這一矛盾的內(nèi)部化在依附性鄉(xiāng)村關(guān)系下由改造周期延長直接誘發(fā)，而過長改造周期帶來的信息透明和利益顯性化進(jìn)一步激發(fā)此內(nèi)部矛盾，集體與村民之間的集體關(guān)系從生產(chǎn)走向利益分配，矛盾內(nèi)部化由此生成。

（一）矛盾內(nèi)部化的誘因

Q 村與其基層政府的關(guān)系大致經(jīng)歷了三個階段：一是稅費(fèi)時期，因?yàn)楣I(yè)發(fā)展的供給，對農(nóng)業(yè)的汲取度不高，鄉(xiāng)村之間沒有形成鄉(xiāng)對村的利益讓渡共同體，而是相對自主均衡的關(guān)系，鄉(xiāng)政權(quán)威也未透支；二是稅費(fèi)取消以后，基層政權(quán)懸?。?0］，為鼓勵村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府采取包干到村的放權(quán)方式，鄉(xiāng)村之間相對獨(dú)立；三是城中村改造階段，鄉(xiāng)村之間需要重新打交道，但基于歷史時期鄉(xiāng)村關(guān)系并未失衡，保證了現(xiàn)階段鄉(xiāng)對村的把控。這一把控不僅包括制度上自上而下的統(tǒng)攝，也包括經(jīng)濟(jì)上村級發(fā)展對基層政府的依賴，以及街道對村干部灰色利益的掌控等，由此形成村對街道的依附性鄉(xiāng)村關(guān)系④，這是Q 村城中村改造過渡期矛盾內(nèi)部化產(chǎn)生的直接誘因。

本地依附性鄉(xiāng)村關(guān)系根本上取決于村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依附性。Q 村土地發(fā)展在相對邊緣的區(qū)位以及相對劣勢的先行發(fā)展境況下，只能依托地方政府的區(qū)位打造進(jìn)行土地的增值升級。尤其是土地的規(guī)劃和審批權(quán)掌握在政府手中，地方政府統(tǒng)籌整個區(qū)域的發(fā)展，因此，圍繞土地展開的村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能依賴地方政府。地方政府為保持基層穩(wěn)定，讓渡一部分自主開發(fā)權(quán)和灰色利益空間，并以此調(diào)動村干部的積極性，這種讓渡反過來也成為基層政府制衡村級的有力武器。

案例1：Q 村土地細(xì)碎化部分源于配合政府進(jìn)行協(xié)調(diào)土地。2004年，位于二環(huán)內(nèi)屬于一類村的X 村在政府協(xié)調(diào)下占用Q 村95 畝土地作為調(diào)劑用地納入X 村改造，2010年H 村改造也是以城中村改造配套用地的名義從Q 村協(xié)調(diào)了五六百畝土地，以配合政府完成中心城區(qū)的城中村綜合改造工作。⑤

可見，在城市更新升級中，政府在考慮核心城區(qū)發(fā)展成本時，并未重視作為相對邊緣的Q 村的發(fā)展。故此，村級矛盾的內(nèi)部化與地方政府政策的不斷變動有關(guān)，改制的提前與改造的滯后即是政策錯位的結(jié)果，村級由此陷于被動地位，原本政府與村民之間的利益博弈沖突轉(zhuǎn)移到村級內(nèi)部，矛盾不斷向內(nèi)擠壓。但在被動的依附關(guān)系中，村級幾乎沒有與政府談判的空間和能力；村莊內(nèi)部原子化的分散個體也很難被集聚起來，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了村級對地方政府的依賴。而這種依附性關(guān)系導(dǎo)致村級喪失自主權(quán)的同時，也愈發(fā)凸顯村干部的“代理人”角色。因此通常在矛盾轉(zhuǎn)移的同時也沒有外溢。

（二）矛盾內(nèi)部化的激化

客觀而言，兜底性村莊是整個城市更新升級的重要緩沖區(qū)，保證了城市改造的梯度性與層次性，而依附性鄉(xiāng)村關(guān)系下地方政府有力的統(tǒng)籌把控能力也是城中村改造的重要組織基礎(chǔ)。但是在此綜合作用下也為特定城中村帶來諸多治理問題：一方面，兜底性區(qū)位造成政策變動下的村莊改造周期延長；另一方面，在依附性鄉(xiāng)村關(guān)系中村級必然成為改造周期延長的成本擔(dān)綱者。隨著改造周期延長帶來的信息透明與利益顯性化，村級組織與村民之間的利益均衡結(jié)構(gòu)被打破，矛盾愈發(fā)失控。

作為介于核心區(qū)與邊緣區(qū)之間的過渡型城中村，Q 村的土地增值空間雖然有限，但也具有一定的開發(fā)價值。因此，1990年代末到2000年初期村干部通過競選上臺經(jīng)營土地；與此同時，分散原子化的村民被高度吸納進(jìn)剛剛興起的市場經(jīng)濟(jì)中，并不關(guān)心政治，只有少數(shù)精英群體抗?fàn)幍罱K也被利益分化⑥。因此這一時期雖是村級主導(dǎo)，但集體與村民之間在互不干涉和信息阻隔中達(dá)成平衡。隨著改造周期的延長，土地利益愈發(fā)顯性化，尤其是周邊部分村莊已完成改造，征地金額已形成市場價值為人熟知，這不僅激起村民的土地利益意識，也刺激村民以失地農(nóng)民身份不斷向集體要福利。

信息的透明化打破村級原有的信息保護(hù)屏障，雖然利于加強(qiáng)監(jiān)督，卻也瓦解了內(nèi)部平衡。利益競爭的主體逐漸擴(kuò)大，普通村民紛紛加入爭利隊(duì)伍，形成大多數(shù)村民與由少數(shù)精英組成的村級組織之間的利益博弈，村級組織與村民在利益調(diào)配中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。

案例 2：Q 村 2004年征地主要涉及 3 組，當(dāng)時的征地標(biāo)準(zhǔn)是：青苗費(fèi)400 元/畝，生活費(fèi)248元/畝，補(bǔ)三年，同時承接當(dāng)時的政策將3 組村民轉(zhuǎn)入非農(nóng)戶口，并一次性補(bǔ)貼3 萬6，但最后錢發(fā)下去了，戶口卻未轉(zhuǎn)成。到2006年因修路占2 組的土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)椋呵嗝缳M(fèi)800 元/畝，生活費(fèi)按畝補(bǔ)248 元/月補(bǔ)三年。到2009年因?yàn)轭A(yù)計(jì)啟動改造，進(jìn)行股東成員劃定，以過渡費(fèi)的方式按照劃定的戶籍勞動力人數(shù)進(jìn)行生活費(fèi)補(bǔ)貼，每個勞動力補(bǔ)248 元/月。2010年實(shí)行全村農(nóng)轉(zhuǎn)非買社保，2 組村民對拿了3.6 萬元又無償享受社保的3 組村民不滿，最后協(xié)商3組按照2 組的方案，在扣除3.6 萬元和4000 元利息后，按勞動力方式補(bǔ)償生活費(fèi)。

對于少數(shù)精英之間的利益博弈，村級通過利益吸納和分化機(jī)制基本可以擺平；但對于大多數(shù)村民與村集體之間的利益博弈，村級很難有效調(diào)平，尤其是在早期征地余款有限而村莊改造又未完成的情況下，村級有限資源很難滿足村民的利益訴求，村級由此陷入困境，目前Q村以負(fù)債支撐村民福利需求。但顯然，隨著利益日益透明化和顯性化對分散個體爭利的刺激，其將對村級組織不斷提出更高的分利要求，而村級在此利益分配的結(jié)構(gòu)性失衡中愈發(fā)難以平衡利益分配秩序。

推動機(jī)器人沿著四塊地板邊緣行進(jìn)，四塊地板的邊緣的形狀為長方形，該長方形長為1.72 m，寬為1.61 m。如圖4到圖6所示是實(shí)驗(yàn)過程中的軌跡圖。

（三）矛盾內(nèi)部化的生成

通常而言，城中村的征地拆遷一般是一次性補(bǔ)償，股份分紅主要是在資產(chǎn)量化并且具有征地返還的配套產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)營收入以后才進(jìn)行的。但Q 村在土地的先行發(fā)展劣勢及其依附性鄉(xiāng)村關(guān)系下，喪失自主開發(fā)的權(quán)力和能力；兜底性角色進(jìn)一步強(qiáng)化村級的被動地位，改造周期也因此被無限延長，與之伴生的是失地農(nóng)民過渡安置費(fèi)用的供給延長。Q 村從2004年開始進(jìn)行征地補(bǔ)償安置一直延續(xù)至今，涉及的人員越來越多，安置標(biāo)準(zhǔn)也隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提升。在股權(quán)沒有真正量化、村級物業(yè)收入相對較低的情況下，村級負(fù)擔(dān)愈發(fā)加重。不僅如此，在持續(xù)性的享有中，村民將此安置費(fèi)當(dāng)作實(shí)質(zhì)性的成員福利，以成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)而非征地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分利博弈，并形成對此福利的路徑依賴。由此，被改造擱置而虛化的集體經(jīng)濟(jì)組織作為實(shí)然的分紅組織已然存在，村級組織⑦從生產(chǎn)型組織向分配型組織轉(zhuǎn)變。

分配型集體組織必然要按照統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行有序分配，也即按照量化的股權(quán)進(jìn)行分紅。然而，改造的擱置使得Q 村集體經(jīng)濟(jì)組織并未完成股權(quán)量化，這就意味著其仍處于過渡中的利益博弈期，在此過渡博弈中必然無法達(dá)成絕對固定的規(guī)則。這也是Q 村雖然已經(jīng)劃定成員權(quán)界限，卻仍不斷遭遇村民沖擊的緣故。與此同時，改造的擱置形成村民對集體組織的成員權(quán)福利依賴，在虛化的集體經(jīng)濟(jì)組織中這種福利依賴一方面是村民圍繞利益預(yù)期展開的，實(shí)質(zhì)性利益并未發(fā)生，但集體一旦開啟分配就無法關(guān)停，只能不斷地進(jìn)行自我透支以滿足村民的福利需求；另一方面，這種依賴建立在成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)上，導(dǎo)致階段性差異的成員基于利益分配不均進(jìn)行不間斷的紛爭，加劇村級內(nèi)部的矛盾。

案例 3：Q 村 1—3 組在 2010年前基本完成征地，4組因?yàn)檎鞯剌^晚，沒有享受到1—3組村民在新小區(qū)分配的宅基地和生活費(fèi)補(bǔ)償?shù)母＠Ｔ谛滦^(qū)落成后4組村民極力爭取，村級被迫給予4組每戶補(bǔ)13.1 萬元的宅基地費(fèi)用。2018年下半年開始征收4組土地時，4組村民又以沒有生活費(fèi)為由不配合征地，最后以每個勞動力10萬元的標(biāo)準(zhǔn)扣除已買社保、醫(yī)保等費(fèi)用進(jìn)行調(diào)平。

可見，一直被擱置的城中村改造，使得生產(chǎn)型的村級組織被集體持續(xù)性過渡安置所形成的成員權(quán)福利依賴所捆綁，提前進(jìn)入分配型集體組織，但實(shí)質(zhì)上卻并沒有提供與分配型集體組織相適配的分配資源和分配規(guī)則。村級組織由此陷入悖論：村民圍繞利益預(yù)期展開的成員權(quán)福利博弈與未進(jìn)入分配型村級組織的現(xiàn)實(shí)困境之間的張力越來越大。在過渡型城中村中，利益的博弈和規(guī)則的無限變動，使得這一張力不斷持續(xù)和深化，矛盾徹底內(nèi)部化。

四、集體組織異化與治理內(nèi)卷化

隨著內(nèi)部化矛盾的不斷激化，村級治理壓力增大，為防止矛盾外溢，村級組織采取“以妥協(xié)換和諧”的治理策略，但其并未從根本上解決問題，反而因?yàn)榧w的無限讓步帶來集體組織的異化和治理的內(nèi)卷化，村級只能維持底線治理。

（一）政治效應(yīng)：私人利益攫取與集體組織異化

在村民利益調(diào)平問題上的妥協(xié)忍讓，對村級組織的最大沖擊是集體組織的異化。盡管村級組織并未真正轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠峙湫徒M織，卻在實(shí)際上已經(jīng)履行福利發(fā)放的職責(zé)。對此，無論是村干部還是村民都采取漠然的態(tài)度，集體公共意識淡薄。

村民要求福利分配與利益共享，是改造周期過長的利益顯性化刺激與階段性不均衡的矛盾訴求所致，而根本上導(dǎo)源于弱結(jié)構(gòu)制約與個體的私利沖動。本地原子化村莊內(nèi)生規(guī)范力量較小，對個體的集體統(tǒng)籌性較弱。因此，在巨大的利益預(yù)期下，高度分散化的個體都是潛在的爭利釘子戶，而非站在集體角度考慮的社員。在此背景下，村干部同樣較少遭受村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)的制約，當(dāng)家人的角色并不凸顯，老一批干部通過競選上臺本就具有很強(qiáng)的謀私性質(zhì)。而村民的爭利行為也并非針對村干部，反之，其爭利結(jié)果對于同為集體成員的村干部而言則可實(shí)現(xiàn)利益共享。因此，村干部也認(rèn)為村民爭鬧具有合理性。無論是村民還是村干部都沒有很強(qiáng)的集體公共意識，而是站在私人化立場認(rèn)同個體的爭利行為，并以讓利方式將其合法化。

當(dāng)然，這與集體經(jīng)濟(jì)組織的公司化運(yùn)作對集體公共屬性的虛化也有關(guān)。Q 村股份公司雖然一直處于虛化狀態(tài)，但村民福利依賴的捆綁使其日益實(shí)體化。這種建立在成員權(quán)基礎(chǔ)上的股份公司本質(zhì)上是共有形式而非公有形式［21］，原集體公有變?yōu)槌蓡T共有，強(qiáng)化集體的私人屬性。集體組織最根本的屬性就是公共性，這是集體凝聚個體的重要力量；但是集體組織的公司化將其公共性虛化，集體變成諸多個體的分散集合，而非作為共同體存在。如此，集體組織就發(fā)生了異化，呈現(xiàn)出鮮明的私人性特點(diǎn)，是集體成員人人可以來“榨一榨”的。

集體組織的虛化和私人化，削弱集體公共統(tǒng)籌能力的同時，也進(jìn)一步強(qiáng)化了個體的私有化意識，激活個體的私有爭利面向，村級組織愈發(fā)難以平息矛盾。

（二）治理困境：治理失序與治理內(nèi)卷化

村級組織的一味妥協(xié)，并沒有真正解決問題，村里“每天都有人來鬧一下”，村級治理嚴(yán)重失序。但凡與村民利益相關(guān)的事務(wù)全部涌現(xiàn)并雜糅在一起，村級治理失去層次性與節(jié)奏感，沒有輕重緩急與大小優(yōu)劣之分，只要是村民爭利事宜，村級組織都必須認(rèn)真解釋與回應(yīng)。

然而，集體在不斷進(jìn)行妥協(xié)讓步和積極回應(yīng)過程中，不僅沒有消弭矛盾，反而形成村民更大的路徑依賴，導(dǎo)致更多問題的涌入。村民認(rèn)為，“你說（村集體）沒錢吧，鬧一鬧又有了”“不榨就沒有，榨一榨就有了”。因此，更多的村民選擇用“鬧”的方式來“榨”集體，以獲取更多的福利資源，這就導(dǎo)致了治理的內(nèi)卷化。治理內(nèi)卷化通常是指公共治理資源被地方勢力攫取所造成的公共利益的侵蝕［22］。此處借用此概念用來表示村莊矛盾并沒有因?yàn)榇寮w治理資源的更多投入得到解決，反而伴隨著集體越多的讓利妥協(xié)，涌現(xiàn)出越多的矛盾沖突，越妥協(xié)治理，矛盾就越多越大。根本在于這種妥協(xié)性質(zhì)的集體治理資源是私人性的，這種私人性質(zhì)的資源投入越多，公共利益的損害也就越大。

治理的失序與治理內(nèi)卷化不僅強(qiáng)化村民的依賴性，也打擊了村干部的積極性，尤其是造成體制精英群體內(nèi)部的分化。村莊中的干部目前分為三類，一類是不得不積極應(yīng)對的直接相關(guān)干部；一類是消極應(yīng)對的間接相關(guān)干部，比如小組長；還有一類則是作為暗中分化力量存在的干部。村莊內(nèi)部精英群體的分化也為矛盾的平息增加難度，村級治理進(jìn)一步失序和內(nèi)卷化。

（三）治理邏輯：過渡型城中村的底線治理

村級組織采用策略性的妥協(xié)方式，一方面是在愈發(fā)突出的矛盾與結(jié)構(gòu)性失衡困境下的自然選擇。另一方面，也是寄希望于改造預(yù)期的一種策略方式。村級在無限的妥協(xié)中換取暫時性的平衡，而把矛盾的真正消解寄托在及時性的城中村改造中。在此意義上，在矛盾內(nèi)部化且治理愈發(fā)失序的過渡型城中村中，堅(jiān)守不出事的底線治理邏輯是其過渡型治理的基本宗旨。

不出事的底線治理邏輯是基層治理中遇事不講原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉［23］，這是一種底線任務(wù)下的結(jié)果導(dǎo)向，不出事的目的不在于不出任何事，而在于不出大事，尤其是群體性事件［24］。從Q 村的策略性妥協(xié)結(jié)果來看，確實(shí)實(shí)現(xiàn)了不出事的底線治理。到目前為止，村民雖然紛爭不斷，但基本都被有效遏制。外溢到區(qū)乃至街道的很少，村一級基本實(shí)現(xiàn)自行消化。

不出事的底線治理在鄉(xiāng)村治理中是壓力型體制與有效治理之間張力的結(jié)果，是鄉(xiāng)村治權(quán)弱化導(dǎo)致基層組織與村民之間利益與責(zé)任的連帶制衡關(guān)系斷裂的結(jié)果［25］。過渡型城中村的底線治理也是同樣的邏輯。在利益相對密集的城中村，無論是顯性的還是潛在的矛盾都很多，基層政府為了維持基本的穩(wěn)定，通過選舉的把控乃至灰色利益的讓渡為代理人的村干部提供組織依托和利益保障。村干部在自上而下的維穩(wěn)壓力下，不得不完成這一任務(wù)。但是村莊內(nèi)部在內(nèi)生利益沖擊下出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，村民與集體之間基本的利益與責(zé)任的連帶制衡關(guān)系趨于瓦解，村級沒有有效的治理手段，只能采取妥協(xié)讓步乃至消極行為的策略方式予以應(yīng)對，以期在改造過渡期保持基本的穩(wěn)定。

五、結(jié)論與討論

城中村的就地城市化為本地村民帶來巨大福利的同時，也由于巨額利益的沖擊和村居社會的急劇轉(zhuǎn)型對村級治理提出重大挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)本質(zhì)上是過渡型城中村諸多問題集聚與實(shí)質(zhì)城市社區(qū)治理機(jī)制尚未形成之間的內(nèi)在沖突，其不僅表現(xiàn)為城中村所承接的大量外來流動人口的負(fù)外部性成本，也表現(xiàn)為村民圍繞城中村改造利益預(yù)期展開的利益博弈。此問題的解決不僅關(guān)涉城中村改造模式、機(jī)制等的創(chuàng)新，也直接影響過渡期城中村的村級治理。

本文通過對中部一省會城市城中村Q 村的專題調(diào)研，梳理了過渡型城中村在相對邊緣性區(qū)位的塑造下所生成的內(nèi)部化矛盾，分析這一內(nèi)部矛盾產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)制，并以此探究其對村級治理的影響。研究表明，過渡型城中村的過渡性導(dǎo)致其利益矛盾不僅是外部性的也是內(nèi)部性的，在集體與村民的內(nèi)部利益博弈中，處于過渡階段的生產(chǎn)型集體組織被利益驅(qū)動下的村民基于成員權(quán)福利依賴所捆綁，成為私人利益攫取的工具，集體組織喪失公共性，村級治理出現(xiàn)治理內(nèi)卷化，但是在維穩(wěn)壓力下，村級組織必須維持底線治理邏輯。

過渡型城中村的內(nèi)部化矛盾起因于政府的矛盾轉(zhuǎn)移，結(jié)點(diǎn)于村民與村級組織的矛盾。因此，政府的有效干預(yù)以及村級組織的有效調(diào)試是解決此類矛盾及其治理困境的關(guān)鍵。基于此，本文試圖提出以下兩點(diǎn)建議：

首先，結(jié)構(gòu)化矛盾的化解只能寄希望于改造的啟動，因此，政府的宏觀調(diào)控要考慮治理績效的相對均衡。城中村是政府進(jìn)行城市發(fā)展的宏觀規(guī)劃結(jié)果，政府在此過程中既要處理好城市發(fā)展的負(fù)外部性問題，也要兼顧社會治理的穩(wěn)定有序。由此，這需要政府在進(jìn)行城市發(fā)展規(guī)劃時做好戰(zhàn)略性布局，有梯度地推動城中村規(guī)劃，不宜政策反復(fù)，造成政府公信力下降，也需要兼顧公平，尤其是社會穩(wěn)定。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，此類矛盾內(nèi)部化的村莊，國家與社會的矛盾被轉(zhuǎn)移，村民與村級組織之間并未圍繞土地形成緊密的利益共同體，因此政府改造成本大大降低，在治理持續(xù)激化中，政府應(yīng)考慮有序介入，將矛盾化解在改造過程中。

其次，村級治理的困境導(dǎo)因于矛盾的內(nèi)部化，關(guān)鍵就在于處理好村級組織與村民內(nèi)部的分利博弈。當(dāng)前過渡型城中村矛盾的內(nèi)部化主要是村民對村級組織的福利依賴與村級組織經(jīng)濟(jì)薄弱難以支撐的沖突，要化解此類矛盾需要政府投入財(cái)政資金將村級股份公司從村級組織中剝離出來，同時也要通過相關(guān)制度改革減輕村集體經(jīng)濟(jì)的壓力。具體而言，可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上啟動村集體的資產(chǎn)量化工作，用村集體經(jīng)營收入分紅代替生活費(fèi)補(bǔ)償，把村集體和村干部解脫出來，讓所有村民共同分?jǐn)偧w經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

隨著城市化的發(fā)展和城市的不斷擴(kuò)張，城中村終將伴隨著城市更新升級的完成實(shí)現(xiàn)改造。但在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市擴(kuò)張和城市化的推進(jìn)是梯度性的，因此城中村現(xiàn)象并不會曇花一現(xiàn)，必然具有存在的過渡期。因此，如何在過渡型城中村問題中找到城市發(fā)展與社會穩(wěn)定之間的平衡點(diǎn)，不僅要關(guān)注治理制度、體制等問題，也要著力將碎片化的治理整合起來，探索治理的本土實(shí)踐路徑［26］?；诖耍迩暹^渡型城中村自外而內(nèi)的多種面向，展現(xiàn)其內(nèi)部機(jī)制的復(fù)雜性，對于全面客觀認(rèn)識城中村問題具有基礎(chǔ)性指導(dǎo)作用，尤其是對于此類城中村改造的政策制定提供戰(zhàn)略定位和基本參考，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

① 按照學(xué)術(shù)慣例，本文采用的所有地名均作匿名化處理。

② 也即是失地農(nóng)民的勞動力安置費(fèi)用，本地人俗稱生活費(fèi)，本文以此沿用均簡稱為生活費(fèi)。

③ 文中的“矛盾內(nèi)部化”是相較于外生矛盾而言的，矛盾沒有外溢，而集聚于村級內(nèi)部場域，突出表現(xiàn)為集體與村民之間基于城中村改造利益預(yù)期的分利矛盾。

④ 本文借鑒霍布森的依附理論，提出“依附性鄉(xiāng)村關(guān)系”的概念，在此僅指在鄉(xiāng)村關(guān)系中村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的依附性關(guān)系及其被支配地位。

⑤ 本文案例均整理于筆者調(diào)研訪談筆記。

⑥ 2000—2010年，在政策鼓勵下，村級在土地開發(fā)上具有高度自主權(quán)，村莊內(nèi)生利益密集。1999年第一次實(shí)行選舉制度時，村委班子大換血，新干部競選上臺一直擔(dān)任至今，期間每到換屆也總有“反對派”或檢舉告發(fā)或參與競選試圖上臺，但最終都不了了之，其中不少被利益吸納。

⑦ 這里按照村級組織的功能將其劃分為生產(chǎn)型和分配型，其中生產(chǎn)型集體組織側(cè)重村級組織的生產(chǎn)功能，而分配型集體組織側(cè)重村級組織的分配功能，尤其是集體利益的分配。