論監(jiān)察法中被留置人的權(quán)利保障

郭振宇

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

在《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）中目前有多個(gè)條文分別對(duì)留置的對(duì)象、適用情形、審批權(quán)限、期限、執(zhí)行和解除等進(jìn)行了規(guī)定。在《監(jiān)察法》中也有就被留置人權(quán)利保障而規(guī)定的內(nèi)容如第40條嚴(yán)禁以非法方式收集證據(jù)、第41條對(duì)訊問等重要取證工作全程錄音錄像、第43條解除不當(dāng)留置措施、第44條保障被留置人的飲食、休息和安全等，這些法條構(gòu)成了《監(jiān)察法》留置措施中相關(guān)的人權(quán)保障體系，與之前的“雙規(guī)”措施相比有了很大的進(jìn)步，但同時(shí)我們也要看到，在《監(jiān)察法》的現(xiàn)行規(guī)定之中仍然有一些重要的保障措施像律師幫助、留置必要性審查、調(diào)查強(qiáng)制措施變更、解除等有待完善。完善規(guī)范被留置人的權(quán)利保障制度既是法治社會(huì)的要求也是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案效率的保障。

一、留置的性質(zhì)

關(guān)于留置的性質(zhì)在學(xué)界有許多看法，而確定留置的性質(zhì)又對(duì)完善被留置人的相關(guān)權(quán)利有著重要的意義。留置在《監(jiān)察法》正式出臺(tái)之前，一般多用于民事活動(dòng)及行政治安管理。翻查《監(jiān)察法》出臺(tái)之前的刑事訴訟有關(guān)法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)并沒有留置這一措施。在《監(jiān)察法》出臺(tái)之后，留置被賦予了新的法律意義，并且也成為監(jiān)察委員會(huì)反貪反腐之中的一把利劍。留置被人們所關(guān)注除了它本身的強(qiáng)制性、威懾性之外，也因?yàn)樗蛔鳛橐环N措施取代了“兩規(guī)”。留置已經(jīng)成為監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查辦案中的重要調(diào)查措施，其對(duì)發(fā)揮監(jiān)察委員會(huì)反貪反腐職能、震懾腐敗分子具有重要意義。

留置措施作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查措施之一，究竟其屬于何種性質(zhì)，筆者認(rèn)為要弄清此問題首先要搞清楚設(shè)置此措施的目的和行使此措施的主體，以及行使該措施所預(yù)期達(dá)到的效果。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定可以看到留置措施由各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施，其目的是想通過留置控制被調(diào)查人人身自由，來更好的辦理嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，而根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定經(jīng)過監(jiān)察調(diào)查，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件監(jiān)察委員會(huì)可以移送檢察院審查起訴?？梢娫跊]有經(jīng)歷偵查階段的情況下，監(jiān)察調(diào)查（包括收集證據(jù)，查明事實(shí)）處理的案件可以直接進(jìn)入審查起訴階段。另外從留置期可以折抵刑期來看，監(jiān)察法規(guī)定留置一天可以折抵拘役或有期徒刑一天，從而可以認(rèn)為留置與羈押具有同質(zhì)性。[1]同時(shí)在實(shí)踐中留置是一種隔離審查措施，留置在一定期限內(nèi)剝奪被調(diào)查人的人身自由，對(duì)被調(diào)查人的基本權(quán)利會(huì)造成較大影響，類似于刑事訴訟法中的強(qiáng)制措施。[2]被調(diào)查人在留置期間基本上不能與外界進(jìn)行溝通，人身自由受到嚴(yán)格管控，律師在此階段也不得介入。同時(shí)有專門的陪護(hù)人員對(duì)被留置人員進(jìn)行看護(hù)?？梢娏糁玫膹?qiáng)制性程度與刑事強(qiáng)制措施中的拘留以及逮捕是一致的。監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際享有涉嫌職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，但是《監(jiān)察法》將此規(guī)定為調(diào)查權(quán)。從學(xué)理上講，調(diào)查權(quán)分為一般性調(diào)查權(quán)和強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)，留置屬于強(qiáng)制性調(diào)查措施。[3]而對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)的認(rèn)定，其與法院、檢察院的性質(zhì)不同，根據(jù)規(guī)定其是負(fù)責(zé)國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)和政治機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)不屬于偵查機(jī)關(guān)，也就更談不上留置屬于刑事偵查強(qiáng)制措施。

綜上筆者認(rèn)為，留置是一種由監(jiān)察法規(guī)定的由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查強(qiáng)制措施，其具有剝奪被調(diào)查人人身自由的屬性，與刑事訴訟中“拘留”“逮捕”的性質(zhì)基本相同，[4]其必將成為威懾職務(wù)違法犯罪分子、破解嚴(yán)重職務(wù)犯罪和職務(wù)違法案件難題的重要手段。在明確了留置的性質(zhì)之后，更需要匹配一個(gè)與之相對(duì)應(yīng)的被留置人權(quán)利保障制度，以保證形成完整的留置制度體系。

二、被留置人權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)問題

人權(quán)被認(rèn)為是當(dāng)代國(guó)際社會(huì)獲得普遍承認(rèn)的價(jià)值和政治道德觀念，尊重和保障人權(quán)已經(jīng)成為評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家民主政治文明程度的標(biāo)桿。[5]《監(jiān)察法》之中已經(jīng)確立了相應(yīng)的被留置人權(quán)利保障體系，如留置通知需告知所在單位以及家屬、對(duì)訊問過程進(jìn)行全程錄音錄像等均體現(xiàn)了監(jiān)察法尊重和保障人權(quán)的原則。但是對(duì)于權(quán)利保障的程度卻沒有達(dá)到法理預(yù)期，其主要存在以下幾個(gè)問題：

（一）限制、剝奪人身自由措施種類的單一化

在《監(jiān)察法》中有關(guān)人身自由的調(diào)查措施只有留置，就辦案而言措施過于單一無法滿足辦理案件的需要。其一，采取留置的案件一般都是嚴(yán)重的職務(wù)犯罪或違法案件，并不是所有的案件從立案開始就能分清嚴(yán)重與否，如果所有案件都按照留置的報(bào)批程序經(jīng)過集體決定，然后再報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，那么也是繁瑣不現(xiàn)實(shí)的。如果不留置等了解了相關(guān)情況再采取措施則可能錯(cuò)失最好的查案時(shí)機(jī)，給查清案件事實(shí)帶來巨大的困難。其二，被留置人被留置后如果經(jīng)查不需要采取剝奪其自由的措施，僅需采取限制自由措施亦或是被留置人出現(xiàn)了特殊情況如嚴(yán)重疾病、懷孕等不宜再繼續(xù)留置的，由于僅有留置這一剝奪人身自由的措施，所以在解決上述情況時(shí)措施種類單一化的問題就顯得尤為明顯。

（二）留置延長(zhǎng)批準(zhǔn)程序不具有層次性

關(guān)于留置的時(shí)間《監(jiān)察法》規(guī)定一般不超過3個(gè)月，經(jīng)延長(zhǎng)最多不超過6個(gè)月。若與刑事強(qiáng)制措施規(guī)定的拘留期限和偵查羈押期限相比可能存在時(shí)間稍長(zhǎng)的問題，并且在案件特殊的情況下，只需要上一級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，即可延長(zhǎng)不超過3個(gè)月的時(shí)間。僅需一個(gè)機(jī)關(guān)就可以批準(zhǔn)前后不超過6個(gè)月的留置期限，這樣既不利于保障被留置人的合法權(quán)利也弱化了省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)縣級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)使用留置措施的監(jiān)督審查。

（三）被留置人無法得到律師的法律幫助

目前并無規(guī)定，律師可以在監(jiān)察階段介入職務(wù)犯罪案件，留置的實(shí)施會(huì)剝奪被留置人的人身自由，并且在長(zhǎng)時(shí)間的留置下如果被留置人無法得到律師的法律幫助，可以肯定這對(duì)被留置人的權(quán)利保護(hù)是極為不利的。即便是在反腐機(jī)構(gòu)調(diào)整與重拳反腐的時(shí)局下，也要始終堅(jiān)持依法治國(guó)的重要方針，使反腐工作有效、高效的開展。在監(jiān)察體制改革中，我們既要關(guān)注權(quán)力的配置，更要關(guān)注權(quán)利的保障，不能“只轉(zhuǎn)權(quán)力，不轉(zhuǎn)權(quán)利”。[6]

（四）對(duì)留置后的審查和救濟(jì)程序不全面

《監(jiān)察法》對(duì)留置后的審查和救濟(jì)規(guī)定并不全面，其雖然賦予了被留置人對(duì)實(shí)施留置措施申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核的權(quán)利，但卻沒有賦予其近親屬相應(yīng)的權(quán)利。雖然規(guī)定了被留置人及其近親屬對(duì)留置期限屆滿不予解除申訴、復(fù)查的程序，但卻沒有規(guī)定留置后進(jìn)行必要性審查的程序，也沒有具體規(guī)定留置措施的變更和解除程序。所以監(jiān)察法對(duì)被留置人在留置后的權(quán)利保障是存在疏漏的。

三、被留置人權(quán)利保障的完善路徑

監(jiān)察法的實(shí)施標(biāo)志著反腐工作進(jìn)入新的階段，完善監(jiān)察法的規(guī)定尤其是對(duì)留置措施的相關(guān)規(guī)定，既可以保障被留置人的權(quán)利，又可以促進(jìn)監(jiān)察調(diào)查的規(guī)范運(yùn)行，保持監(jiān)察制度的先進(jìn)性。

（一）設(shè)立多種限制、剝奪人身自由的調(diào)查措施

為了解決留置措施單一化的問題，可以設(shè)立暫時(shí)留置和監(jiān)視居住等限制、剝奪人身自由的強(qiáng)制措施。正如上文所說，監(jiān)察機(jī)關(guān)不可能在辦案之初就對(duì)案件的全部事實(shí)予以掌握，如果全部辦理留置手續(xù)則顯得不切實(shí)際，所以為了保證查辦案件的順利進(jìn)行，節(jié)省監(jiān)察資源，可以增設(shè)暫時(shí)留置這一措施，對(duì)于一般職務(wù)犯罪案件可以采取暫時(shí)留置，由辦案人員填寫相關(guān)文書并報(bào)監(jiān)察委員會(huì)主任決定。被采取暫時(shí)留置的案件應(yīng)當(dāng)在一星期內(nèi)由辦案人員決定是否采取留置措施，如果采取留置措施則需要報(bào)本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)集體討論，經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)討論后制作特定文書連同其他材料報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。當(dāng)然也應(yīng)有相關(guān)的規(guī)定明確具體由何人負(fù)責(zé)填寫相關(guān)的報(bào)請(qǐng)書，還應(yīng)明確集體討論的形式和人員，是類似于審委會(huì)單純少數(shù)服從多數(shù)的形式，還是類似于檢委會(huì)一般少數(shù)服從多數(shù)，個(gè)別情況下可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)決定的形式，或者是其他形式。除了暫時(shí)留置還應(yīng)該設(shè)置監(jiān)視居住等調(diào)查強(qiáng)制措施，將監(jiān)視居住作為特殊情況下留置的替代性措施，既可以解決被調(diào)查人出現(xiàn)特殊情況不宜再留置的問題，又可以與變更調(diào)查措施制度相銜接更好的查辦貪腐案件。

（二）設(shè)置分層次、分情況的留置時(shí)間延長(zhǎng)程序

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，留置的期限經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)最長(zhǎng)不超過6個(gè)月。筆者認(rèn)為即便因?yàn)榘讣厥?，留置時(shí)間需要延長(zhǎng)也應(yīng)該是分層次、分情況延長(zhǎng)，而不是由上一級(jí)機(jī)關(guān)直接批準(zhǔn)延長(zhǎng)不超過3個(gè)月的時(shí)間。刑事訴訟中逮捕后偵查羈押期限的延長(zhǎng)則是按分層次方法進(jìn)行，且羈押之中允許律師會(huì)見?？梢员日招淌略V訟中關(guān)于羈押期限延長(zhǎng)的制度，改善留置期限延長(zhǎng)的制度，對(duì)于留置（不包括上文所述暫時(shí)留置）的使用需經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，留置時(shí)間不超過3個(gè)月。如果是復(fù)雜疑難的案件在3個(gè)月內(nèi)不能調(diào)查終結(jié)的，則可以報(bào)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)再延長(zhǎng)一次，不超過3個(gè)月。如果因?yàn)樘厥馇闆r，在6個(gè)月內(nèi)仍然不能調(diào)查終結(jié)的，則需要由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)延長(zhǎng)。采取上述分層次、分情況的留置時(shí)間延長(zhǎng)程序更符合我國(guó)當(dāng)下對(duì)于反腐案件的處理，既可以加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理，減少下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)案件的干預(yù)；又可以保障被調(diào)查人的權(quán)益，使被調(diào)查人在被采取留置措施時(shí)可經(jīng)歷二次或多次審查，防止非法留置的出現(xiàn)。

（三）探索律師幫助制度

關(guān)于律師介入問題，目前并沒有明確規(guī)定其可以參加到監(jiān)察調(diào)查中，但筆者覺得根據(jù)程序公正和保障人權(quán)的理念，應(yīng)允許律師介入監(jiān)察調(diào)查程序，被調(diào)查人一般不具備系統(tǒng)的法律知識(shí)，在調(diào)查中如果監(jiān)察人員實(shí)施違法違規(guī)行為，被調(diào)查人缺乏相應(yīng)的防御能力，尤其是在證據(jù)收集方面。應(yīng)該肯定職務(wù)犯罪案件的特殊性，但不能因此就剝奪了他們?cè)诜缮蠈で髱椭臋?quán)利。權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的封閉性則必然導(dǎo)致對(duì)權(quán)利保障的不良影響。[7]應(yīng)探索設(shè)立律師幫助制度，即便在監(jiān)察案件中無法賦予律師等同于刑事訴訟中的權(quán)利，也應(yīng)設(shè)立律師幫助制度，保證被留置人可以在留置期間得到律師幫助，尤其是會(huì)見權(quán)利。筆者覺得有兩種方案可以考慮。一是考慮比照目前看守所值班律師制度，在留置室等監(jiān)察委員會(huì)的辦案場(chǎng)所派駐值班律師，為被留置人提供必要的法律咨詢。[8]二是參考原來《高檢規(guī)則》中關(guān)于律師會(huì)見特別重大賄賂犯罪嫌疑人的規(guī)定，偵查終結(jié)前應(yīng)當(dāng)許可辯護(hù)律師會(huì)見犯罪嫌疑人，據(jù)此模式對(duì)于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察委員會(huì)可以在調(diào)查終結(jié)前許可律師會(huì)見被留置人。

（四）設(shè)置留置必要性審查制度

對(duì)于留置后被留置人的救濟(jì)程序，一直是監(jiān)察法學(xué)界討論的熱點(diǎn)問題之一，筆者建議可以參考刑事訴訟法中羈押必要性審查設(shè)立留置必要性審查，因?yàn)榱糁么胧┑臅r(shí)間較長(zhǎng)且強(qiáng)制程度與羈押相似。為了更好的保障被留置人的權(quán)利，避免被留置人被不當(dāng)留置，同時(shí)更好的發(fā)揮《監(jiān)察法》關(guān)于及時(shí)解除不當(dāng)留置的規(guī)定，可以設(shè)置留置必要性審查的相關(guān)制度。在職務(wù)犯罪案件劃轉(zhuǎn)監(jiān)察委員會(huì)之前檢察院對(duì)于犯罪嫌疑人有羈押必要性審查的先例，監(jiān)察委員會(huì)可以依此進(jìn)行留置必要性審查的設(shè)立和改進(jìn)。留置必要性審查在大部分規(guī)定上可以參考檢察機(jī)關(guān)的羈押必要性審查，如啟動(dòng)方式、審查程序等，但是設(shè)置該程序爭(zhēng)議較大的就是審查主體問題，其究竟由哪個(gè)機(jī)關(guān)或者部門負(fù)責(zé)留置必要性審查，學(xué)界對(duì)此有多種看法：

1.檢察院負(fù)責(zé)說

該觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由檢察院負(fù)責(zé)留置案件的留置必要性審查，因?yàn)闄z察院在刑事訴訟中負(fù)責(zé)對(duì)刑事案件的羈押必要性審查，所以把留置案件的審查也交給檢察院可以形成較為統(tǒng)一的審查部門，便于管理，節(jié)省司法和監(jiān)察資源，同時(shí)檢察院對(duì)于羈押必要性審查也有一定的經(jīng)驗(yàn)，能更好的發(fā)揮法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用，使檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)形成一定的制約，保證監(jiān)察權(quán)公正行使。

筆者不贊同此觀點(diǎn)，雖然檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事訴訟中的羈押必要性審查，但是我們應(yīng)該了解監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察調(diào)查也不是偵查，所以檢察機(jī)關(guān)不宜在監(jiān)察調(diào)查階段介入對(duì)留置措施的審查，有些學(xué)者主張由檢察院負(fù)責(zé)留置的必要性審查，可以使檢察權(quán)制約監(jiān)察權(quán)，在此筆者不能贊同，檢察權(quán)可以在職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事訴訟程序后對(duì)監(jiān)察權(quán)形成一定的制約或者說是由監(jiān)察權(quán)過渡到檢察權(quán)，但是在監(jiān)察調(diào)查階段應(yīng)該保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位，因?yàn)榉锤粌H是一項(xiàng)司法任務(wù)，更是一項(xiàng)政治任務(wù)。同時(shí)按照現(xiàn)行的《監(jiān)察法》，由檢察院負(fù)責(zé)留置必要性審查，可能起不到較好的效果。無論從部門的政治地位和相互之間的權(quán)力關(guān)系，檢察院都不是實(shí)行留置必要性審查的最好選擇。

2.人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)說

該觀點(diǎn)主張由人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)留置必要性的審查，因?yàn)槿舜笳莆罩蚊鈾?quán)和監(jiān)督權(quán)等，人民代表大會(huì)在政治地位上要高于本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，所以在人大設(shè)立內(nèi)部專門機(jī)關(guān)以負(fù)責(zé)留置必要性審查，可以更好的發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，也能更好的發(fā)揮留置必要性審查的應(yīng)有之義。

筆者不贊同此觀點(diǎn)，首先人民代表大會(huì)屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，其負(fù)責(zé)國(guó)家或者本地區(qū)的重要事項(xiàng)如預(yù)算決算、立法以及行政、司法等領(lǐng)導(dǎo)人選舉和監(jiān)督等事項(xiàng)，單純成立一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)留置的必要性審查是否符合人大的工作性質(zhì)，而且監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委是合署辦公，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)，那么紀(jì)委對(duì)人大是否也是負(fù)責(zé)關(guān)系？紀(jì)委由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，如果為了保證人大可以更好的進(jìn)行留置必要性審查，是否也需要由黨的代表大會(huì)派出專門機(jī)關(guān)與人民代表大會(huì)留置必要性審查機(jī)關(guān)合署辦公？筆者對(duì)此不能認(rèn)同，這樣會(huì)增加人力物力的消耗，同時(shí)人民代表或者黨的代表不一定都具有相應(yīng)的監(jiān)察法律知識(shí)，對(duì)于案件的把握也不一定能夠作出專業(yè)的分析，而且會(huì)延長(zhǎng)審查的期限，一個(gè)案件材料往往要審查幾天甚至幾十天，可能非專業(yè)辦案人員會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間，所以從總體上看此舉不利于留置必要性審查工作的開展。

3.上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)說

筆者認(rèn)為應(yīng)該由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)留置的必要性審查，從當(dāng)下的監(jiān)察工作來看，監(jiān)察委員會(huì)如果需要使用留置，需報(bào)上一級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后執(zhí)行，因此，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)留置的人員和案件都有著較為準(zhǔn)確的了解，如果進(jìn)行審查不需要再重新審閱大量原案材料，可以節(jié)省很多的司法和監(jiān)察資源，同時(shí)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)本身就對(duì)下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能，在權(quán)力地位上，可以更好的把握留置必要性審查的實(shí)施。由上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)留置必要性審查也符合監(jiān)察調(diào)查的相關(guān)要求，同時(shí)也能確保監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察調(diào)查階段的主導(dǎo)作用。

上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以設(shè)立專門的留置審查部門，對(duì)留置案件的必要性進(jìn)行審查，可以參照刑事訴訟法中審查程序啟動(dòng)的規(guī)定來設(shè)置留置必要性審查的啟動(dòng)方式，可以把被留置人及其近親屬以及上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)等作為留置必要性審查的啟動(dòng)方式。經(jīng)過申請(qǐng)（主動(dòng)啟動(dòng)）到初審到立案到審查再到處理的過程，來完成一個(gè)案件的留置必要性審查。有觀點(diǎn)會(huì)提出同機(jī)關(guān)上下級(jí)監(jiān)督可能會(huì)使相應(yīng)工作有所包庇，不應(yīng)將留置必要性審查交于其上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。筆者在此要說，如果換成其他機(jī)關(guān)，雖然不存在上下級(jí)之間的包庇，那么是否又會(huì)存在權(quán)力關(guān)系之間的包庇？筆者覺得基于上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的審查效果要遠(yuǎn)好于存在監(jiān)察調(diào)查與被監(jiān)察調(diào)查對(duì)象關(guān)系之間的審查。至于內(nèi)部監(jiān)督的不足可以由省級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)成立留置案件巡視組，對(duì)負(fù)責(zé)留置案件批準(zhǔn)和留置必要性審查的市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行巡視、評(píng)估并把留置措施的正確使用率作為機(jī)關(guān)效能和機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的考察方式之一。對(duì)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件的留置必要性審查，可以由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委內(nèi)負(fù)責(zé)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)留置備案的部門進(jìn)行審查，同時(shí)也可以探討由各省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)互查的留置監(jiān)督制度。

（五）設(shè)置變更、解除調(diào)查強(qiáng)制措施制度

在完善了措施種類和留置必要性審查制度之后，可以設(shè)置變更、解除調(diào)查強(qiáng)制措施的制度。以完善留置的權(quán)利保障體系，使被留置人更加明確權(quán)利保護(hù)的方式和方法。賦予被留置人及其近親屬申請(qǐng)變更、解除調(diào)查強(qiáng)制措施的權(quán)利與上文設(shè)立的留置必要性審查制度進(jìn)行對(duì)接，對(duì)不需要再進(jìn)行留置的被留置人可以釋放或者變更調(diào)查強(qiáng)制措施，保障被留置人的相關(guān)權(quán)利。同時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)也可解決因留置期間被留置人出現(xiàn)特殊情況如嚴(yán)重疾病、懷孕等不宜再繼續(xù)留置的問題，具體可參考《刑事訴訟法》中第74條出現(xiàn)的情形，此種情況下，如果將被留置人繼續(xù)留置可能會(huì)出現(xiàn)其他突發(fā)情況，給監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案帶來較大的負(fù)擔(dān)，如若取消留置則又不利于案件的辦理。所以允許變更留置強(qiáng)制措施為監(jiān)視居住，針對(duì)不同的情形設(shè)置不同的強(qiáng)制措施，以體現(xiàn)層次性和多元性，使強(qiáng)制措施的適用同犯罪嫌疑人的社會(huì)危險(xiǎn)性相適應(yīng)，符合比例原則。[9]不斷完善監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查措施和留置必要性審查制度，才能更好的保障被留置人在留置期間的合法權(quán)利，被留置人的權(quán)利得到保證，監(jiān)察機(jī)關(guān)的公信力和制度優(yōu)越性才能得到不斷提升。

四、結(jié)語

留置已經(jīng)成為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的一把利劍，對(duì)反貪反腐具有極其重要的意義，其雖然不屬于刑事強(qiáng)制措施，但其性質(zhì)卻屬于剝奪人身自由的調(diào)查強(qiáng)制措施，不能因?yàn)榉簇澐锤讣奶厥庑远雎粤藢?duì)被留置人的權(quán)利保障，監(jiān)察法應(yīng)增設(shè)留置必要性審查這一制度并允許律師介入，同時(shí)增設(shè)強(qiáng)制措施，避免強(qiáng)制措施的單一化，不能只考慮剝奪自由的措施，不考慮限制自由的措施，這樣既不利于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)一些特殊案件的應(yīng)對(duì)，也不利于對(duì)被留置人權(quán)利的保障。逐步完善《監(jiān)察法》中留置的相關(guān)規(guī)定，才能使留置更加科學(xué)、更加規(guī)范，才能使留置發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用。