黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護

郭晗

內(nèi)容提要 黃河流域是我國北方最重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟區(qū)域，也是我國重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和能源基地。但黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，不同區(qū)域間的自然稟賦差異非常大，對于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展存在巨大挑戰(zhàn)。首先從地理環(huán)境、氣候環(huán)境、水土環(huán)境和能源環(huán)境等角度研究黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)環(huán)境狀況。其次，從水資源的供需矛盾、水沙空間分布不均衡、環(huán)境污染風(fēng)險加劇和跨區(qū)域的綜合管控機制不完善等角度提出黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。最后，從加快頂層戰(zhàn)略設(shè)計、建立區(qū)域協(xié)同治理框架、完善資源開發(fā)的生態(tài)保護剛性約束機制、健全水沙調(diào)控機制、推進生態(tài)保護市場化改革等方面提出了相應(yīng)的政策建議，以實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞 黃河流域 高質(zhì)量發(fā)展 生態(tài)環(huán)境 可持續(xù)發(fā)展

〔中圖分類號〕F205 〔文獻標識碼〕〔文章編號〕0447-662X（2020）01-0017-05

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是新時代區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略，是新發(fā)展理念中的綠色發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要體現(xiàn)，是十八大提出的生態(tài)文明戰(zhàn)略在空間經(jīng)濟格局上落地的重要遵循。從長江流域的“共抓大保護，不搞大開發(fā)”到黃河流域的“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”，均體現(xiàn)了新時代下的新型區(qū)域發(fā)展理念。特別是將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升到戰(zhàn)略層面，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個重要信號，這意味著新的區(qū)域發(fā)展方式必須要體現(xiàn)超越地方和局部的協(xié)同治理的系統(tǒng)性發(fā)展理念，必須體現(xiàn)生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展相統(tǒng)一的理念。當前，黃河流域生態(tài)脆弱，污染加劇，對未來的經(jīng)濟社會發(fā)展形成了嚴峻挑戰(zhàn)，這要求基于新的發(fā)展理念，擺脫黃河流域?qū)τ趥鹘y(tǒng)發(fā)展方式的路徑依賴，以可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護為重要的突破口，真正實現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的全面提升。

一、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)描述

黃河全長5464公里，是我國第二長的河流，在世界長河中排第五。從青海源頭到山東人海口，黃河共流經(jīng)9個省區(qū)，流域面積達到75萬多平方公里，其中大部分處于我國中西部。黃河流域是我國重要的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地，也是我國自然資源和歷史文化資源非常豐富的地區(qū)，但黃河流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境脆弱，流域內(nèi)各地區(qū)的資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)差異較大，要實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，必須深入落實生態(tài)文明建設(shè)思想，將綠色發(fā)展理念和協(xié)調(diào)發(fā)展理念相結(jié)合，走具有區(qū)域特色的高質(zhì)量發(fā)展道路。

1.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的地理環(huán)境狀態(tài)。根據(jù)黃河流域的地理特征，可分為上、中、下游三個區(qū)域。上游地區(qū)從青海源頭到內(nèi)蒙古呼和浩特市托克托縣，上游的生態(tài)環(huán)境好、水源充足，但居住人口較少，經(jīng)濟社會發(fā)展水平比較落后。中游地區(qū)從托克托縣到河南省鄭州市桃花峪，中游地區(qū)能源資源非常豐富，但是生態(tài)環(huán)境比較脆弱。下游地區(qū)從桃花峪到山東省東營市墾利區(qū)黃河口鎮(zhèn)，下游地區(qū)土地肥沃，農(nóng)業(yè)發(fā)達，發(fā)展水平較高，但經(jīng)濟發(fā)展受到水資源匱乏的限制較大。根據(jù)黃河流域的區(qū)位特征、自然生態(tài)和資源承載能力，黃河流域主要包括四種功能區(qū)：一是禁止開發(fā)區(qū)，這一類區(qū)域?qū)儆谔厥獗Ｗo的生態(tài)功能區(qū)，禁止進行工業(yè)化開發(fā)，主要分布在三江源國家自然保護區(qū);二是限制開發(fā)區(qū)，主要分布在黃河流域中上游的青藏高原以及黃土高原的大部分地區(qū);三是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，主要是黃河流域內(nèi)的省級中心城市和發(fā)展已經(jīng)比較成熟的市級中心城市;四是重點開發(fā)區(qū)，主要分布在山西渭河谷地、陜南漢中地區(qū)以及黃河流域下游的黃淮海平原和山東半島。

2.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的氣候環(huán)境狀態(tài)。黃河流域幅員遼闊，各地地貌特征差異較大，受到大氣環(huán)流和季風(fēng)環(huán)流的影響也比較復(fù)雜。流域內(nèi)光照充足，日照百分比超過50%，遠高于長江流域。同時，黃河流域內(nèi)各地區(qū)氣候的季節(jié)差異較大，上游河源地區(qū)全年皆冬，中上游地區(qū)冬長夏短，下游地區(qū)四季分明，氣溫也自西向東呈現(xiàn)階梯型從冷轉(zhuǎn)暖的特征。從降水情況來看，流域內(nèi)春冬干旱，夏秋多雨，每年6月至9月的降水量占到全年的70%，但降水量在流域內(nèi)分布不均，南北差距較大，大部分區(qū)域降水量在200～800毫米間，處于南部的秦嶺北坡年降水量可達800～1000毫米，但處于西北內(nèi)陸的甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古部分地區(qū)年降水量卻不足150毫米。同時，黃河流域蒸發(fā)量大，濕度偏小，年蒸發(fā)量達到1100毫米以上，但濕度偏小，尤其西北甘肅、寧夏地區(qū)相對濕度低于50%。獨特的自然氣候特征成為黃河流域區(qū)域內(nèi)水資源缺乏和生態(tài)脆弱的重要原因。

3.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的水土環(huán)境狀態(tài)。黃河流域是我國北方最重要的河流生態(tài)系統(tǒng)，黃河河源區(qū)被譽為“中華水塔”，用有限的水資源為防止土地荒漠化，為改善流域生態(tài)環(huán)境做出了很大貢獻。黃河是我國西北和華北地區(qū)的重要生態(tài)安全保護屏障，流域內(nèi)有青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原一川滇生態(tài)屏障、北方防沙帶等重要的生態(tài)安全國家戰(zhàn)略布局，更有三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)等12個國家重點生態(tài)功能區(qū)。自20世紀中期以來，黃河流域相關(guān)省區(qū)更加關(guān)注水土保持，注重植被建設(shè)、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、改善生態(tài)環(huán)境，并大規(guī)模實施了退耕還林工程，對黃河流域的水土環(huán)境起到了很好的生態(tài)修復(fù)作用。但整體來看，黃河流域特別是黃土高原地區(qū)的水土流失仍然比較嚴重，生態(tài)環(huán)境非常脆弱。在植被覆蓋方面，目前黃河流域森林覆蓋率為19. 36%，也低于全國21. 63%的森林覆蓋率平均水平。

4.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的能源資源狀態(tài)。黃河流域能源資源非常豐富，在全國已探明的45種首要礦產(chǎn)中，黃河流域有37種，其中煤炭基礎(chǔ)儲量約1881億噸，占全國煤炭基礎(chǔ)儲量的75.47%，已探明石油、天然氣基礎(chǔ)儲量分別達到12. 01億噸和3.34萬億立方米，占全國總基礎(chǔ)儲量的比重分別達到34. 32%和61. 43%。黃河流域在全國能源方面占有非常重要的戰(zhàn)略地位，國家規(guī)劃建設(shè)的山西、鄂爾多斯盆地、蒙東、西南、新疆五大國家綜合能源基地有三個都位于黃河流域。同時，黃河流域相關(guān)省區(qū)還是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)的重點地區(qū)，是我國小麥、棉花、油料、牲畜等主要農(nóng)牧產(chǎn)品的重要產(chǎn)區(qū)。其中，畜牧業(yè)主要分布在上游青藏高原和內(nèi)蒙古高原，農(nóng)產(chǎn)品種植生產(chǎn)主要分布在上游的寧蒙河套平原、中游的汾渭盆地和下游防洪保護區(qū)范圍內(nèi)的黃淮海平原。

二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的挑戰(zhàn)

黃河流域的經(jīng)濟發(fā)展方式以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和能源資源開發(fā)為主，長期以來的開放式增長對黃河流域的生態(tài)環(huán)境和自然資源承載能力提出了非常嚴峻的挑戰(zhàn)。水資源嚴重短缺，水土流失防治形勢不容樂觀，生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量較差，這一系列因素都成為黃河流域潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。這些生態(tài)環(huán)境風(fēng)險若得不到及時處理，很可能進一步演化為經(jīng)濟社會風(fēng)險，不利于黃河流域的可持續(xù)發(fā)展?？傮w來看，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護主要面臨以下制約因素：

1.水資源供需矛盾對黃河流域可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的制約。黃河屬于資源型缺水河流，因此黃河流域的基本特征是人多水少，人均水資源占有量只有383立方米，僅相當于全國人均水平的18%。黃河流域的GDP占全國約14%，人口占全國12%，耕地占全國15%，但河川徑流量僅占全國的2%，目前的供水量已經(jīng)遠遠超過黃河水資源的承載能力。從水資源開發(fā)來看，國際通用的流域水資源的開發(fā)原則上不超過40%，但黃河水資源開發(fā)利用率已經(jīng)超過了70%。在水資源總量供需矛盾突出的背景下，生態(tài)用水的占比就顯得更為缺乏，在2017年黃河流域的用水結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)用水總量占比達到64. 86%，工業(yè)用水總量占比達到15. 06%，生活用水總量占比達到14. 13%，生態(tài)用水總量占比僅有5.93%?？梢姽まr(nóng)業(yè)和生活用水對生態(tài)用水造成嚴重擠壓，導(dǎo)致水環(huán)境自凈能力不足，進而對黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展造成了嚴重的制約。

2.水沙空間分布不均衡對黃河流域可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的制約。黃河流域水沙的空間分布不均衡不匹配，導(dǎo)致黃河泥沙易淤積，水土流失強度較大，也容易發(fā)生洪澇災(zāi)害，這對黃河流域的可持續(xù)發(fā)展形成了嚴重的威脅。黃河50%以上的徑流量都來自于黃河上游區(qū)域，但90%以上的泥沙卻源于黃河中游區(qū)域。這種不均衡的空間分布導(dǎo)致了黃河流域的資源開發(fā)與環(huán)境保護之間的矛盾更加突出。對于中游地區(qū)來說，水土流失的強度和治理難度都在增大，水土流失的防治形勢比較嚴峻，對于下游地區(qū)而言，河道的善淤、善沖特征及橫河、斜河等河道特征明顯，下游“二級懸河”的趨勢不斷加劇，洪水泥沙對黃淮海平原造成了比較嚴重的威脅。此外，受到流域內(nèi)大型水利工程調(diào)蓄以及引黃用水量增加的影響，黃河下游地區(qū)入境水量越來越少，斷流次數(shù)不斷增多，這給下游地區(qū)特別是山東省的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護造成了嚴重影響。

3.環(huán)境污染風(fēng)險加劇對黃河流域可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的制約。黃河流域的經(jīng)濟發(fā)展長期以來是較為粗放的發(fā)展方式，特別是近些年，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水量快速上升，但很多工商業(yè)企業(yè)未實現(xiàn)達標排放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥使用量不斷增多，這使得廢水污水的生產(chǎn)和排放量隨之增加，但黃河流域的污染治理相對于經(jīng)濟發(fā)展而言卻嚴重滯后，流域內(nèi)的清潔生產(chǎn)和污染治理能力總體偏低。加之黃河流域自然氣候原因?qū)е碌慕邓疁p少、水量偏小，以及水體稀釋和降解污染物的能力下降，導(dǎo)致整個黃河流域的水質(zhì)不斷變差。黃河水資源僅占全國2%，但廢污水排放量卻占到全國約6%，化學(xué)需氧量（COD）排放量占到全國7%。由于河流生態(tài)用水不足、水污染嚴重，又進一步造成了濕地面積減少、水源涵養(yǎng)功能下降、生物多樣性降低等問題，這對黃河流域的可持續(xù)發(fā)展造成了較大的危害。

4.流域綜合管控機制缺乏對黃河流域可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的制約。黃河流域在我國生態(tài)安全格局中具有非常重要的地位，但其生態(tài)系統(tǒng)又非常脆弱，因此，黃河流域的生態(tài)治理必須要強化流域空間管控，要明確生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的開發(fā)管制界限。但黃河流域跨越9個省區(qū)，如何把流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，實現(xiàn)跨省區(qū)高質(zhì)量綜合治理是一大難題。從目前黃河流域的管控現(xiàn)狀看，流域的綜合管理能力和水平還比較薄弱，流域綜合管理體制和運行機制不夠完善，特別是跨行政區(qū)劃的流域綜合管控機制沒有建立起來，政策法規(guī)體系也不夠健全，相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)督能力和執(zhí)法能力也有許多不足，這就難以為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展提供足夠的激勵與約束，這些都成為制度層面上制約黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。

三、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的政策建議

結(jié)合黃河流域生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和挑戰(zhàn)，可以發(fā)現(xiàn)，黃河流域的資源環(huán)境問題具有相當?shù)膹?fù)雜性和特殊性，這就需要從黃河流域治理的整體性、系統(tǒng)性出發(fā)，既要關(guān)注到經(jīng)濟增長與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)，又要關(guān)注到流域內(nèi)各區(qū)域的協(xié)調(diào)。共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，構(gòu)建黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的長效機制。

1.加強黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和高質(zhì)量發(fā)展的頂層戰(zhàn)略設(shè)計。一是要將黃河流域生態(tài)系統(tǒng)作為一個有機整體，統(tǒng)籌流域各項資源，盡快出臺具體的規(guī)劃與實施舉措，建立流域可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的長效機制，確保黃河生態(tài)系統(tǒng)安全，構(gòu)建黃河流域“人與自然和諧共生”的良性循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)。二是要因地制宜，分類施策，充分考慮上中下游的差異。對于黃河上游地區(qū)要以提升水源涵養(yǎng)能力為目標，特別是在三江源、祁連山、甘南等水源涵養(yǎng)區(qū)加快推進實施一批生態(tài)保護修復(fù)和建設(shè)工程。對于黃河中游地區(qū)要以水沙調(diào)控和污染治理為重點，通過建設(shè)旱作梯田、淤地壩等方式，防止水土流失和泥沙淤積，對于污染嚴重的地區(qū)要加快治理，促使黃河生態(tài)實現(xiàn)良性恢復(fù)。對于黃河下游地區(qū)則要做好保護工作，保障河流生態(tài)系統(tǒng)健康，提高生物多樣性。通過高規(guī)格、高水平的頂層戰(zhàn)略設(shè)計，為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和高質(zhì)量發(fā)展提供相應(yīng)的政策保障。

2.建立黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)域協(xié)同治理框架。在生態(tài)環(huán)境保護和推動可持續(xù)發(fā)展方面，要結(jié)合新的區(qū)域發(fā)展理念，從傳統(tǒng)的行政區(qū)劃為主的管理機制轉(zhuǎn)變?yōu)榱饔蚬芾頌橹鞯墓芾頇C制。一是要依據(jù)流域分工特征，劃分好流域與區(qū)域管理權(quán)責(zé)，建立相應(yīng)的流域資源生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機構(gòu)和協(xié)商平臺，在流域總體保護優(yōu)先背景下加強區(qū)域的協(xié)同治理。二是要建立健全地方政府的自然資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護考核體系，根據(jù)具體區(qū)位特征和稟賦特征的差異，給出差異化的考核方式，促使地方政府能夠有足夠的激勵來實現(xiàn)協(xié)同治理，共同保護，走富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路。三是要保護黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性，要打破行政區(qū)劃和部門分割的限制，整合各類保護地管理機構(gòu)，共同保護和合理開發(fā)黃河濕地，改善傳統(tǒng)管理方式下生態(tài)系統(tǒng)的多頭管理和效率低下問題。