我國貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)法律保障現(xiàn)狀成因及策略重構(gòu)
——以精準(zhǔn)扶貧實地調(diào)研為進路

梁巖妍，張 媛

（1.河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，石家莊 050000；2.北京中公教育集團，北京 100080）

一、精準(zhǔn)扶貧調(diào)研中H省X縣貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)之實地考察

黨的十九大報告中明確指出：脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性進展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%降到4%以下。但脫貧攻堅任務(wù)依然艱巨。對H 省X 縣的200 戶貧困農(nóng)民進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中有40 戶是子女上學(xué)導(dǎo)致貧窮，有40 戶是因年老或生理缺陷而無勞動能力以致貧窮，有20 戶是因旱澇等自然災(zāi)害所致貧窮，有16 戶是缺技術(shù)導(dǎo)致貧窮；最主要的還是疾病導(dǎo)致貧窮，多達84 戶，占調(diào)研總數(shù)據(jù)的42%（見圖1）。然而這些僅僅是致貧的表面因素，究其根本，是對農(nóng)民在政治、經(jīng)濟以及社會等方方面面的權(quán)利保障不足，特別是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障機制亟待完善。

圖1 致貧原因圖

（一）貧困農(nóng)民的政治參與受限

公民的政治權(quán)利，是指公民依法享有參與國家政治生活，管理國家以及在政治上表達個人見解和意見的權(quán)利［1］。結(jié)合本次調(diào)研，本文認(rèn)為農(nóng)民政治參與度低主要表現(xiàn)在兩個方面。

一是在政策的制定過程中農(nóng)民參與度不高，政治訴求表達不暢。H 省X 縣Y 村村主任李某提出：“幫扶政策的制定，沒有村民直接參與。村民參與的少，接受起來難，實施起來就更難了?！本珳?zhǔn)扶貧，是結(jié)合貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民的具體情況，幫助其開發(fā)經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困所制定和實施的一項幫扶政策。在政策的制定過程中，國家政策制定機關(guān)通過分析、調(diào)查和研究從而將特定的社會利益輸入到政策之中，形成一套完整的扶貧措施。但貧困農(nóng)民未能較好地參與政策的制定，自身對該政策的實際期許和完善建議無法順暢表達。作為農(nóng)民發(fā)展的政治基礎(chǔ)，政治參與和政治表達受限在很大程度上限制了農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

二是在政策的實施過程中農(nóng)民監(jiān)督權(quán)有所缺失，政府扶貧工作缺位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)戶手中的扶貧手冊存在少填漏填現(xiàn)象。部分農(nóng)戶反映，駐村工作隊并沒有真正駐在村里，也很少到貧困農(nóng)戶家中慰問，有結(jié)對幫扶流于形式的現(xiàn)象［2］。據(jù)了解，很多工作組是由縣里某單位的三兩職員組成，大部分時間仍在單位工作。與此形成鮮明對比的是某村的幫扶小組是省內(nèi)某高校的老師，他們長期在村子里與村民同吃同住，切實了解村里情況，有充足的時間和精力來解決村里的貧困問題，這也是走訪的村子中村民滿意度最高的一個幫扶小組。精準(zhǔn)扶貧的實施需要精準(zhǔn)監(jiān)督的保障，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對扶貧工作實行全過程、全方面的監(jiān)督，旨在為精準(zhǔn)扶貧工作的順利開展保駕護航。同時，作為精準(zhǔn)扶貧的對象，廣大貧困農(nóng)民對于扶貧政策的實施效果最有發(fā)言權(quán)，但在政策實施過程中，農(nóng)民卻很少行使自己的監(jiān)督權(quán)，這體現(xiàn)了政府工作的某種缺位。

（二）貧困農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利保障缺失

根據(jù)法學(xué)最基本的理論——權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原理，公民的經(jīng)濟權(quán)利能夠得到保障，主要依靠國家機關(guān)履行職責(zé)，無論是資金支援，還是教育培訓(xùn)、政策引導(dǎo)，都需要政府積極作為。但在實施過程中，資金使用不合理、教育培訓(xùn)流于形式、政策引導(dǎo)不到位等問題突出，貧困農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利難以得到有效保障。

其一，扶貧政策引導(dǎo)不到位?！罢吆芎?，但落實到老百姓頭上，效果卻大打折扣”，調(diào)研中某村干部如是說。政策制定中原則多、細則少，政策之間的銜接存在交叉和空白，是造成政策引導(dǎo)不到位、政策實施效果衰減的重要原因?！半娚谭鲐殹毕Ｍ脛?chuàng)新的“互聯(lián)網(wǎng)+”信息通信技術(shù)平臺，打破貧困地區(qū)的市場地域局限，開拓廣闊的線上市場，將受限的貧困地區(qū)資源進行整合，從而發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)脫貧致富。然而，實踐中的“電商扶貧”卻缺少實質(zhì)操作內(nèi)容。

其二，扶貧資金使用不合理。扶貧資金，是一項為支持貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展而設(shè)立的財政專項資金，其宗旨在于“扶貧”，這就確定了其投向應(yīng)是“雪中送炭”，但現(xiàn)實使用中仍然存在“優(yōu)親厚友”的現(xiàn)象。此外，部分村子在實行幫扶措施時，直接給予現(xiàn)金補貼，發(fā)放兜底資金，使貧困戶收入超過貧困標(biāo)準(zhǔn)，造成“虛假脫貧”，扶貧缺乏長效機制。此外，還會使部分受利貧困戶產(chǎn)生一種以貧為榮、因貧得利的錯誤認(rèn)識，導(dǎo)致其躺在政策的溫床上，不積極脫貧。

其三，教育培訓(xùn)流于形式。大部分貧困村都是一家一戶的個體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。受技術(shù)水平和地理環(huán)境的限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量較低，再加上農(nóng)產(chǎn)品市場價格不高，農(nóng)民獲得的微薄收入很難與日益增長的物價相適應(yīng)。而且，其抗風(fēng)險能力較低，甚至有土地貧瘠、水利設(shè)施不完善的地區(qū)仍存在著靠天吃飯的情況。農(nóng)民缺乏一個穩(wěn)定的收入來源，存在因災(zāi)返貧現(xiàn)象?！胺鲐毐叵确鲋恰?，農(nóng)民就業(yè)的最大阻力即缺乏科學(xué)文化知識。所以應(yīng)當(dāng)開展教育培訓(xùn)，提升貧困農(nóng)民就業(yè)技能，進而擁有穩(wěn)定的收入來源，實現(xiàn)脫貧致富。但在實際的扶貧工作開展中，對于教育培訓(xùn)的投入力度不夠，培訓(xùn)的開展多流于形式。

（三）貧困農(nóng)民的社會保障不完善

社會保障，是指國家對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭受災(zāi)害、生活困難等情況時，依法給予物質(zhì)幫助的制度。一般包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等［3］。貧困農(nóng)民的社會保障，離不開國家建立健全相關(guān)制度，并由國家機關(guān)保障實施。但其中還存在不完善的地方。

第一，貧困農(nóng)民就業(yè)保障不足，失業(yè)救濟缺失。依據(jù)《失業(yè)保險條例》規(guī)定，農(nóng)民工若與用人單位建立了穩(wěn)定的勞動關(guān)系，用人單位就應(yīng)該為其繳納失業(yè)保險費。若不繳納，農(nóng)民工可以向社保經(jīng)辦機構(gòu)請求救濟。而現(xiàn)實中，許多農(nóng)民科學(xué)技術(shù)和文化知識比較欠缺，在從事工作時，就只能依靠出賣自己的勞動力，且絕大多數(shù)農(nóng)民工在勞動中常存在工作超時、工資過低、工作不穩(wěn)定，又沒有醫(yī)療保險和失業(yè)救濟的現(xiàn)象，在自身權(quán)利受到侵犯時不能尋求有效的救濟。走訪中農(nóng)戶李某就反映道：“本來在村子里的一個五金廠打工，但是由于環(huán)境政策，工廠停工3 個月了，3 個月內(nèi)家里沒有任何收入?！笔I(yè)保障的缺失可見一斑。

第二，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，醫(yī)療制度實施不力。為完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生水平，農(nóng)村地區(qū)推行衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。關(guān)于衛(wèi)生室的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化要求500 人以上的村子不低于60 平方米，且診斷、治療、藥房三室分開。在走訪的10 個村子中，有8 個村的衛(wèi)生室是按照要求新建的，但其室內(nèi)藥品種類和數(shù)量遠遠不能滿足實際需求。此外，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是“政府組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，大病統(tǒng)籌為主”的醫(yī)療互助共濟制度，旨在防止農(nóng)民“因病返貧”“因病致貧”。實踐中，制度實施最大的障礙就在于農(nóng)民參保率不高以及合作醫(yī)療基金缺乏統(tǒng)一管理和有效監(jiān)督。

第三，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平較低，教育資源相對匱乏。我國城鄉(xiāng)二元制的發(fā)展模式，于養(yǎng)老保險上的體現(xiàn)是城鄉(xiāng)養(yǎng)老水平相差較遠。在貧困戶退出機制中，對于既無勞動能力又無任何收入的老人，只要其子女具有贍養(yǎng)能力就符合脫貧標(biāo)準(zhǔn)，予以退出。但如果出現(xiàn)子女不贍養(yǎng)老人的情況，老人依然生活困難，僅靠每月微薄的養(yǎng)老保險實難保障基本的生活需要，不能實現(xiàn)脫貧。此外，資源配置和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)分配不均，使得農(nóng)村的教育資源嚴(yán)重匱乏，尤其是優(yōu)秀的教師資源缺乏。為整合教育資源，提高辦學(xué)質(zhì)量，農(nóng)村的許多學(xué)校進行了合并重組，一些小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上設(shè)立一所小學(xué)和初中，離校路途遙遠的學(xué)生就只能寄宿在學(xué)校，這樣無形之中加大了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。為緩解貧困戶子女上學(xué)困難，由教育廳和扶貧辦牽頭實行的“三免一補”扶貧政策，能夠有效幫助困難學(xué)生解決學(xué)費、住宿費等費用支出問題。然而，由于宣傳工作不到位，許多學(xué)生并不知曉此項助學(xué)政策，更沒有享受這項待遇，已交學(xué)費不能及時得到返還。

二、貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障缺失之成因管窺

農(nóng)民發(fā)展權(quán)，其實質(zhì)并不在于一項項具體的經(jīng)濟、政治、文化和社會權(quán)利，而在于賦予農(nóng)民與其他個人、群體同等地參與經(jīng)濟、政治、社會和文化發(fā)展并享有其成果的發(fā)展權(quán)利［4］。其中，可以從兩個方面理解：一是指農(nóng)民發(fā)展權(quán)不僅僅指經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，同時還包括了政治、社會、文化、環(huán)境等各個方面的發(fā)展權(quán)。二是指農(nóng)民發(fā)展權(quán)是一項母體性的權(quán)利，它不僅僅是對農(nóng)民經(jīng)濟、政治、社會和文化權(quán)利的簡單綜合，而是能夠促進農(nóng)民平等公平地參與國家經(jīng)濟、社會、政治和文化活動并且享有發(fā)展成果的一個高度抽象的概括［5］。由此我們可以看出，農(nóng)民發(fā)展權(quán)的缺失是造成農(nóng)民貧困的主要原因。發(fā)展權(quán)從本質(zhì)上來講是弱勢群體發(fā)展的權(quán)利，而在我國最大的弱勢群體就是農(nóng)民。發(fā)展權(quán)包含方方面面，在經(jīng)濟、政治等方面制約著農(nóng)民的發(fā)展，同時這種制約會影響農(nóng)民享受經(jīng)濟、政治、文化等方面的成果，如果嚴(yán)重的話就會造成貧困的出現(xiàn)。阿瑪?shù)賮啞ど凇兑宰杂煽创l(fā)展》一書中曾提到，發(fā)展的最終目的是實現(xiàn)自由，而自由又是進一步發(fā)展的必要階段。關(guān)于自由，他提出了“可行能力理論”，即一個人的“可行能力”是此人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動組合［6］。而通過實地調(diào)研可見，我國貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障形勢不容樂觀。在政治、經(jīng)濟、社會保障等方面都受到了一定程度的制約。

（一）政治參與制度不健全

農(nóng)民有著自己在民主政體下的政治權(quán)益，有政治參與、選舉投票、表達不同意見、選擇立法和行政人員的權(quán)利等［5］。作為農(nóng)民表達自己利益主張、實現(xiàn)自身發(fā)展的一種重要方式，政治參與在實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)方面起著至關(guān)重要的作用。然而X 縣貧困農(nóng)民的政治參與情況并不樂觀，在精準(zhǔn)扶貧過程中政府責(zé)任缺失和農(nóng)民表達機制不健全等問題突出。雖說農(nóng)民擁有政治參與，如投票等一系列的權(quán)利，但是在現(xiàn)實生活中又有多少農(nóng)民真正參與進去。有不少農(nóng)戶的投票、簽字是他人代替?？梢?，貧困農(nóng)民的政治發(fā)展權(quán)受到了一定限制。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，農(nóng)民利益表達機制不健全，訴求表達不暢。在扶貧政策的制定以及實施過程中，貧困農(nóng)民能夠充分表達自己利益需求的情況比較少。一方面是因為農(nóng)民主體權(quán)利意識淡薄，政治參與積極性不高；再加上農(nóng)民長期以來有“多一事不如少一事”的生活理念，遇事慣于明哲保身，被動接受。沒有主體權(quán)利意識做基礎(chǔ)，廣大農(nóng)民很難積極主動地參與到政策制定以及實施監(jiān)督中，以表達自身的利益需求。另一方面是因為權(quán)益表達機制的不健全使得農(nóng)民的表達受到限制。受農(nóng)村和農(nóng)民個人的現(xiàn)實情況所限，他們親自參與政治的可操作性不強，常常需要尋找一個有能力的組織來代替其表達自身的利益，而在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民自己選出的村民代表，由于受其自身素質(zhì)和利益關(guān)系的影響，話語表達十分有限。

第二，政府責(zé)任缺失，公共服務(wù)職能不健全。“責(zé)任政府是法治理念在公共行政領(lǐng)域的體現(xiàn)。”［7］現(xiàn)代政府的基本職責(zé)就在于提供公共服務(wù)、保護公民權(quán)利。而在實際生活中，卻存在著政府責(zé)任缺失的現(xiàn)象。當(dāng)今的“貧困”已經(jīng)逐漸從衣不遮體、食不果腹的“絕對貧困”發(fā)展到基本解決溫飽的“相對貧困”；從缺乏必要的物質(zhì)財富的“狹義的物質(zhì)貧困”發(fā)展到就業(yè)、健康、教育、社會參與等基本權(quán)利缺失的“廣義的精神貧困”［8］。但是對貧困農(nóng)民的公共服務(wù)，政府供給相對不足，與農(nóng)民發(fā)展的需求存在矛盾。而且，政府在公共服務(wù)資源的分配上也存在著許多不合理的現(xiàn)象，如資源相對集中于城市，而在農(nóng)村的公共服務(wù)中所能利用的資源則相對有限。

（二）經(jīng)濟條件不充分

經(jīng)濟條件指的是個人分別享有的為了消費、生產(chǎn)、交換的目的而運用其經(jīng)濟資源的機會［6］。良好的經(jīng)濟條件是貧困農(nóng)民生存與發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，是其進行生產(chǎn)與生活的物質(zhì)保障。然而在農(nóng)村中，由于地理環(huán)境和農(nóng)民自身條件的限制，現(xiàn)實情況常常不容樂觀。

首先，農(nóng)民收入較低且來源不穩(wěn)定。農(nóng)民的主要經(jīng)濟收入來源于土地，春種秋收，除了滿足自己生活所需外，將剩余農(nóng)產(chǎn)品進行市場交換。這種收入往往不穩(wěn)定，經(jīng)常是靠天吃飯，若今年風(fēng)調(diào)雨順就能有一個好的收成，若今年災(zāi)害頻發(fā)則收成銳減。一些貧困農(nóng)村還受技術(shù)條件限制，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低下，與大規(guī)模機械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，競爭力明顯不足，市場價格也受到嚴(yán)重影響。再者，農(nóng)民文化水平不高，缺少專業(yè)的工作技能，只能從事一些極其辛苦的工作卻得到極低的回報，付出與收獲的比例不相協(xié)調(diào)。

其次，生活收入較少，入不敷出。貧困農(nóng)民拿著微薄的收入，卻面臨著不斷攀升的物價，特別是在教育和醫(yī)療兩大方面，許多脫貧戶存在著“因?qū)W返貧”“因病返貧”的現(xiàn)象。不僅在城市中，農(nóng)村的父母也十分重視孩子的教育，傾其所有為孩子創(chuàng)造一個更好的學(xué)習(xí)條件，認(rèn)為上學(xué)是走出大山、走出貧窮的最佳路徑。國家為幫扶貧困戶子女順利升學(xué)畢業(yè)，出臺了大量減免、補助政策，但仍有許多費用需要自己投入，貧困農(nóng)民子女的教育支出仍然較多。在醫(yī)療方面，我們在調(diào)研中了解到新型農(nóng)村合作醫(yī)療為農(nóng)民買藥看病減輕了很大的負(fù)擔(dān)，但對基本藥物目錄以外的藥品不予報銷，醫(yī)藥費的結(jié)報比例最高70%，且每人每年度補償金額累計最高為2 萬元。而且，我們發(fā)現(xiàn)只能在定點的醫(yī)院就醫(yī)才能報銷。如果病情嚴(yán)重，需要去大一點的醫(yī)院，所花銷的醫(yī)藥費是不能夠報銷的，這些都得老百姓自己承擔(dān)。同教育扶貧措施一樣，不予報銷的醫(yī)療費用仍然給貧困農(nóng)民帶來了較重負(fù)擔(dān)。

（三）社會機會不平等

社會機會是指社會教育、工作、保障等方面的機會，它們影響個人享受更好的生活的實質(zhì)自由［5］。在過去很長一段時間內(nèi)，受政策等因素影響，我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡，并由此形成了制約社會協(xié)調(diào)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)?！安缓侠淼墓操Y源的配置導(dǎo)致了社會成員能力的差異，在市場經(jīng)濟的競爭中，他們面臨極大的機會不均等，并不得不接受不公平競爭的一系列后果?！保?］這些教育、工作、保障的機會缺失，使農(nóng)民的發(fā)展受到了很大的限制。

首先，在外務(wù)工的農(nóng)民就業(yè)機會不平等。就業(yè)是解決個人生存和發(fā)展的重要內(nèi)容，只有通過付出自己的勞動，才能獲得相應(yīng)的收入。收入是農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)，有了最低的生活保障，才能更好地去發(fā)展自己的事業(yè)，開闊自己的眼界。然而作為貧困農(nóng)民，他們的就業(yè)機會并不平等，在激烈的社會競爭中，他們在非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域很難找到合適的工作；即使勉強就業(yè)了，也大多從事一些非常辛苦收入?yún)s較低的工作。不僅工作時間長，工作的危險性也很高。在二元的就業(yè)形勢下，貧困農(nóng)民自身缺乏文化知識和工作技能，并且很少有接受就業(yè)相關(guān)技能培訓(xùn)的機會，被束縛在收入較低的底層勞動力市場之中。據(jù)調(diào)研中的農(nóng)民工反映，他們的工作多是同村的人或者親戚介紹的，工作期間大多沒有簽訂勞動合同，工作穩(wěn)定性差，且沒有相關(guān)的勞動保障，很難和當(dāng)?shù)厥忻裣硎芷降鹊拇?。他們?dāng)中有好多是在城市里打零工，今天有工作了就干，明天沒工作了就面臨著失業(yè)。正是這種不穩(wěn)定的因素，才導(dǎo)致農(nóng)民的貧困，并且很難在短時間內(nèi)走出貧困。

其次，農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障水平較低。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等健全的社會保障體系能夠幫助貧困人口應(yīng)對危機，為最終實現(xiàn)脫貧致富提供支持。然而我國農(nóng)村的社會保障體系尚不健全，城鄉(xiāng)之間還沒有實現(xiàn)均等化。在外務(wù)工的農(nóng)民，需要在當(dāng)?shù)爻鞘芯歪t(yī)時，即使參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，也不能享受城市醫(yī)療的待遇，只能自己支付就醫(yī)的費用。60 歲以上的農(nóng)民，盡管有養(yǎng)老金兜底，但是我們不難發(fā)現(xiàn)，其每個月實際獲得的數(shù)額，是遠遠不夠的。所以在調(diào)研的時候，我們也發(fā)現(xiàn)了60 歲以上的老人還在外地打工，不打工根本就不能夠生存。此外，國家的部分扶貧政策，在基層實施中也存在著一些問題，例如政策落實不到位或者實際實施時違背了政策制定的初衷，扶貧效果打了折扣。

三、貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障之策略重構(gòu)

貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，首先要加強農(nóng)民的政治參與度，強化政府保障制度；其次，在經(jīng)濟上要開展產(chǎn)業(yè)扶貧，使企業(yè)的發(fā)展帶動扶貧事業(yè)的發(fā)展；最后，要有法律上的依據(jù)，不僅要在《憲法》中為這一權(quán)利提供最高效力的保障，更需要制定專門的《農(nóng)民權(quán)益保護法》進行最直接的保護。此外，貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)的有效落實，更需要各方共同發(fā)力，特別是政府要在扶貧工作中發(fā)揮充分的領(lǐng)導(dǎo)和帶頭作用，承擔(dān)起行政機關(guān)的職責(zé)，組織農(nóng)民參與技能培訓(xùn)以提高社會競爭力。同時，作為發(fā)展權(quán)的享有主體，農(nóng)民自身也要積極參與到扶貧與技能培訓(xùn)工作中，為改善自身現(xiàn)狀努力。

（一）構(gòu)建責(zé)任政府，提高農(nóng)民參與度

農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障是一項長期而系統(tǒng)的工程，不可一蹴而就，需要社會各方的通力合作，而政府應(yīng)首擔(dān)其責(zé)。黨的十八屆六中全會明確指出，要繼續(xù)深化行政體制改革，通過改革實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。加大政府對農(nóng)村的財政投入，政府在社會成員之間分配人財物等社會資源時應(yīng)堅持公平正義的基本價值理念。通過政府在經(jīng)濟上的支持和鼓勵產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展，我們能看出自2011年以來我國的貧困人口和貧困人口的發(fā)生率在逐年下降，貧困人口從 2011年的 12238 萬人 下降到 2018年1660 萬人，貧困人口的發(fā)生率也從2011年的12.7%下降到2018年的1.7%［10］（如圖2 所示）。

圖2 2011—2018年中國農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率

1.構(gòu)建責(zé)任政府

責(zé)任政府作為現(xiàn)代政治文明的象征，是實現(xiàn)民主憲政的必然要求。政府是國家的行政機關(guān)，行使國家的行政職權(quán)，故其在行政過程中要準(zhǔn)確定位自身角色，適時轉(zhuǎn)變自身職能，將公共服務(wù)和社會管理作為主要職能，變“管理型政府”為“服務(wù)型政府”。此外，還應(yīng)積極實現(xiàn)行政管理體制的創(chuàng)新，實現(xiàn)“有限政府”到“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)型，行政行為公開透明，公共服務(wù)主動有為，做好市場經(jīng)濟的“守夜人”，為實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)營造一個適宜的政治、經(jīng)濟以及文化上的良好環(huán)境，確保政府真正成為“想群眾之所想，急群眾之所急，謀群眾之所求”的責(zé)任政府。

2.健全運行機制

加強考核督導(dǎo)，健全精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督機制。政府要加強督導(dǎo)檢查，嚴(yán)格落實精準(zhǔn)扶貧，完善脫貧攻堅考核監(jiān)督制度［11］。鼓勵第三方評估的進入，聽取客觀的評價，提高精準(zhǔn)扶貧的決策水平。第三方評估的進入，能廣泛聽取群眾意見，表達人民群眾的想法。與此同時，第三方評估能夠不受外界的干擾，獨立做出判斷，并且是在人民群眾的監(jiān)督下開展工作的，可以展示政府扶貧工作的真實一面［12］。建立健全精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督機制，有利于扶貧事業(yè)的發(fā)展，使政府扶貧工作在陽光下運行。同時也能讓人民群眾清楚地了解到扶貧工作落實的情況。

3.提高農(nóng)民政治參與度

提高農(nóng)民政治參與度，讓農(nóng)民真正的當(dāng)家作主。政治參與度是農(nóng)民表達自己利益主張、實現(xiàn)自身發(fā)展的一種重要方式，政治參與在實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)方面起著至關(guān)重要的作用?？梢詫ｉT設(shè)置一個扶貧委員會，由村民自己組成。讓村民參與扶貧工作的投票、決策，強化村民參與公開化，不斷聽取群眾意見，要避免獨斷專行的行為。像投票評議等環(huán)節(jié)，就可以讓村民參與進來，對駐村干部的行為進行全方位的監(jiān)督。不僅可以確保投票評議的公平公正性，還可以使人們?nèi)罕姸技尤脒M來，提高農(nóng)民的政治參與度。

（二）增強農(nóng)民技能，開展企業(yè)經(jīng)濟扶貧

1.開展技能培訓(xùn)

想要達到“兩不愁，三保障”，要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定就業(yè)來保障收入達標(biāo)。要充分發(fā)揮主觀能動性，提高自身的積極性，努力脫貧致富。對于缺乏內(nèi)在發(fā)生動力的貧困人口，要先“扶志”。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，提高貧困人口的生存、生產(chǎn)、發(fā)展能力。用文化扶貧使其樹立正確的觀念，同時也要引導(dǎo)這些人通過自己的勞動去獲得報酬。［13］例如H 省D縣為了引導(dǎo)貧困但缺乏勞動能力的農(nóng)民去勞動，讓他們通過簡單的勞動，比如掃地、擦桌子等，去換取積分；積累的積分，可以在本村的愛心超市換購自己所需的物品。此舉充分調(diào)動了人們勞動的積極性，激發(fā)了貧困人口脫貧致富的觀念。

對于有勞動能力的農(nóng)村貧困人口，要想在2020年實現(xiàn)全部脫貧，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的實際需求，依據(jù)不同行業(yè)、不同職業(yè)對其從業(yè)者所需基本技能的要求，組織農(nóng)民開展職業(yè)技能培訓(xùn)，有針對性地提高農(nóng)民的勞動技能，培養(yǎng)農(nóng)民自身的發(fā)展能力，為其在社會主義市場經(jīng)濟中的發(fā)展提供可持續(xù)動力。

企業(yè)在組織開展技能扶貧培訓(xùn)時要做好各項準(zhǔn)備工作。培訓(xùn)前，應(yīng)對扶貧對象的就業(yè)期望和培訓(xùn)需求進行精準(zhǔn)調(diào)研，以期做到客觀真實。根據(jù)貧困勞動力的培訓(xùn)愿望、就業(yè)創(chuàng)業(yè)愿望和市場需求，具體問題具體分析，有針對性地量身定制各類切實可行的技能培訓(xùn)計劃。通過采取培訓(xùn)課堂、交叉培訓(xùn)、技能考試等形式，實施定向和就地培訓(xùn)，做到有的放矢，按需施教，精準(zhǔn)培訓(xùn)。同時安排考察組定期針對培訓(xùn)開展情況進行實地監(jiān)督和現(xiàn)場指導(dǎo)，提高培訓(xùn)品質(zhì)，增強培訓(xùn)成效，真正提升受訓(xùn)勞動者技能水平，增加其轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上技術(shù)工人的可能性。一定技能培訓(xùn)的開展，可以促進新生代貧困農(nóng)民的可行能力的提升。學(xué)得一門技術(shù)，他們就能夠抓住發(fā)展的權(quán)利和機會，從而實現(xiàn)脫貧、致富。

2.完善企業(yè)扶貧

開展農(nóng)村扶貧，實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展，既要追求扶貧效果實現(xiàn)的速度，更要注重扶貧工作開展的質(zhì)量，實現(xiàn)長遠發(fā)展。這就需要完善企業(yè)參與扶貧開發(fā)的共贏機制，全方位調(diào)動企業(yè)參與扶貧的積極性。可以在政策上對企業(yè)扶貧給予大力的優(yōu)惠支持，例如企業(yè)對貧困地區(qū)作出捐贈，則可在后續(xù)的企業(yè)所得稅征收中抵扣部分稅款。此外，在資金整合、捐贈項目冠名、榮譽稱號等方面制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)積極參與社會扶貧。例如恒大集團在對口幫扶貴州畢節(jié)市大方縣脫貧工作中，投入了30 億元的無償捐贈扶貧資金、187 人的扶貧工作團隊，通過開展產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷、吸納就業(yè)、發(fā)展教育和為特殊困難群體生活提供保障等舉措，幫扶了18 萬貧困群眾。這發(fā)揮了大企業(yè)的資金、技術(shù)、市場、管理等優(yōu)勢，在幫扶措施中讓山區(qū)貧困群眾加快實現(xiàn)脫貧致富［14］。實際上，在部分貧困地區(qū)中，多年的扶貧攻堅措施帶來的投資需求效應(yīng)、消費需求效應(yīng)逐步明顯，貧困地區(qū)的人口紅利、政策紅利進一步釋放，成為企業(yè)發(fā)展新的經(jīng)濟增長點。這也讓企業(yè)看到商機，樂于參與到農(nóng)村扶貧工作中來。同時，政府也愿意幫助企業(yè)帶動農(nóng)民的發(fā)展。例如H 省X 縣為進一步拓寬貧困人口增收渠道，加快貧困人口脫貧致富的步伐，政府做引導(dǎo)，企業(yè)每帶動一戶貧困戶的發(fā)展，就會享有1萬元的扶貧貸款，按照年利率給政府利息，并且每年給予貧困戶不低于400 元的受益分紅。同時企業(yè)受政府和社會的監(jiān)督，保證了產(chǎn)業(yè)扶貧的透明性。政府的支持，不僅僅能帶動貧困人口的脫貧致富，還能促進企業(yè)的發(fā)展。

3.用好文化資源

黨的十九大報告提出，要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，“輸血”不如“造血”，脫貧攻堅要把著力點放在產(chǎn)業(yè)扶貧上。產(chǎn)業(yè)扶貧更要注重文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，讓文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)。這不僅能夠?qū)崿F(xiàn)文化強國，推動國家經(jīng)濟飛速發(fā)展，更能夠促進我國扶貧事業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)真脫貧。

文化企業(yè)應(yīng)通過實地調(diào)研了解當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，深入了解地域文化特色，立足地方文化資源現(xiàn)狀，制定科學(xué)合理的文化資源利用規(guī)劃，努力實現(xiàn)結(jié)構(gòu)合理、特色鮮明并與日益發(fā)展的文化市場相適應(yīng)。如X 縣A 村探索建立了“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”的新型文化產(chǎn)業(yè)扶貧模式，政府、企業(yè)、農(nóng)戶三方合力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、地方文化旅游和休閑養(yǎng)生度假有機結(jié)合，使文化旅游和產(chǎn)業(yè)扶貧完美融合，扶貧工作由“輸血”走向“造血”，實現(xiàn)了扶貧工作的一勞永逸。作為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍，企業(yè)應(yīng)創(chuàng)新利用地方文化資源、發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)、助力精準(zhǔn)扶貧［15］。

發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，不僅帶來了企業(yè)的經(jīng)濟收益，更帶動了沿線農(nóng)民的收入增長。如貴州省畢節(jié)市的水西古城發(fā)展旅游經(jīng)濟，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自家手工縫制的彝族服裝以及手工藝品等十分熱銷，農(nóng)民也因此得到了實惠。農(nóng)民應(yīng)保護好當(dāng)?shù)鬲毺氐奈幕Y源，在企業(yè)的幫助下建立特色鮮明的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不僅使地方文化走向全中國乃至全世界，更使得自身收入有了穩(wěn)定保障。農(nóng)民應(yīng)主動參與到文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來，擔(dān)當(dāng)文化發(fā)展的內(nèi)在動力，實現(xiàn)文化發(fā)展依靠農(nóng)民、文化發(fā)展為了農(nóng)民。

（三）完善法律體系，加強法律、社會保障

法隨時變，是法律不斷發(fā)展和完善的一種規(guī)律。社會在不斷進步，法律就需要不斷完善以適應(yīng)社會的發(fā)展速度，規(guī)避法的滯后性。法律體系，以國家強制力為保障，其建立和完善，將為貧困農(nóng)民實現(xiàn)自身的發(fā)展權(quán)提供最強有力的支撐。

1.納入憲法規(guī)制

列寧曾如此強調(diào)人民權(quán)利在憲法中的地位：“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙?！睉椃ㄗ钅荏w現(xiàn)國家保障人權(quán)的現(xiàn)狀，同時也最能保障人民權(quán)利得以實現(xiàn)。在我國，《憲法》賦予了人權(quán)極為重要的地位，在第三十三條第三款中明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，這體現(xiàn)了我國對基本人權(quán)的尊重和保護。然而，我國憲法中卻并未直接規(guī)定發(fā)展權(quán)的內(nèi)容，“只能從規(guī)定其他具體人權(quán)形式的憲法和法律規(guī)范中才能勉強推導(dǎo)出發(fā)展權(quán)”［16］。作為一項基本的人權(quán)，憲法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定發(fā)展權(quán)，而非在其他權(quán)利的法律規(guī)定中進行推演，否則會“形成了發(fā)展權(quán)在應(yīng)然憲法中的優(yōu)位性和在實然憲法上的空位性之間的矛盾，以及從非基本人權(quán)出發(fā)去推導(dǎo)出基本人權(quán)的逆反現(xiàn)象”［16］。因此，保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)之最強有力的方式，就是將發(fā)展權(quán)作為一項基本人權(quán)直接載入憲法，為此后相關(guān)法律體系的健全和農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的保護提供憲法上的指引和基本的原則。

2.完善配套立法

我國《農(nóng)業(yè)法》在“農(nóng)民權(quán)益保護”一章中雖有專門條款對農(nóng)民權(quán)利予以保障，但在具體的實踐中仍缺乏可操作性，需要制定配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件來予以細化和補充。如美國在1933年頒布《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》之后，又進行了相關(guān)法律體系的完善，形成了以農(nóng)業(yè)法為中心，涉及農(nóng)民組織、農(nóng)民教育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會保障等方方面面的配套立法一百多部。為更好地保護農(nóng)民發(fā)展權(quán)，國務(wù)院等有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)該根據(jù)法律條文的明確規(guī)定，對其中不具有操作性的原則性規(guī)范或概括性規(guī)定予以細化，制定法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件來保證該法律的有效實施，加強法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的銜接和配套，從而發(fā)揮法律體系的整體功效。

制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》。在《憲法》關(guān)于權(quán)利原則性規(guī)定的指引下，結(jié)合我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，制定出一部專門保護農(nóng)民這一弱勢群體的法律是符合我國扶貧、發(fā)展的現(xiàn)實需求的。農(nóng)民發(fā)展權(quán)保護有了專門的立法和配套的實施制度，才能實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展的穩(wěn)定和持續(xù)。關(guān)于《農(nóng)民權(quán)益保護法》的具體內(nèi)容設(shè)計，可以劃分為總則、分則和附則三部分?？倓t中，將保障農(nóng)民合法權(quán)益作為立法的目的，并將立法的原則予以規(guī)范列明，為立法的后續(xù)開展提供明確的方向性指引。分則部分應(yīng)就農(nóng)民權(quán)益的各個方面進行詳盡的具體規(guī)定，并就農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保護中基本原則、權(quán)利的內(nèi)容、保護的程序、法律責(zé)任以及相應(yīng)的法律救濟等方面設(shè)置專章規(guī)定，并在各具體制度中做到緊密銜接。附則部分針對農(nóng)民權(quán)益保護中以及《農(nóng)民權(quán)益保護法》具體實施過程中的相關(guān)技術(shù)性規(guī)定作出法律上的規(guī)范，使得該法成為一部體系更完整、邏輯更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆伞?/p>

3.優(yōu)化社會保障

在教育方面，政府應(yīng)大幅提高對農(nóng)村教育的財政投入，完善配套教育設(shè)施，引進優(yōu)秀教師資源，整合教師隊伍，提高教師整體水平。追求城鄉(xiāng)教育的公平，合理配置教育資源，改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育齊頭并進。在醫(yī)療方面，政府應(yīng)結(jié)合具體實施情況，適時調(diào)整新型農(nóng)村合作醫(yī)療相關(guān)政策，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資水平，完善政府對農(nóng)村醫(yī)療的補助標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的保障水平。最終實現(xiàn)農(nóng)民吃得起藥，看得起病。在養(yǎng)老方面，改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)適齡農(nóng)民積極參保，確保符合規(guī)定條件的老年農(nóng)民能夠按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。同時，協(xié)調(diào)政府養(yǎng)老、社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老三者之間的關(guān)系，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依。提高教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障水平，方能實現(xiàn)貧困農(nóng)民的有力發(fā)展，最終實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)。

四、結(jié) 語

黨的十九大報告再一次明確提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。確保到2020年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧，真脫貧”。爭取脫貧攻堅最后階段的勝利，政策扶持只能“治標(biāo)”，而“真脫貧”的實現(xiàn)更要依靠農(nóng)民自身內(nèi)在動力的提高。農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧注入新鮮血液，提供永續(xù)動力。要完善農(nóng)民發(fā)展的法律保障機制，為實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展提供法律依據(jù)；要發(fā)揮政治優(yōu)勢，強化脫貧攻堅責(zé)任制，確保扶貧工作有效開展；要革新文化理念，催生“脫貧者光榮”的脫貧理念，克服“等靠要”的思想，努力實現(xiàn)自己動手、脫貧致富。

為了完成脫貧攻堅任務(wù)，2019年的中央一號文件圍繞著“三農(nóng)”問題展開，其中第一項內(nèi)容就是“聚力精準(zhǔn)施策，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅”。穩(wěn)定實現(xiàn)“兩不愁三保障”，推動落實脫貧攻堅的基礎(chǔ)和保障。咬定既定脫貧目標(biāo)，就應(yīng)落實已有政策部署。堅持現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全面排查解決影響“兩不愁三保障”實現(xiàn)的突出問題，確保貧困人口在吃穿，教育、醫(yī)療、住房上有所保障。加強脫貧監(jiān)測，進一步壓實脫貧攻堅責(zé)任，落實最嚴(yán)格的考核評估，精準(zhǔn)問責(zé)問效。［17］

著力解決突出問題，提高農(nóng)民的政治參與度，讓扶貧事業(yè)在人民群眾的視線下，受人們?nèi)罕姷谋O(jiān)督。建立健全精準(zhǔn)扶貧的運行機制，加強政府、第三方監(jiān)督，廣泛聽取群眾意見，促進政策的公平公正。注重發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，著力解決就業(yè)、風(fēng)險保障不足等問題，提高貧困人口參與度和直接受益水平［18］。政府應(yīng)激勵并保障文化企業(yè)和貧困農(nóng)民之間的合作，確保企業(yè)依法享受政策優(yōu)惠、農(nóng)民可以依約獲得收益，實現(xiàn)脫貧致富。堅持就業(yè)幫扶政策，“授人以魚不如授人以漁”，不僅僅要扶貧也要扶志。使其用自己的雙手去創(chuàng)造財富，而不僅僅是等待政府的救濟。堅持扶貧與扶志相結(jié)合，加強貧困地區(qū)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，使農(nóng)民的權(quán)益在法律下受到保障。為了更好地保護農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，要出臺相關(guān)的法律法規(guī)。落實基本醫(yī)療保險、大病保險、養(yǎng)老保險等多重保障措施，完善鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)，確保貧困人口基本醫(yī)療需求［19］。我們還要從精準(zhǔn)扶貧工作的實際出發(fā)，兼采各地區(qū)扶貧發(fā)展之長補己之短，通過學(xué)習(xí)借鑒，制定適合自己的扶貧計劃，有效發(fā)揮優(yōu)勢和總結(jié)以往經(jīng)驗，走出一條符合中國特色的脫貧致富之路。