美國大學(xué)治理的社會參與機(jī)制及其啟示

社會參與的主體指的是社會的全體成員，包括社會上的個體成員和社會組織。參與是指通過互動來影響決策和治理的行為［1］?，F(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的必然要求之一是社會參與大學(xué)治理。首先，在“政府—社會—大學(xué)”三分框架下，對大學(xué)利益相關(guān)者進(jìn)行分析，即可找出美國高校社會系統(tǒng)元素即校友、捐贈者、學(xué)生家長、市民、各類協(xié)會和基金會等，既包括個人也包括各種社會組織。常見的參與行為主要有決策咨詢、監(jiān)督問責(zé)和評估評價等?；诿绹髮W(xué)治理的社會參與機(jī)制在世界上的先驅(qū)地位，世界各國的高等院校都在爭相效仿其大學(xué)治理模式和制度。目前我國高等教育事業(yè)處于一個新的改革階段，現(xiàn)代大學(xué)治理的社會參與機(jī)制尚不成熟和完善，因此美國大學(xué)治理模式對我國高校治理模式改革具有重要參考價值。然而，想要建設(shè)符合中國國情的社會參與大學(xué)治理制度，首先需要研究美國大學(xué)的社會參與的背景及基本內(nèi)容，從而界定出社會參與高校治理的概念以及主要類型。本文以美國加利福尼亞大學(xué)伯克利分校（University of California, Berkeley）為研究對象，試圖從社會參與大學(xué)治理的歷史與現(xiàn)實、要素與機(jī)制、方式與路徑等方面系統(tǒng)梳理社會參與大學(xué)的整個生態(tài)結(jié)構(gòu)，以期為我國社會參與高校治理建設(shè)提供有益借鑒。

一、美國加州大學(xué)伯克利分校社會參與大學(xué)治理的經(jīng)驗

美國加利福尼亞大學(xué)伯克利分校（以下簡稱“伯克利大學(xué)”）成立于1868年，在其一百多年的發(fā)展歷程當(dāng)中，從一所小型地方公立院校，逐漸成長為世界著名的高等學(xué)府，其優(yōu)秀的畢業(yè)生、享譽世界的重大科研成果讓它取得了令全世界為之矚目的成就。究其原因，一流的大學(xué)離不開一流的大學(xué)治理制度，而成就伯克利大學(xué)的最重要的治理制度有如下特點：

1.引入共同治理制度

“治理”（governance）一詞由拉丁語“guber?nace”演化而來，意為駕馭（to steer）［2］。治理主要用于界定責(zé)任和權(quán)益，分配控制權(quán)與所有權(quán)，以此確定組織的目標(biāo)和實現(xiàn)有效監(jiān)督。治理在一定層面指的是一種戰(zhàn)略管理，而大學(xué)的治理更多的是指各利益相關(guān)者之間的互動聯(lián)系。

美國加州伯克利大學(xué)的學(xué)術(shù)評議會是大學(xué)治理的核心機(jī)構(gòu)，并且授予加州大學(xué)教師參與大學(xué)治理的權(quán)利。教師們的作用不僅僅在于建立大學(xué)學(xué)術(shù)優(yōu)異的標(biāo)準(zhǔn)方面，而且還在保證大學(xué)被明智地治理方面也起到了關(guān)鍵性的作用［3］。在大學(xué)，教師不僅僅是雇員，同時也是學(xué)術(shù)共同體，也應(yīng)該在制定教育政策方面承擔(dān)責(zé)任。因此，加州大學(xué)提升了其在教師聘用、晉升和解聘決策中的權(quán)重，采用教師聘用和晉升的雙向評議制度。此外，還建立了教師委員會來分配經(jīng)費，設(shè)立教師編委會以監(jiān)督大學(xué)的出版社，提升出版質(zhì)量。

共同治理制度在美國大學(xué)的應(yīng)用還體現(xiàn)在學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃方面。美國大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定過程采取公開進(jìn)行的方式，號召利益相關(guān)者廣泛參與，并根據(jù)參與者的意見反饋進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。伯克利大學(xué)在21世紀(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃中提出“建設(shè)全世界最好的三所公立研究型大學(xué)之一”的目標(biāo)。該規(guī)劃的制定過程包括“成立學(xué)術(shù)規(guī)劃小組和管理規(guī)劃小組聽取學(xué)術(shù)人員和行政管理人員的建議，還通過公開的討論會、協(xié)商會等形式征求校內(nèi)教師、學(xué)生、職員的意見，舉行市政廳討論會，開通校園網(wǎng)絡(luò)平臺聽取政策制定者、企業(yè)、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者和其他利益相關(guān)者的建議”［4］。伯克利大學(xué)還因此成立了戰(zhàn)略計劃辦公室，分為六個主要部分：執(zhí)行委員會、咨詢委員會、專項組、學(xué)生代表、員工代表和項目辦公室。大學(xué)作為公共機(jī)構(gòu)不能忽視不同利益相關(guān)者群體的意見，因此制定戰(zhàn)略計劃過程中廣泛征求了學(xué)生及家長、校友、融資機(jī)構(gòu)、捐助者、私人基金會、企業(yè)合作伙伴、州長及州議會、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、大學(xué)協(xié)會和排名等多方面的意見和建議。戰(zhàn)略計劃辦公室明確提出伯克利大學(xué)治理的指導(dǎo)原則是“追求卓越”，在此基礎(chǔ)上提出若干專項建設(shè)舉措，涵蓋行政、管理、學(xué)術(shù)、財政等方面。這次戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，伯克利大學(xué)采取多方協(xié)商、相互監(jiān)督、共同實施的基本策略，引導(dǎo)個體行為和整體戰(zhàn)略的步調(diào)一致，以達(dá)到明確責(zé)任、合理分配資源的目的。

2.大學(xué)與社會組織的合作日益國際化、多元化

目前，美國大學(xué)與社會組織的合作逐步呈現(xiàn)出國際化、多元化的特點。伯克利大學(xué)的勞倫斯伯克利實驗室將多學(xué)科研究團(tuán)隊聚集在一起，為科技發(fā)展提供技術(shù)和優(yōu)秀人才，為世界性綜合難題提供方案。伯克利大學(xué)支持企業(yè)資助大學(xué)研究的另一舉措是在2004年成立了知識產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)業(yè)研究聯(lián)盟（Intellectual Property and Industry Research Alliances，簡稱IPIRA）。IPIRA 的職責(zé)是為企業(yè)和高校建立聯(lián)合研究的一站式對接服務(wù)，增加企業(yè)對大學(xué)的資助，促進(jìn)科研創(chuàng)新。自IPIRA 成立以來，伯克利大學(xué)的產(chǎn)業(yè)資助科研經(jīng)費總額“從2004年1 070 萬美元每年，增長至2014年的6 860萬美元每年”［5］。經(jīng)過產(chǎn)業(yè)研究聯(lián)盟的努力，伯克利大學(xué)已與超過800 多家企業(yè)建立合作關(guān)系。在這種校企合作的模式中，高校掌握研究成果的知識產(chǎn)權(quán)，企業(yè)則可以通過對科技成果進(jìn)行后續(xù)試驗、開發(fā)、應(yīng)用、推廣以提升生產(chǎn)力水平，從而成功實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化。這樣既緩解了高?？蒲薪?jīng)費的短缺和緊張，又為企業(yè)解決科技難題，同時增加了在大學(xué)治理中的參與度和話語權(quán)。

此外，伯克利大學(xué)的社會問題研究所下屬的六個研究中心分別對應(yīng)美國社會的移民、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、全球化等問題設(shè)置。這些部門不僅為學(xué)生提供了跨學(xué)科的研究和實踐環(huán)境，也對社會乃至全球性的問題提供幫助和服務(wù)。

3.社會中介評估組織對大學(xué)治理的影響逐漸加大

美國大學(xué)主張政府與中介評估機(jī)構(gòu)相分離，希望評估機(jī)構(gòu)能夠盡量保持客觀中立。社會中介評估機(jī)構(gòu)在提高大學(xué)教育質(zhì)量方面起到了至關(guān)重要的作用。美國教育中介評估組織發(fā)展至今已經(jīng)逐漸成熟、系統(tǒng)。早在21世紀(jì)初美國高等教育認(rèn)證委員會認(rèn)可的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)已多達(dá)50 余個，這些認(rèn)證機(jī)構(gòu)有全國性的，也有地方性的，分為不同層次和不同范圍，在保證美國高等教育質(zhì)量的問題上起到關(guān)鍵作用。由于美國聯(lián)邦教育部不直接參與學(xué)校評估，因此這些中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大部分的評估工作。這些組織機(jī)構(gòu)在長期的工作中積極采納專業(yè)管理者和學(xué)者等多方人士的意見，認(rèn)證結(jié)果的可信度高、影響力大，推動了美國高等教育的深層次的發(fā)展。

4.個人及社會組織對大學(xué)的監(jiān)督和支持力度越來越大

高校董事會作為發(fā)揮社會組織對大學(xué)的監(jiān)督作用的重要載體，在美國大學(xué)中占有重要地位。公立大學(xué)的校董事會中成員中大多會有地方政府派出的官員代表。政府作為重要的利益相關(guān)者，并不通過直接行使行政權(quán)力的方式來實現(xiàn)其意圖和干涉高校內(nèi)部行政事務(wù)，而是通過其派出的官員代表在董事會上發(fā)言來表達(dá)意見。校董事會也十分重視個人及社會其他組織的力量，例如校友、知名學(xué)者、企業(yè)、公益組織等，這些利益相關(guān)者可以針對學(xué)校的問題和規(guī)劃提出自己的意見并行使相關(guān)的監(jiān)督權(quán)力。這樣一個較為開放自由的社會參與機(jī)制，避免了高校閉門造車的情景，使高?！鐣咧g形成有機(jī)互動的模式。新的運營機(jī)制給大學(xué)帶來了活力，表現(xiàn)為大學(xué)可以吸收企業(yè)界人士參與，采納民間管理理念，增強(qiáng)大學(xué)的教學(xué)和科研實力，減少運營成本，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，不斷提高大學(xué)的辦學(xué)水平［6］。隨著個人與社會組織對大學(xué)的監(jiān)督和支持力度越來越大，大學(xué)有了一個良好的監(jiān)督、咨詢、評價的環(huán)境，高校與社會的整體距離也被拉近了?？傊?，這種管理模式給高校帶來了活力和動力。

社會組織對高校的支持主要表現(xiàn)在財政方面。美國一流大學(xué)經(jīng)費來源多元化，經(jīng)費來源主要包括：政府資助、學(xué)費收入、營業(yè)收入和社會捐贈。可以看出，社會資金也是學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的重要組成部分，捐贈的主體包括基金會、校友會、公司企業(yè)等。伯克利大學(xué)在籌款、資金運作等方面積累了豐富的經(jīng)驗，建立了較為完善的多元融資渠道，“其學(xué)術(shù)資金主要來源于州政府、聯(lián)邦政府、基金會、私人慈善組織等”［7］。2018年伯克利大學(xué)學(xué)校經(jīng)費數(shù)據(jù)表明，聯(lián)邦政府資助4.11 億美元，加州政府撥款3.91 億美元，州補(bǔ)助金0.94 億美元，地方補(bǔ)助金0.13 億美元，總收入30.58 億美元。而2011年，伯克利大學(xué)的學(xué)術(shù)研究經(jīng)費僅為6.7億美元。伯克利大學(xué)的經(jīng)費數(shù)目逐年增加，成為美國社會各界爭相投資培養(yǎng)人才的搖籃。

二、我國社會參與大學(xué)治理的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

1.董事會難以深度參與大學(xué)的治理，僅成為資金籌措機(jī)構(gòu)

美國大學(xué)的董事會制度歷史悠久，在大學(xué)的發(fā)展中的作用至關(guān)重要。然而中國大學(xué)的董事會與之完全不同，采用社會合作機(jī)制，其所發(fā)揮的作用大多局限于資金籌措方面。董事會本應(yīng)作為高校頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)，發(fā)揮調(diào)節(jié)政府、學(xué)校和社會之間的關(guān)系的作用。由于目前我國高校校董事會制度不健全，缺少政府、社會與學(xué)校之間的協(xié)同作用，使得高校董事會形同虛設(shè)。董事會成員對大學(xué)發(fā)展的責(zé)任意識淡薄，對大學(xué)的監(jiān)督意識不強(qiáng)，缺乏參與大學(xué)治理的主動性。

2.產(chǎn)學(xué)研合作投入產(chǎn)出失衡，合作績效低

根據(jù)高校辦學(xué)層次的不同，我國大學(xué)的產(chǎn)學(xué)研模式多種多樣。高職高專專注于企業(yè)的應(yīng)用型人才培養(yǎng)，采取實習(xí)基地、工學(xué)結(jié)合等形式。而本科類院校則注重與企業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新，比如大學(xué)科技孵化園、工程技術(shù)研究中心等模式。我國大學(xué)的產(chǎn)學(xué)研合作項目雖然取得了一定的效果，但是與美國等高等教育發(fā)達(dá)的國家相比，還是存在著較大差距。我國高校、科研單位的科技成果轉(zhuǎn)化率長期低位徘徊，多數(shù)產(chǎn)學(xué)研合作各方并未能夠?qū)㈥P(guān)系發(fā)展到“戰(zhàn)略聯(lián)盟”的共生關(guān)系［8］。在我國由于政府是高等教育的主要投資者，社會各界參與高校治理的積極性不高，投資大學(xué)的企業(yè)家人數(shù)較少且個人捐贈額度有限，造成了現(xiàn)階段大學(xué)與企業(yè)的聯(lián)系不夠緊密，大學(xué)也沒有能夠在產(chǎn)學(xué)研合作的模式下實現(xiàn)應(yīng)有的發(fā)展和提升。

3.社會中介組織發(fā)展不成熟，對大學(xué)的監(jiān)督力度不夠

高等教育中介組織大致分為撥款中介機(jī)構(gòu)、評估中介機(jī)構(gòu)、服務(wù)中介機(jī)構(gòu)以及行業(yè)協(xié)會四種類型。我國的大學(xué)評估主要是由教育部主導(dǎo)完成的，其科學(xué)性和有效性一直備受質(zhì)疑。近年來我國對高校評估的重視程度日益加強(qiáng)，但是還是存在一些問題，比如，評估體系不完善、缺乏科學(xué)性，社會中介組織缺少獨立性，評估能力水平不高等等。雖然一批承擔(dān)教育督導(dǎo)、決策咨詢等功能的教育中介機(jī)構(gòu)正在逐漸形成，但是至今對大學(xué)治理的作用仍很有限。其原因在于中介機(jī)構(gòu)數(shù)量小、規(guī)模小，不成熟，缺少權(quán)威性。并且部分中介機(jī)構(gòu)過于依賴政府，缺少獨立性。因此，這些中介機(jī)構(gòu)并不能有效地參與到高校治理過程當(dāng)中，難以成為高校治理和改革的重要動力。

三、美國經(jīng)驗對我國社會參與大學(xué)治理的啟示

1.大力扶植社會參與組織的發(fā)展，完善董事會的功能

建立決策性的大學(xué)董事會是保障社會力量有效參與大學(xué)治理，推進(jìn)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的重要路徑［9］。要提升社會參與大學(xué)治理的力度，首要發(fā)展的就是董事會。董事會是連接大學(xué)與社會的重要紐帶，大學(xué)的利益相關(guān)者更是通過與董事會的協(xié)商與合作來對大學(xué)事務(wù)進(jìn)行決策。因此，我國高校應(yīng)該著力發(fā)展董事會這個重要載體，為利益相關(guān)者提供共同參與對高校管理監(jiān)督的平臺，使他們能夠真正參與大學(xué)治理。關(guān)于大學(xué)董事會的建設(shè)方面，首先應(yīng)通過立法和系統(tǒng)的制度建設(shè)來保證董事會的合法性和有效性，明確董事會的法律地位、功能、權(quán)利與義務(wù)，保證董事會功能的正常發(fā)揮。其次應(yīng)保證大學(xué)董事會組成人員的廣泛性，例如吸納校友、企業(yè)家、政府部門代表、國內(nèi)外專家學(xué)者、社會組織代表等成為董事會成員。再次，通過非正式的合作途徑擴(kuò)大社會對大學(xué)治理的影響。例如，通過校企聯(lián)合培養(yǎng)人才，聘請專家學(xué)者開展講座，邀請企業(yè)高管參與有關(guān)高校人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)的討論等途徑，來提高社會參與大學(xué)治理的深度和廣度。

同時，基于我國高等教育“內(nèi)涵式”發(fā)展的需要，與高等教育有關(guān)的社會中介組織在高校治理的決策咨詢、評估評價、問責(zé)監(jiān)督等方面具有重要作用。因此，在大學(xué)治理當(dāng)中，為充分發(fā)揮社會組織和其他機(jī)構(gòu)對大學(xué)辦學(xué)水平的監(jiān)督作用，應(yīng)當(dāng)大力支持社會中介組織的發(fā)展，喚醒其責(zé)任意識和監(jiān)督意識，以此加強(qiáng)社會問責(zé)，從而加快教育體制改革的步伐。

2.政府對社會參與組織給予保障，加強(qiáng)制度建設(shè)

參與大學(xué)治理的社會組織多為非營利性質(zhì)，政府應(yīng)該適當(dāng)給予政策支持，并從法律層面保證其合法性，逐步建立起有中國特色的高等教育社會參與機(jī)制。具體做法是，首先要完善制度設(shè)計，明確參與大學(xué)治理的社會組織與政府、大學(xué)之間的關(guān)系。如，明確董事會的法律地位和權(quán)限，通過《高等教育法》等法律對董事會的職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)、功能以及內(nèi)部成員任職資格等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。此外還要加強(qiáng)董事會的制度建設(shè)，建立清晰、可行的議事規(guī)則、辦事流程和運行機(jī)制。其次，美國大學(xué)的成功經(jīng)驗表明真正發(fā)揮社會中介組織的協(xié)調(diào)作用必須以政府轉(zhuǎn)變角色為前提，因此政府可以授權(quán)社會中介機(jī)構(gòu)對高校進(jìn)行監(jiān)督和評估，使高校評估不過多依賴于政府部門，形成良好公正的監(jiān)督評估環(huán)境，構(gòu)建新型的高校與政府的關(guān)系。

3.完善信息公開制度，拓寬社會參與的渠道

社會監(jiān)督機(jī)制是社會參與大學(xué)治理機(jī)制中一個重要的組成部分［10］。在信息化時代，信息更迭速度加快，公眾對信息公開的需求不斷提高，社會監(jiān)督機(jī)制必須建立在信息公開的制度之上。建立完善的信息公開制度，有助于拓寬社會參與渠道及信息獲取渠道。一方面通過建立信息公開平臺，提高學(xué)校網(wǎng)站質(zhì)量，借助其他新媒體，吸引更多社會參與組織的關(guān)注。同時提高平臺的互動功能，努力搭建公開透明的大學(xué)與社會的溝通互動橋梁，及時得到社會各界的反饋與建議，提高信息公開度。同時加強(qiáng)信息收集、傳送、發(fā)布等環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。另一方面建立公開公平的監(jiān)督信息公布機(jī)制。監(jiān)督信息也應(yīng)被高校利益相關(guān)者知曉，可以針對不同的監(jiān)督主體完善信息公開的細(xì)節(jié)與制度。例如大學(xué)的財務(wù)管理及一些項目款項可通過銀行及會計事務(wù)所等進(jìn)行監(jiān)督，向其公開項目進(jìn)度及款項使用情況，在信息公開的環(huán)境中達(dá)到社會參與發(fā)揮作用的目的。

4.建立健全社會參與大學(xué)運行機(jī)制，突破社會參與路徑依賴

建立健全社會參與大學(xué)治理的運行機(jī)制，應(yīng)當(dāng)處理好大學(xué)與社會的關(guān)系，提高社會組織在大學(xué)治理中的話語權(quán)，構(gòu)建科學(xué)合理的對話機(jī)制，實現(xiàn)有效的共同治理。從政府層面來看，政府應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)，引入競爭機(jī)制，改變大學(xué)長期難以應(yīng)對社會和市場需求變化的現(xiàn)狀，使大學(xué)真正向社會和市場辦學(xué)，使大學(xué)可以持續(xù)產(chǎn)生新的動力與活力。另外，大學(xué)在利用各種社會資源的同時還應(yīng)主動承擔(dān)社會責(zé)任、接受社會監(jiān)督，維護(hù)各個利益相關(guān)者的權(quán)益。社會中介組織也需要提升自身服務(wù)、評估水平。在政府、大學(xué)、社會的三方共同努力之下，逐步形成“管辦評”分離的局面，推動大學(xué)健康有序發(fā)展。

在傳統(tǒng)的大學(xué)管理理念中，政府與高校分別扮演管理者與被管理者的角色。然而在“大學(xué)治理”理念深入發(fā)展的當(dāng)今社會，我國大學(xué)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)趨勢，樹立社會服務(wù)意識，不斷吸收社會各界人士參與到高校內(nèi)部的決策制定過程，提高決策的科學(xué)性、全面性和準(zhǔn)確性，不斷提高社會服務(wù)功能。通過引入社會力量加強(qiáng)對高校治理的監(jiān)督，可以彌補(bǔ)單一行政監(jiān)督產(chǎn)生的不足，使監(jiān)督更為充分和有效，從而保證監(jiān)督結(jié)果的客觀性和公信力。同時，通過建立社會參與機(jī)制，高校加強(qiáng)與社會的聯(lián)系，不僅能拓展高校自身發(fā)展空間，推動高校自身的長足發(fā)展，也有助于高校更好地為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)。