我國行政首長出庭應訴制完善研究

田文華

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

1989年，我國第一部《中華人民共和國行政訴訟法》頒布，這一法律為公民與行政機關發(fā)生的行政爭議提供了解決渠道，即行政訴訟。這一渠道本身具有化解社會矛盾，保護公民合法權益等積極作用。然而，隨著審判實踐的發(fā)展，法官在審理行政訴訟案件時卻無法看見代表行政機關的行政首長，坐在被告席上的往往是行政機關的工作人員或者僅僅是行政機關的代理律師，這一現(xiàn)象被民間俗稱為“告官不見官”。我國一直提倡行政機關是服務于人民的，如今行政首長拒絕出庭卻體現(xiàn)了原被告訴訟地位的不平等，這與我國一直以來所倡導的服務理念嚴重不符，為解決這一難題，經過數(shù)十年的探索，政府嘗試了各種途徑，但仍無法徹底解決這一問題。隨著政治經濟的不斷發(fā)展以及公民保護自身權益這一意識的不斷增強，我國探索出行政首長出庭應訴制這一全新的社會制度。

行政首長出庭應訴制一經誕生便吸引了國內外眾多學者的關注，學者們對于這一制度的含義展開了激烈的討論，其中不乏許多行政法學界的大家，在此，我們借用既符合理論，又不與實務相違背的通說觀點來解釋這一制度，“行政首長出庭應訴制是指法院在審理行政訴訟案件時，由行政機關的負責人作為被告代替行政機關出庭應訴，遵守訴訟程序，承擔訴訟職能的制度”。[1]

一、“行政首長出庭應訴制度”的現(xiàn)實基礎

（一）行政首長出庭應訴制是解決行政爭議的現(xiàn)實需要

2014年以及2017年的《行政訴訟法》均在第三條規(guī)定了行政首長出庭應訴制度，該規(guī)定自實施以來，各地行政首長的出庭率也逐漸升高。行政負責人出庭應訴率由2011年的6.3%增至2013年的98.5%，2014年達到100%。今年1至8月，全市法院行政負責人出庭應訴率繼續(xù)保持100%。[2]2019年5月29日上海市高院在其發(fā)布的上海行政審判白皮書中表明，全市行政首長出庭的案件占全市法院開庭審判行政案件總數(shù)的17.51%，與2017年相比提高了2.53個百分點。2018年1月27日，四川省高院院長王海萍在四川省人大一次會議中報告法院工作時表明，五年來，四川省行政首長出庭率已經從不足5%上升到65.80%。2020年1月20日，拉薩市人民政府新聞辦在其召開的新聞發(fā)布會上表明，2019年，拉薩市法院行政首長出庭應訴率達57.5%，比2018年出庭率增長了1.63倍。從所收集到的法律數(shù)據上看，各省市行政首長的出庭率正在穩(wěn)步上升。

行政首長出庭應訴表明行政機關對保護公民合法權益的重視，對于爭議問題愿意傾聽公民的意見和建議，愿意積極溝通、化解矛盾。對于司法實踐中比較常見的房屋拆遷、土地征收等問題，由行政首長出庭應訴一方面可以促使行政首長傾聽案件原告一方的訴求，了解老百姓的思維方式，行政首長可以通過行政訴訟的方式向公民普及政府政策，告知公民做出行政行為的依據，；另一方面，普通公民可以通過這一平臺了解行政機關的辦事流程，以及辦事理念，解答自身疑惑，最終，行政機關和案件原告換位思考，有助于和平解決爭端，防止暴力事件的發(fā)生。

（二）有利于促進行政機關依法行政

我國人口眾多，社會情況復雜，隨著經濟、科技的進步，我國進入高速發(fā)展階段，社會發(fā)生日新月異的變化，而法律具有滯后性。因此，行政機關需要一定的自由裁量權來面對這一變化，對此，我國有關行政權的各部法律均有相應的規(guī)定。但是，在賦予行政機關自由裁量權的同時也必須防止權力的濫用，因此，我國《行政訴訟法》規(guī)定，公民可以通過向法院提起行政訴訟的方式對侵犯自己合法權益的行政行為尋求救濟。

實施行政首長出庭制之前，各地行政案件中，行政首長基本不出庭，對本機關發(fā)生的行政案件并不了解，對于法院的判決，各地行政首長也都比較“冷漠”。導致法院與行政機關的關系也比較“僵硬”，法院無法很好的監(jiān)督行政機關。行政首長甚至認為法院是行政機關行使行政權的“絆腳石”，實則不然，法院監(jiān)督行政機關，可以“迫使”行政機關依法行使行政權，有利于維護法治權威，促進法治社會的建設。

行政首長作為行政機關的負責人，應當具備較強的法治意識。法治化在我國起步較晚，這就導致行政人員法治素養(yǎng)低下，公民到行政機關辦事“走后門”現(xiàn)象較多，各種“黑幕”充斥著我們的社會。為了樹立司法權威，推進法治社會的建設，通過實施行政首長出庭應訴制，讓行政首長了解有關行政權的法律知識，了解法院審理案件的相關法律程序，拉近行政機關與司法機關的距離，促使行政機關配合司法機關的工作，使得司法機關更加順利的行使監(jiān)督權，同時，行政首長在出庭應訴的過程中更易發(fā)現(xiàn)行政機關在作出行政行為時存在的實體或者程序上的不足，有利于促進行政機關的轉變，使得行政機關更加規(guī)范的行使行政權，增強行政首長的法治意識，進而提高其他行政執(zhí)法人員的法治水平，在作出行政行為時“有法必依”，加快我國的法治化進程，促進行政機關“依法行政”。通過要求行政機關的負責人出庭應訴，有利于從源頭上探究深層次的潛在問題，以此倒逼政府創(chuàng)新管理服務方式和政府職能轉變。[3]

（三）有利于提升法院的司法權威

對于一個國家，如果公民愿意通過法院來維護自身合法權益，那么說明公民相信法院可以維護社會正義，法院在人民心中的司法權威仍然存在。當民眾將行政爭議提交法院尋求解決時，至少表明其對體制內的正式權利救濟方式依舊保有認同。[4]從我國法院多年的的司法審判工作經驗來看，對于一個行政訴訟案件，如果行政首長對于該案件漠不關心，那么可能會加深行政機關與人民群眾之間的矛盾，相反，如果行政首長對該案件比較關心，那么該案件所涉及的行政爭議問題相應的就比較容易化解，司法權威以及司法的公信度也會得到提高。

千百年來的封建傳統(tǒng)導致我國一直是行政權力占據主導地位，老百姓很難想象自己作為原告官府作為被告在法庭上分辨對錯。然而，行政首長出庭制的實施使得這一看似不可能出現(xiàn)的情形成為法庭常態(tài)。在我國行政首長出庭應訴的案件中，行政機關作為被告敗訴的案件屢見不鮮，2019年3月26日司法部副部長趙大程在國務院新聞辦公室舉行的2018年全國行政復議、行政應訴情況發(fā)布會中介紹，2018年，各級行政機關共辦理一審行政應訴案件23.5萬件，敗訴率約14.7%，2017年，全國各級法院審結的一審行政案件中，行政機關敗訴率為14.62%，可見，2018年行政機關的敗訴率較2017年增長了0.08%。這一情況表明，行政機關在法庭中占主導地位的情形正在逐年減少，極大地鼓勵了公民在合法權益遭受行政機關侵犯時及時尋求法院幫助的勇氣。

司法審判象征著公平正義，法院是承接司法審判的載體，是公民尋求救濟最有力的方式，行政首長出庭應訴制的實施有利于逐漸打破行政權在社會中的絕對主導地位；有利于增強人民的法治意識，在遇到問題時減少“走后門”情況的發(fā)生；有利于樹立法院的的司法權威。

二、行政首長出庭應訴制面臨的困境

（一）行政首長“出庭不出聲”現(xiàn)象嚴峻

行政首長出庭應訴制自實施以來，行政首長的出庭率大幅增長，但是，緊接著又出現(xiàn)一些新的問題，行政首長只負責出庭，法官的一切提問均由工作人員或者代理律師回答，行政首長在法庭上如同一個“擺設”，我們將這一現(xiàn)象稱之為“出庭不出聲”。許福慶說：“我審理的兩起行政案件，當庭向行政機關負責人詢問時，均是代理人回答的?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱诙不胤ㄍピ凇蛾P于規(guī)范和加強行政審判工作的意見》中也指出，有的案件盡管行政首長積極出庭，但是對于案件的具體情況，案件發(fā)生的前因后果并不知曉，對于行政機關作出具體行政行為所依據的法律條款也完全不了解，行政首長在法庭上完全形同虛設。

為了解決“出庭不出聲”的問題，有法院推行了“行政首長發(fā)言制度”，其中明文規(guī)定了出庭負責人必須發(fā)言。甚至，有地方政府出臺規(guī)定，要求出庭負責人發(fā)言時長不少于被告發(fā)言總時長的50%。但是，這一強制“出聲”措施是否會導致行政首長事先準備好“發(fā)言稿”然后當庭“演講”，設立這一制度的本意是促使行政首長發(fā)言，最終解決行政爭議，如果衍變成當庭“演講”，那么便沒有真正解決問題甚至可能會激化社會矛盾。

行政首長出庭應訴制原本是為了解決案件原告“告官不見官”的問題，讓原本“高高在上”的行政首長與原告和平解決矛盾，讓行政機關傾聽人民群眾的內心訴求，完善自身政策不合理的方面，監(jiān)督行政機關依法維護社會的公平正義。如今，行政首長雖積極出庭，但是，我們所追求的美好景象卻并未出現(xiàn)，不免與我們設立這一制度的初衷相違背，行政首長的“形式出庭”與“只出庭不出聲”現(xiàn)象若不加以解決，行政首長出庭制的目的便無法實現(xiàn)，將會減緩社會的法治進程。

（二）行政機關應訴壓力增大

當前行政機關事務較多，工作人員業(yè)務繁忙，尤其行政機關負責人。[5]行政首長的工作若與法院安排的庭審日期沖突，則需要法院從中協(xié)調，法院若因為行政機關的工作原因而隨意變更開庭日期，則需要與原告方解釋，這就有可能會導致原告方不滿，但若不變，則會給行政首長出庭帶來困難。

2017年《行政訴訟法》第26條規(guī)定，在復議維持案件中，復議機關以及作出具體行政行為的原行政機關均為行政訴訟中的被告。復議機關本身行政級別相對較高，事務也就更多，如今還增加了其行政首長的出庭次數(shù)，這無疑增加了復議機關的應訴壓力，而且兩位行政首長均需出庭，則庭審沖突的可能性更大，無疑是增加了法院的協(xié)調壓力。

行政首長若因事務繁忙或者其他特殊情況無法按期出庭，法院也無法協(xié)調到其他合適時間，原告可能會以行政機關負責人未出庭而拒絕開庭，法律規(guī)定的訴訟程序無法繼續(xù)進行，原被告雙方的行政爭議也并未解決。面對這種情況，法院不得不延期開庭，甚至出現(xiàn)了多次無法開庭的情形。[6]行政首長出庭應訴制所想取得的緩和社會矛盾的目的并未實現(xiàn)，反而增加了新的社會問題，有違設立這一制度的本意，行政首長出庭應訴制度還有許多需要完善的方面，其本身所帶來的問題也令人深思。

（三）實施行政首長出庭應訴制所需的時間成本可能過高

一個新的制度被設立之后，其運行需要一定的成本，國家若能承受所需的成本，則制度可以造福社會和人民，相反，若運行成本過高，這一制度可能是累贅，是否繼續(xù)運行則需要慎重考慮。

一般來說，法院開庭審理案件需要半天，有的案件所需時間更長，一些復雜案件甚至需要多次開庭，行政首長出庭至少要協(xié)調出半天的時間。這就體現(xiàn)出了行政首長出庭應訴制度所需時間成本過高的特點。出庭會占用行政負責人大量的時間，一個普通案件的審理至少需要半天，有些案件還需要多次開庭。2017年《行政訴訟法》第9、10條規(guī)定，原告針對行政機關限制人身自由的強制措施以及房屋等不動產提起的行政訴訟，管轄法院的確立不遵守原告就被告的原則。由此可見，行政首長如需出庭，則可能需要前往異地，相應的時間成本會更高，長此以來，是否會降低行政機關的辦事效率，需要仔細掂量，認真考慮。

三、行政首長出庭應訴制的完善建議

（一）細化行政首長出庭應訴情況的公示公開制度

如今我國的法治化進程加快，公民的權利意識增強，為保障公民權利，國家不斷推進政府政務信息公開，政府的日常采購以及發(fā)布的政策等都需要通過網站或者媒體等方式公示公布，這種公示公開制度使得政府的工作更加的公開透明，人民群眾通過各種渠道行使自己的監(jiān)督權，表達自己對于政府工作的意見和建議。

行政首長出庭應訴制自實施以來，各地行政首長的出庭率不斷升高，各省市也將本地行政首長的出庭率進行公示公開，但是為了解決行政首長“形式出庭”即“只出庭，不出聲”的情況，僅僅公開行政首長的出庭率是遠遠不夠的，各地應當細化公示公開的范圍，一方面，法院不僅應當定期將本院審理的行政訴訟案件中行政首長是否出庭應訴進行公布，而且還需要將行政首長開庭時的發(fā)言狀況以及面對庭審的態(tài)度進行公示公開，接受媒體以及人民群眾的監(jiān)督；另一方面，法院可以以專題匯報的形式，向被訴行政機關的上級機關匯報該行政首長的發(fā)言狀況，由上級機關施壓，若其仍不改正，可以以司法建議的方式迫使其改正錯誤，認真履職。

（二）加強宣傳，形成對行政首長出庭應訴制度的正確理解

行政首長出庭應訴制自實施以來，行政首長的高出庭率使得許多公民對這一制度產生誤會，認為自己只要提起行政訴訟，行政首長則必須出庭，對于確有特殊情況無法出庭的行政首長，原告拒絕開庭，認為法官和行政首長“官官相護”，認為法院所做出的判決一定是有誤的，以此來“逼迫”行政首長出庭，這些公民與其說是為了維護自身合法權益而起訴不如說是為了見領導而起訴。2018年《行政訴訟法解釋》第128、129條規(guī)定，行政首長如果確有正當理由無法出庭，只要經過正當法律程序，那么是可以不出庭的。由此可見，行政首長并非一定要出庭。對于人民群眾的錯誤認知，一方面是由于，以往，我國官員貪腐氣息比較嚴重，人民辦事習慣于“走后門”，如今，我國進入法治社會，人民的思想觀念有待進一步改變；另一方面，我國步入法治社會后，頒布的各項法律較多，公民無法一次性完全了解所有法律，所以，我們在強調行政機關負責人出庭應訴的同時，應當向社會公眾普及行政首長可以不出庭這一特殊情況。通過媒體宣傳，社會普法等方式，讓公民更加全面的了解法律，了解立法目的，才能避免激化社會矛盾，解決行政爭議。

（三）合理選擇適用行政首長出庭應訴制的案件類型

目前，我國行政訴訟案件數(shù)量一直較多，例如，2018年，上海市法院受理的一審行政案件數(shù)量達到5466件，一審二審案件總數(shù)高達9262件。由此可見，若所有行政訴訟案件均要求行政首長出庭應訴，則會增加行政機關的壓力，降低行政機關的辦事效率。同時，會導致法院案件審理進程緩慢，不利于保護公民的合法權益，浪費司法資源。因此，我們應當根據案件的情況選擇是否需要行政首長出庭應訴，不能一刀切。2018年《行政訴訟法解釋》第129條規(guī)定，明確說明對于“社會關注度較高”“群體性事件”“涉及重大利益”以及“人民法院書面建議”的案件需要行政首長出庭應訴，對于其他案件若行政首長有特殊情況可以不出庭應訴，但是，實踐中，許多省市將行政首長是否出庭作為考核標準，盲目的追求出庭率，反倒不利于法治社會的建設。因此，我們應當合理選擇行政首長出庭應訴的案件類型，對于不必要的案件，允許行政首長不出庭，從而減少行政首長出庭應訴制度的時間成本，使得這一制度更好地服務于社會。

四、結語

行政首長出庭應訴制度自實施以來，有效的解決了“告官不見官”這一困擾我國司法實踐多年的問題，有效的緩解了我國的社會矛盾，但是，任何制度都需要不斷完善，因此，我們要根據審判實踐的發(fā)展，不斷創(chuàng)新，彌補這一制度的不足，最終構建法治社會。