社會(huì)組織參與社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示
——以美國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)、香港地區(qū)為例

馬玉麗，李坤軒

（中共山東省委黨校 政法部，山東 濟(jì)南250103）

前言

社會(huì)組織是一個(gè)內(nèi)涵較為復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，在不同的語(yǔ)境之下，對(duì)社會(huì)組織的理解與界定也存在一定的差異。從名稱上來(lái)看，國(guó)際社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的稱謂有非政府組織（NGO）、非營(yíng)利組織（NPO）、志愿部門（volunteer sector）、第三部門（third sector）、公民社會(huì)組織（civil society organizations，簡(jiǎn)稱CSO），等等。從不同的稱謂上，也可以看出社會(huì)組織的特征，即非政府性、非營(yíng)利性、志愿性、組織性、公益性等。

在我國(guó)語(yǔ)境下，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)往往以“民間組織”來(lái)稱謂社會(huì)組織。2007 年11 月20日，全國(guó)社會(huì)組織建設(shè)和管理工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議在南京召開(kāi)，會(huì)議全面展示了近幾年全國(guó)各級(jí)各地社會(huì)組織的發(fā)展風(fēng)貌，明確了新時(shí)期社會(huì)組織建設(shè)與管理的基本思路和主要任務(wù)。會(huì)議的主題及任務(wù)就是以黨的十七大精神為指針，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)組織持續(xù)健康發(fā)展，為構(gòu)建和諧社會(huì)、發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義作出新的貢獻(xiàn)。[1]在這次經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，民政部正式啟用“社會(huì)組織”這一概念?？疾煳覈?guó)社會(huì)組織的特征可以發(fā)現(xiàn)，其既有西方國(guó)家非營(yíng)利組織的一些特點(diǎn)，同時(shí)又具有中國(guó)特定的國(guó)情現(xiàn)狀和制度體制所帶來(lái)的特征?？傮w而言，我國(guó)社會(huì)組織具有非營(yíng)利性目的、不追求剩余利潤(rùn)分配、擔(dān)負(fù)特定的目標(biāo)與使命等特點(diǎn)。隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)展、壯大與完善，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)范圍逐漸拓展，已深入到教育、科技、體育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域中，成為社會(huì)發(fā)展的重要支柱之一以及國(guó)家治理體系新的增長(zhǎng)極，與政府、企業(yè)共同承擔(dān)富強(qiáng)、民主、文明、和諧社會(huì)構(gòu)建的任務(wù)。

一、美國(guó)：稅法為主的制度設(shè)計(jì)

（一）政府對(duì)NGO 的管理

美國(guó)的法律制度相對(duì)完備，其對(duì)NGO 的管理并非依賴某種專門法，而是主要依賴稅法予以調(diào)節(jié)，這也是美國(guó)在NGO 管理方面的顯著特色。《美國(guó)稅法典》對(duì)NGO 從以下幾方面進(jìn)行了規(guī)制：

1.對(duì)免稅資格的認(rèn)定。

《美國(guó)稅法典》對(duì)社會(huì)組織的分類非常細(xì)化。不僅申請(qǐng)免稅資格的條件嚴(yán)格，申請(qǐng)的程序也是復(fù)雜繁瑣的，要填寫(xiě)相應(yīng)的表格和準(zhǔn)備一系列文件資料。按照《美國(guó)稅法典》要求，免稅組織的資產(chǎn)須永久地投入到公益慈善事業(yè)中去，即“公益資產(chǎn)的不可撤回性”原則，該原則就意味著即使有關(guān)的免稅組織解散，其投資者或創(chuàng)辦人也不能收回資產(chǎn)，而相關(guān)的公益資產(chǎn)大多用于其他事業(yè)或由政府直接用于公益事業(yè)。由此可見(jiàn)，NGO 獲得免稅資格后，其運(yùn)行將全程處于政府稅法的監(jiān)管之下。同時(shí)，由于獲取免稅資格，須通過(guò)較為嚴(yán)格的組織測(cè)試和運(yùn)行測(cè)試，以此來(lái)確定有關(guān)組織是否符合法律規(guī)定的條件，因此在美國(guó)，相關(guān)組織會(huì)主動(dòng)進(jìn)行注冊(cè)，這也有利于政府對(duì)這些非政府組織進(jìn)行有效的監(jiān)管與調(diào)控。

2.稅收優(yōu)惠、稅賦信息透明、公開(kāi)。

美國(guó)制定了嚴(yán)格的稅收優(yōu)惠措施。在報(bào)表與信息公開(kāi)方面，美國(guó)規(guī)定了相當(dāng)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。所有通過(guò)免稅檢驗(yàn)的組織，須每年向聯(lián)邦稅務(wù)局報(bào)送年度報(bào)表，其內(nèi)容規(guī)定得非常詳細(xì)，包括了組織存在和運(yùn)行的每一個(gè)細(xì)節(jié)，因此必須聘請(qǐng)專業(yè)人員填寫(xiě)。而且除去專利、商業(yè)秘密、國(guó)防資料和法定不需公開(kāi)的信息外，所有的報(bào)表及附加材料必須持續(xù)向公眾公示3 年。稅賦信息的公開(kāi)與透明，使得NGO 組織獲得了社會(huì)及公眾的信任，從而不斷地獲得捐助與資助，成為NGO 組織不斷發(fā)展的基礎(chǔ)和動(dòng)力。

3.政治性活動(dòng)的禁止。

在美國(guó)，所有享受免稅優(yōu)惠的組織，都被禁止參與政治競(jìng)選活動(dòng)。為此，政府進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)管與控制。無(wú)論是聯(lián)邦政府還是各州政府，都將NGO 組織的財(cái)務(wù)與稅務(wù)作為監(jiān)管的重心所在。聯(lián)邦政府對(duì)NGO 的監(jiān)管主要由財(cái)政部下屬的聯(lián)邦稅務(wù)局免稅組織司進(jìn)行，監(jiān)管的內(nèi)容涉及：相關(guān)組織是否按規(guī)定對(duì)財(cái)務(wù)和活動(dòng)情況進(jìn)行記錄、是否及時(shí)填報(bào)有關(guān)報(bào)表、是否在法定的免稅資格范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，等等。監(jiān)管方式也多種多樣，如向特定群體發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷收集調(diào)查信息、調(diào)查有關(guān)的檔案數(shù)據(jù)及公開(kāi)信息，等等，如果發(fā)現(xiàn)NGO 組織違規(guī)活動(dòng)，則會(huì)采取一定的處罰措施，如罰款、取消免稅資格等。各州政府對(duì)NGO 負(fù)責(zé)監(jiān)管的是州首席檢察官和各州稅務(wù)部門，監(jiān)管的方式也多種多樣，如審查年報(bào)表、抽樣審計(jì)，等等。

（二）政府對(duì)NGO 組織的支持

政府在對(duì)NGO 組織進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管之外，也會(huì)對(duì)其提供必要的多樣化的支持幫助，促進(jìn)其不斷發(fā)展與完善，形成了政府與非政府組織之間的雙贏局面。

1.吸收NGO 組織參與政府政策制定，加強(qiáng)與NGO 組織的交流與互動(dòng)。

政府在制定出臺(tái)有關(guān)的政策措施之前，會(huì)鼓勵(lì)NGO 組織參與其中，聽(tīng)取其意見(jiàn)和建議，將其意見(jiàn)吸納到有關(guān)政策中，從而使得政策措施的出臺(tái)體現(xiàn)NGO 組織的意志和訴求，這種對(duì)NGO 組織的尊重與重視，有利于NGO 組織更好地與政府進(jìn)行合作與交流。

2.財(cái)政資金的支持與幫助。

有研究顯示，美國(guó)NGO 收入中的35.6%來(lái)自于政府部門的資助。[2]政府資助的形式也是多種多樣的，如直接撥款、政府購(gòu)買服務(wù)、NGO 提供咨詢項(xiàng)目，等等。

3.鼓勵(lì)民眾志愿與服務(wù)精神。

美國(guó)政府歷來(lái)重視鼓勵(lì)民眾的志愿與服務(wù)精神，從而促進(jìn)了NGO 組織各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展，如慈善募捐、公益活動(dòng)等。美國(guó)NGO 組織的服務(wù)領(lǐng)域已涉及到美國(guó)社會(huì)生活的各個(gè)層面，組織的多元化、專業(yè)化的服務(wù)在一定程度上彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)的缺陷，而且化解了部分社會(huì)矛盾，減少了部分群體之間的利益紛爭(zhēng)，客觀上有利于緩解政府的管理壓力，美國(guó)NGO 組織在政府購(gòu)買公共服務(wù)領(lǐng)域，表現(xiàn)得尤為活躍和突出。

二、臺(tái)灣地區(qū)：規(guī)范與自治相得益彰

十八屆三中全會(huì)中提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式。盡管我國(guó)大陸與臺(tái)灣地區(qū)的基本社會(huì)制度迥異，但在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮社會(huì)主義制度政治優(yōu)勢(shì)的前提下，考察、借鑒臺(tái)灣地區(qū)的可行性經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合大陸的實(shí)際情況，進(jìn)一步完善社會(huì)組織參與社會(huì)治理的渠道，對(duì)于加快社會(huì)組織發(fā)展、改進(jìn)社會(huì)治理方式具有重要意義。

與大陸對(duì)社會(huì)組織的稱謂不同，臺(tái)灣地區(qū)的“法律條例”里，并沒(méi)有社會(huì)組織或非營(yíng)利組織一詞，通常以“人民團(tuán)體”“公益法人”“社團(tuán)法人”“非法人團(tuán)體”“財(cái)團(tuán)法人”等稱謂來(lái)指稱政府與市場(chǎng)之外的其他部門。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)組織取得了舉世矚目的成就，社會(huì)組織已成為公共治理的一支重要力量，在臺(tái)灣地區(qū)各個(gè)方面發(fā)揮了巨大作用。[3]

臺(tái)灣地區(qū)《人民團(tuán)體法》是調(diào)整和指導(dǎo)人民團(tuán)體的基本法律規(guī)范。臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的主要路徑與經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）法令為人民團(tuán)體的發(fā)展完善提供法制保障

《人民團(tuán)體法》對(duì)職業(yè)團(tuán)體的會(huì)員資格作了嚴(yán)格的規(guī)定，體現(xiàn)了臺(tái)灣地區(qū)法令對(duì)職業(yè)團(tuán)體的一個(gè)基本原則即“業(yè)必歸會(huì)”，在這一原則要求下，有些會(huì)員數(shù)量不足團(tuán)體、未建立行業(yè)組織的鄰近地區(qū)的同業(yè)者也加入進(jìn)來(lái)。這些法令對(duì)加強(qiáng)人民團(tuán)體之間的交流聯(lián)系起到了促進(jìn)規(guī)范作用。同時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)政府還出臺(tái)了《人民團(tuán)體選舉罷免辦法》《督導(dǎo)各級(jí)人民團(tuán)體實(shí)施辦法》，等等，以此調(diào)整人民團(tuán)體有關(guān)活動(dòng)與行為，這一系列的立法工作，為人民團(tuán)體開(kāi)展工作、行使權(quán)力有法可依、有據(jù)可循，為人民團(tuán)體的發(fā)展完善提供了強(qiáng)有力的法制保障。

（二）政府管理：低度規(guī)范、高度自治

臺(tái)灣地區(qū)政府對(duì)人民團(tuán)體的管理思路和模式體現(xiàn)了規(guī)范與自治結(jié)合的特點(diǎn)，政府對(duì)人民團(tuán)體開(kāi)放準(zhǔn)入門檻，盡力減少行政干預(yù)，按照“低度規(guī)范、高度自治”的原則，為人民團(tuán)體的發(fā)展創(chuàng)造了良好的空間和相對(duì)寬松的環(huán)境。臺(tái)灣地區(qū)對(duì)人民團(tuán)體施行歸口立案（相當(dāng)于我們通常所說(shuō)的“注冊(cè)登記”）、分級(jí)組織體制，但其目的事業(yè)應(yīng)受各該事業(yè)主管機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督。從這一規(guī)定中可以看出，臺(tái)灣執(zhí)掌人民團(tuán)體業(yè)務(wù)的職能機(jī)構(gòu)，分別為“內(nèi)政部”、社會(huì)局（處）。此外，按照臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)法令的有關(guān)規(guī)定，人民團(tuán)體想要獲得法人資格，應(yīng)先向法院提出登記申請(qǐng)。法院對(duì)登記申請(qǐng)進(jìn)行注冊(cè)后，人民團(tuán)體才獲得法人資格，但是人民團(tuán)體的名稱必須另行冠以“社團(tuán)法人”或“財(cái)團(tuán)法人”字樣，以彰顯其法人資格。[4]

（三）政府多樣化扶持

1.資金支持。

臺(tái)灣地區(qū)政府為人民團(tuán)體的發(fā)展也提供了許多的支持。承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)的人民團(tuán)體對(duì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，同時(shí)對(duì)減輕政府的公共服務(wù)壓力具有重要作用，因此臺(tái)灣地區(qū)政府對(duì)其提供資金資助，幫助其維持正常業(yè)務(wù)的開(kāi)展。

2.政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)。

臺(tái)灣政府除直接的資金支持外，也采取了多種多樣的措施促進(jìn)人民團(tuán)體的發(fā)展，比如通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)來(lái)扶持人民團(tuán)體的發(fā)展。1983 年臺(tái)灣省政府社會(huì)處正式簽約委托臺(tái)北家庭扶助中心辦理兒童寄養(yǎng)服務(wù)，部分需要寄養(yǎng)的兒童由家庭扶助中心提供服務(wù)，政府與其簽訂合同，按照合同規(guī)定對(duì)寄養(yǎng)服務(wù)付費(fèi)購(gòu)買。這一做法正式開(kāi)啟了臺(tái)灣社會(huì)福利進(jìn)入購(gòu)買服務(wù)契約的時(shí)代，由民間部門向服務(wù)對(duì)象提供社會(huì)服務(wù)，政府承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，許多民間部門獲得了新的生機(jī)，走上了發(fā)展完善的道路。1997 年，臺(tái)灣頒布《社工師法》，為其合法履行相關(guān)職責(zé)提供了依據(jù)。[5]

3.創(chuàng)新基層社區(qū)自治治理的運(yùn)作模式。

1950 年開(kāi)始，臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行地方自治。村、里長(zhǎng)等地方公職人員都由選舉產(chǎn)生。臺(tái)灣地區(qū)于1965 年4 月頒布《民生主義現(xiàn)階段社會(huì)政策》，其中規(guī)定將社區(qū)發(fā)展作為社會(huì)福利措施七大要項(xiàng)之一，并且明確提出“以采取社區(qū)發(fā)展方式，促進(jìn)民主建設(shè)為重點(diǎn)”，這一規(guī)定標(biāo)志著臺(tái)灣社區(qū)工作的開(kāi)始，為臺(tái)灣社區(qū)工作的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。1968 年，臺(tái)灣地區(qū)政府頒布《臺(tái)灣省社區(qū)發(fā)展8 年計(jì)劃》，1971 年5 月，臺(tái)灣政府將原來(lái)的八年社區(qū)發(fā)展計(jì)劃改為十年計(jì)劃，并以基層民主建設(shè)、國(guó)民義務(wù)勞動(dòng)工作和70 年代初頒布的小康計(jì)劃配合社區(qū)發(fā)展實(shí)施。社區(qū)發(fā)展十年計(jì)劃完成后，基于十年計(jì)劃取得的成就，臺(tái)灣地區(qū)政府又連續(xù)推動(dòng)了兩個(gè)后續(xù)的五年計(jì)劃（分別為1981—1986 年、1986—1991 年），以上這些連續(xù)施行的政策設(shè)計(jì)為臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)建設(shè)指明了方向和形式。[6]

臺(tái)灣地區(qū)“地方自治”的覆蓋范圍是十分廣泛的，總體來(lái)說(shuō)，其范圍涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域。[7]臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)發(fā)展的主軸是社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)，它是當(dāng)前臺(tái)灣社會(huì)基層民眾參與社會(huì)治理的最普遍平臺(tái)。

臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)的性質(zhì)為純公益類社會(huì)組織，協(xié)會(huì)的發(fā)起人與工作人員都由本社區(qū)居民組成，他們當(dāng)中大多是不同領(lǐng)域的志愿工作者，每三年改選一次理事長(zhǎng)，社區(qū)居民可以根據(jù)實(shí)際生活需要設(shè)立協(xié)會(huì)的專業(yè)委員會(huì)。社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自會(huì)員費(fèi)與贊助。企業(yè)贊助為社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)獲得經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，主要通過(guò)項(xiàng)目合作的方式來(lái)完成。社區(qū)的重大決定都是由居民自己決定，政府只是提供相應(yīng)的公共服務(wù)，不作過(guò)多干涉，社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)已成為參與社會(huì)治理的重要基層平臺(tái)。

4.全民參與社會(huì)治理的努力：志愿活動(dòng)常態(tài)化。

20 世紀(jì)50—70 年代臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)工作的主要領(lǐng)域?yàn)榫葷?jì)性社會(huì)服務(wù)，這一服務(wù)本身帶有傳統(tǒng)的志愿服務(wù)及慈善社會(huì)工作模式。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，隨著政府立法的不斷完善以及民間自發(fā)的努力，臺(tái)灣的志愿服務(wù)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，已經(jīng)成為一種市民的自覺(jué)行為，志愿服務(wù)的理念深入人心，志愿服務(wù)已成為普遍現(xiàn)象。除了廣大市民積極踴躍參與外，很重要的一點(diǎn)，就是志愿服務(wù)呈現(xiàn)有組織、有規(guī)矩、有制度的特點(diǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，人民團(tuán)體要取得更大的發(fā)展，必須得到廣大民眾的積極參與和支持，必須具有廣泛的民意基礎(chǔ)和支持。臺(tái)灣人民團(tuán)體自身已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)，在實(shí)踐中廣泛調(diào)動(dòng)民眾的積極性，從而擴(kuò)大民眾的參與度。

三、香港地區(qū)：法治保障與政治參與

香港的社會(huì)組織歷史久遠(yuǎn)，最早發(fā)源于香港的慈善救濟(jì)工作。19 世紀(jì)中后期開(kāi)始，香港出現(xiàn)了一批具有中國(guó)傳統(tǒng)形式的慈善團(tuán)體，如東華三院、仁愛(ài)堂等，雖然在當(dāng)時(shí)未經(jīng)政府注冊(cè)成立，但對(duì)救濟(jì)窮困人群發(fā)揮了積極作用。20 世紀(jì)40—50 年代，大量難民涌入香港，催生出一批民間組織，它們與政府各自開(kāi)展救濟(jì)工作。20 世紀(jì)60—70 年代之后，香港的社會(huì)組織開(kāi)始朝專業(yè)化、多元化的趨勢(shì)發(fā)展。這些民間組織不再單純地進(jìn)行慈善救助，還將服務(wù)的范圍拓展到家庭服務(wù)、照顧嬰兒、老年服務(wù)、康復(fù)治療等，此時(shí)，政府開(kāi)始對(duì)民間組織提供一定的資助，實(shí)行“酌情津貼”制度。20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，香港的社會(huì)服務(wù)逐步走向制度化、規(guī)范化。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)組織也開(kāi)始了轉(zhuǎn)型，更加強(qiáng)調(diào)其服務(wù)本位，關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以社會(huì)工作的專業(yè)化來(lái)促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題的解決。

（一）以完善的法律制度政策進(jìn)行全程監(jiān)管

1.法制健全、保障有力。

香港以法制健全、政府廉潔、管理高效著稱。但在規(guī)范民間組織方面，香港并無(wú)專門的民間組織法，設(shè)立民間組織的依據(jù)為各種不同的法規(guī)。整體而言，香港民間組織的運(yùn)行模式較為成熟，特別是在慈善公益類社會(huì)組織方面，建立了完善的內(nèi)部管理制度，社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)規(guī)范，實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)良好、高效，決策科學(xué)、民主，執(zhí)行決策得力，嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，注重信息公開(kāi)透明，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律，具有高度的法律自覺(jué)。對(duì)于那些由政府撥款資助的民間組織，政府對(duì)其采取了更為嚴(yán)格的監(jiān)管和規(guī)范力度，它們處于政府、公眾、法律制度的規(guī)范約束之下，嚴(yán)格依法運(yùn)行，一旦被發(fā)現(xiàn)有違法行為，將會(huì)付出高昂的代價(jià)。

2.形式多元、監(jiān)管適度。

香港政府積極推動(dòng)服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度，2000 年起開(kāi)始推行“服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)”，重點(diǎn)針對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平、效能進(jìn)行評(píng)估?！胺?wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定了福利服務(wù)單位應(yīng)具備的質(zhì)素水平，依據(jù)四項(xiàng)原則厘定，如明確界定服務(wù)的宗旨和目標(biāo)、有效管理資源、尊重服務(wù)使用者的權(quán)利等。這些原則體現(xiàn)了福利服務(wù)的核心價(jià)值。目前共有十六項(xiàng)“服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)”，每一項(xiàng)均有一套準(zhǔn)則及評(píng)估指標(biāo)說(shuō)明。2010 年又推出《非政府機(jī)構(gòu)的管治及內(nèi)部監(jiān)控》，進(jìn)一步對(duì)非政府機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行管控，提高其規(guī)范性。[8]

為了完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的運(yùn)作過(guò)程，香港社會(huì)福利署成立了“合約管理部組”，對(duì)合約的履行進(jìn)行定期檢查，對(duì)有關(guān)投訴進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，接收服務(wù)使用者的意見(jiàn)建議并進(jìn)行分析，對(duì)不同服務(wù)單位的服務(wù)水平進(jìn)行考察、對(duì)比。稅務(wù)局每四年對(duì)NGO 的慈善地位進(jìn)行審查；公開(kāi)募捐必須先獲社會(huì)福利署批準(zhǔn)，并于活動(dòng)完成后90 天內(nèi)提交報(bào)告；如接收政府資助，必須向有關(guān)部門提交工作和財(cái)務(wù)報(bào)告。

從制度安排上分析，香港對(duì)于依照《社團(tuán)條例》和《公司條例》注冊(cè)的社會(huì)組織采取了不同的監(jiān)管力度。對(duì)于按照前者注冊(cè)的社會(huì)組織，監(jiān)管相對(duì)寬松，但承擔(dān)的法律責(zé)任較大，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性。按照后者注冊(cè)的社會(huì)組織，監(jiān)管相對(duì)嚴(yán)格，但承擔(dān)的法律責(zé)任是“有限”的。

（二）政社互動(dòng)：政府與社會(huì)組織的合作共贏

1.政府的扶持與資助。

由政府提供資助，這是香港社會(huì)組織獲得資金來(lái)源的最重要渠道。政府的撥款、直接補(bǔ)助、津貼等，對(duì)維持社會(huì)組織的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。香港政府采取多種措施來(lái)扶持和發(fā)展民間社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，例如通過(guò)宏觀規(guī)范管理，制定合理政策予以引導(dǎo)，給予經(jīng)費(fèi)資助，等等，這些措施有力地支持了香港社會(huì)組織的存續(xù)和發(fā)展。香港特區(qū)政府重視社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，對(duì)福利服務(wù)的資助逐年增加。

2.政府與社會(huì)組織的合作。

長(zhǎng)期以來(lái)，香港政府推行“小政府、大社會(huì)”的制度安排，其社會(huì)治理模式是“半行政、半自治”。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，香港政府與社會(huì)組織建立了良好的合作伙伴關(guān)系。近年來(lái)，香港政府逐漸推出一系列措施來(lái)加強(qiáng)與民間力量的合作，如契約外包、政府購(gòu)買等，政府設(shè)立“社區(qū)投資共享基金”“可持續(xù)發(fā)展基金”“專業(yè)服務(wù)發(fā)展資助計(jì)劃”“創(chuàng)新及科技基金”等，政府不再是社會(huì)福利的唯一提供者，政府公共部門、營(yíng)利部門、非營(yíng)利部門、社區(qū)等都承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

對(duì)于社會(huì)組織而言，已不僅僅是個(gè)案權(quán)益的倡導(dǎo)者或志愿服務(wù)工作者，其自身角色也在發(fā)生一系列轉(zhuǎn)變，如逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的提供者、政府政策的執(zhí)行者、專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)者，等等。通過(guò)廣泛的合作，社會(huì)組織不斷吸納其他組織的優(yōu)點(diǎn)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)，使自身能力得以提升，避免“志愿失靈”。

3.社會(huì)組織的政治參與。

盡管香港的社會(huì)組織大多以公益為目的，如工商經(jīng)濟(jì)類、文化教育類、宗親同鄉(xiāng)類等，但由于其公益性、民意代表性和在政府民間具有廣泛認(rèn)同度，決定了它無(wú)法遠(yuǎn)離政治，在政治參與上表現(xiàn)活躍。香港社會(huì)組織參與政治的積極性高，參與渠道暢通，參與的方式也多種多樣。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

從世界范圍來(lái)看，自20 世紀(jì)70 年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的公共管理活動(dòng)不是一成不變的。在這一變革過(guò)程中，政府采取各種方式方法介入社會(huì)治理，并取得了一定的成效，促進(jìn)了各國(guó)社會(huì)治理的發(fā)展。對(duì)于部分國(guó)家及地區(qū)的社會(huì)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)本著取其精華、去其糟粕的態(tài)度，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在中國(guó)的語(yǔ)境環(huán)境下進(jìn)行有針對(duì)性地分析、消化和吸收。[9]

社會(huì)組織作為一種重要的制度表現(xiàn)，屬于現(xiàn)代化社會(huì)上層建筑，是由國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，即社會(huì)組織的發(fā)展水平體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量和水平。到2020 年我國(guó)全面建成小康社會(huì)的時(shí)候，我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量、活力、效率以及社會(huì)認(rèn)知接受度等都將發(fā)生質(zhì)的飛躍。美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、香港地區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展和運(yùn)行都對(duì)我國(guó)內(nèi)地社會(huì)組織更好地參與社會(huì)治理具有一定的借鑒意義。中國(guó)香港地區(qū)作為現(xiàn)代化大都市，社會(huì)管理水平高度精細(xì)化，其法治化水平也較高，社會(huì)組織享有較高的認(rèn)可度和信賴度。美國(guó)作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展提供了巨大的支持，使得社會(huì)組織成為維持社會(huì)穩(wěn)定、完善公共服務(wù)、培育公民自治的重要力量。

（一）制定完善的制度

法治在國(guó)家治理方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。法治是治國(guó)理政的基本方式，推進(jìn)國(guó)家治理、社會(huì)治理必須以法治思維和法治方式進(jìn)行。[10]如前所述，美國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)、香港地區(qū)都對(duì)社會(huì)組織管理的法律框架采取了不同的模式。例如，美國(guó)以稅法為杠桿對(duì)非營(yíng)利性組織進(jìn)行有效監(jiān)管。不同的社會(huì)組織滲透到社會(huì)不同層面的運(yùn)作機(jī)制中，不同法律法規(guī)的側(cè)重點(diǎn)均不同，都有自身的針對(duì)性，但目的都是促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，使各項(xiàng)活動(dòng)有法可依、有據(jù)可循。[11]目前我國(guó)有關(guān)社會(huì)組織的制度設(shè)計(jì)還存在很多缺陷，部分制度設(shè)計(jì)可操作性不高，存在一定的模糊性、原則性、抽象性等，給政府執(zhí)行部門帶來(lái)了一定的困擾，也給監(jiān)管對(duì)象理解相關(guān)的制度造成不便。因此有必要完善制度設(shè)計(jì)，增加相關(guān)制度的針對(duì)性與可操作性。

從我國(guó)當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，要想發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的主體作用，就需要政府的制度和相關(guān)政策及時(shí)予以調(diào)整完善，從監(jiān)督控制向培育發(fā)展，改變過(guò)去事無(wú)巨細(xì)包攬一切的管理體制。對(duì)政府的管理權(quán)限進(jìn)行科學(xué)梳理，對(duì)管理的范圍進(jìn)行合理的限縮，為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和發(fā)展空間，適時(shí)推動(dòng)社會(huì)組織的自主性、自治化，激發(fā)社會(huì)組織自身在社會(huì)治理方面的優(yōu)勢(shì)和潛力，將其發(fā)展為當(dāng)前社會(huì)治理中的重要力量。在這一點(diǎn)上，香港的官、商、民三方合作模式值得借鑒。[12]

同時(shí)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記手續(xù)。借鑒香港的做法，對(duì)社會(huì)組織按類逐步推行注冊(cè)準(zhǔn)入制，同時(shí)在促進(jìn)社會(huì)組織依法、自律運(yùn)作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府監(jiān)管，推行對(duì)社會(huì)組織的審計(jì)制度及財(cái)務(wù)年報(bào)制度。

進(jìn)一步降低社會(huì)組織登記注冊(cè)門檻。進(jìn)一步嚴(yán)格分類，對(duì)社會(huì)組織的善款籌措和資金支出進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。例如香港社團(tuán)事務(wù)處按照《社團(tuán)條例》對(duì)各類社會(huì)組織進(jìn)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理，分類管理模式提高了香港對(duì)社團(tuán)管理的針對(duì)性和精準(zhǔn)度，可以分門別類進(jìn)行管理并且提供匹配的服務(wù)，促進(jìn)了政府與社團(tuán)之間的良性互動(dòng)。對(duì)公益慈善類組織，政府需要重點(diǎn)監(jiān)管其資金籌措和資金支出環(huán)節(jié)。公益慈善類組織的資金籌措面向的是社會(huì)公眾，這就需要慈善類組織嚴(yán)格遵守相關(guān)的規(guī)定和宗旨，不得違法向公眾籌資，更不得違法使用善款。[13]

（二）提供大力扶持

由于社會(huì)組織具有非營(yíng)利性，這就使得社會(huì)組織的發(fā)展離不開(kāi)外部的支持與幫助。歐美等國(guó)家社會(huì)組織的資金籌集渠道一般包括：政府補(bǔ)貼、收取服務(wù)費(fèi)用、民間捐贈(zèng)等。政府補(bǔ)貼是最大也是最重要的資金來(lái)源，例如，美國(guó)政府除了對(duì)社會(huì)組織提供直接的經(jīng)濟(jì)支持外，也通過(guò)其他手段提供間接的經(jīng)濟(jì)幫助，如豁免所得稅、對(duì)非營(yíng)利組織捐款予以減稅等。

從社會(huì)組織發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，來(lái)自政府的支持最為穩(wěn)定，比其他企業(yè)及組織的支持更為重要，扶持的范圍也更廣泛。例如，美國(guó)、中國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)等都對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的資金支持和政策傾斜，促使社會(huì)組織為公眾提供優(yōu)良的公共服務(wù)，促進(jìn)了社會(huì)和諧發(fā)展，在一定程度上擴(kuò)大了其國(guó)際影響力，因此，政府與社會(huì)組織在合作中取得雙贏。

（三）注重彌合社會(huì)分歧

社會(huì)組織作為社會(huì)力量的主體，來(lái)自民眾、貼近民眾，擁有更廣泛的社會(huì)資源。因此當(dāng)社會(huì)矛盾突發(fā)，出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)時(shí)，社會(huì)組織可以發(fā)揮其代表民眾利益表達(dá)的作用，擔(dān)負(fù)起政府與民眾溝通的橋梁作用，運(yùn)用自身的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)化解不同利益主體間的紛爭(zhēng)和矛盾，起到潤(rùn)滑劑的作用。新時(shí)期應(yīng)更好地發(fā)揮社會(huì)組織促進(jìn)不同利益訴求的協(xié)調(diào)、彌合社會(huì)分歧的作用。

眾所周知，美國(guó)、中國(guó)香港地區(qū)都是典型的多元化社會(huì)，協(xié)調(diào)不同群體的利益和訴求是社會(huì)面臨的重大課題?；钴S于民間的社會(huì)組織將不同群體的利益和訴求進(jìn)行集中表達(dá)，通過(guò)積極與政府進(jìn)行溝通從而使政府及時(shí)對(duì)民眾的訴求予以響應(yīng)，這就有利于消除社會(huì)矛盾，彌合政府與民眾因?yàn)闇贤ú粫晨赡軒?lái)的分歧與矛盾。

當(dāng)前，可以通過(guò)建立各層次各類別的法定或臨時(shí)性咨詢委員會(huì)，為社會(huì)發(fā)展建言獻(xiàn)策，將社會(huì)組織及其負(fù)責(zé)人培育成推進(jìn)我國(guó)協(xié)商民主、參與民主和基層民主的重要力量，有利于在新時(shí)期發(fā)揮社會(huì)組織社會(huì)黏合劑的作用。

（四）傳承中國(guó)傳統(tǒng)文化精華

從香港慈善公益類社會(huì)組織可以看出，其數(shù)量眾多且社會(huì)影響力巨大，深層次因素是由傳統(tǒng)文化的精華作為其養(yǎng)料和支撐，從而為社會(huì)組織的壯大注入了源源不斷的動(dòng)力。因此，在積極推進(jìn)社會(huì)組織有序健康發(fā)展的過(guò)程中，也應(yīng)積極汲取中國(guó)傳統(tǒng)慈善文化的精神內(nèi)核，為社會(huì)組織的發(fā)展提供強(qiáng)大的精神動(dòng)力，要積極挖掘、傳承、吸收儒家仁愛(ài)文化、道家傳統(tǒng)平均文化、佛家傳統(tǒng)慈悲文化，等等。黨的十九大報(bào)告指出，要“全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅(jiān)持我國(guó)宗教的中國(guó)化方向，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)”?？梢钥闯?，在新時(shí)期社會(huì)主義建設(shè)中，從宗教文化中汲取其合理內(nèi)核具有重要作用，其中，要堅(jiān)持宗教的中國(guó)化方向，積極做好引導(dǎo)工作。強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)，構(gòu)建新時(shí)期具有中國(guó)特色的慈善公益文化，可以使社會(huì)組織為加強(qiáng)完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)發(fā)揮更大的作用。