基于全面實(shí)施績(jī)效管理的財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)分析

■于恒亮

（山東省魯南地質(zhì)工程勘察院）

引 言

在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下，國家逐步探索政府績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)以往十幾年的理論進(jìn)行整合與總結(jié)。在黨的十九大報(bào)告中提出“要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。不同于之前的績(jī)效管理制度，此次報(bào)告中所提出的要求全面績(jī)效管理為促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，以新發(fā)展理念著力于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體制；并且全面二字的意義不同以往，正值我國建成全面小康的關(guān)鍵時(shí)刻，全面要求全方面、全過程、全覆蓋的績(jī)效評(píng)價(jià)政策。如此看來，對(duì)于財(cái)政政策績(jī)效的評(píng)價(jià)對(duì)我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的健全以及建立科學(xué)且現(xiàn)代化的政府預(yù)算機(jī)制都有著重要意義。

1 財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

1.1 財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的概念

從詞義分析，財(cái)政政策績(jī)效是多因素合力的產(chǎn)物，可以認(rèn)為是政府績(jī)效管理制度在整個(gè)國家財(cái)政政策適用范圍內(nèi)的產(chǎn)物，其中包括政策分析、績(jī)效評(píng)價(jià)等概念。財(cái)政是政府對(duì)市場(chǎng)作用的直接力量，也是政府活動(dòng)中最有力的部分。財(cái)政政策是國家通過財(cái)政收入與支出對(duì)社會(huì)需求進(jìn)行調(diào)節(jié)的方式，是政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)失靈以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法寶。和其他公共政策一樣，財(cái)政政策的評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)政策實(shí)施過程以及收獲結(jié)果進(jìn)行審核、分析與量化，為政策改進(jìn)提供參考。

財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)以人民的滿意度與實(shí)施效果為指標(biāo)，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)量化的評(píng)價(jià)體系，對(duì)某一財(cái)政政策需求、判斷、投入監(jiān)管以及傳出效果進(jìn)行綜合性的評(píng)判。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)追求經(jīng)濟(jì)性、公平性、效率性以及回報(bào)性，從這四個(gè)角度以財(cái)政資金為主線對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。不同于財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，其中對(duì)于指標(biāo)具體量化對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量以及提高財(cái)政收入取得效果有著重要意義。

1.2 財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的特征

財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)特征也十分鮮明。其更加關(guān)注政策需求，以需求作為政策的切入點(diǎn)，將績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿政策的全過程，從設(shè)計(jì)一直到事后的效果評(píng)價(jià)，進(jìn)而對(duì) 政策進(jìn)行評(píng)價(jià)為之后提供經(jīng)驗(yàn)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)將糾錯(cuò)機(jī)制前置，在整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系中強(qiáng)調(diào)論證的嚴(yán)密性、科學(xué)性以及民主性，從設(shè)計(jì)之初便控制政策的負(fù)面效果。

評(píng)價(jià)主體多元化，即不同于以往評(píng)價(jià)體系由上級(jí)主管部門自上而下進(jìn)行的監(jiān)督，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)除政府系統(tǒng)公權(quán)力機(jī)關(guān)的參與外，將社會(huì)組織納入其中，例如媒體、機(jī)構(gòu)或企業(yè)以及公民，均可成為獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)主體，參與對(duì)財(cái)政政策績(jī)效的評(píng)議。

全過程參與評(píng)價(jià)。公眾的滿意度作為財(cái)政政策的評(píng)價(jià)主要指標(biāo)，公眾參與也是政策逐步透明化的過程。評(píng)價(jià)不再局限于以滿意度作為調(diào)查手段，從政策制定階段的征求社會(huì)各界意見，到政策具體實(shí)施階段受人民群眾不限形式的監(jiān)督，從政策制定到政策實(shí)施再到政策實(shí)際效果每個(gè)步驟都有公眾參與其中并可以直接影響到政策項(xiàng)目的決策，一改往常被動(dòng)接受政策的平頭百姓，而化身為國家的主人主動(dòng)行駛監(jiān)督權(quán)利，對(duì)于國家財(cái)政政策的透明化以及人民對(duì)政府執(zhí)政的滿意度都是一個(gè)質(zhì)的提升。

1.3 財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的服務(wù)定位

自黨的十八大來我國進(jìn)入改革深水期，將績(jī)效管理全面化以匹配國家現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)而建設(shè)績(jī)效型政府。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)政府活動(dòng)的糾錯(cuò)機(jī)制在當(dāng)前改革關(guān)鍵期，將成為全面績(jī)效管理的伊始，從財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立不僅為其他環(huán)節(jié)全面績(jī)效化起到良好示范作用，也為其他方面奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)既有應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈一類的積極績(jī)效評(píng)價(jià)，穩(wěn)定國家經(jīng)濟(jì)形式的同時(shí)也提高對(duì)公民的福利；同時(shí)對(duì)于政府失誤進(jìn)行消極績(jī)效評(píng)價(jià)，通過財(cái)政政策消除不當(dāng)計(jì)劃指令，提高市場(chǎng)自治能力，將政府管控與市場(chǎng)自治作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兩只手，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

2 財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系

2.1 財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系的原則

公共性與開放性相結(jié)合。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)以納稅人所上繳稅款形成公共基金，將納稅人需求也融入政策的制定、執(zhí)行以及產(chǎn)出各個(gè)過程，并且以公眾參與、信息公開等多種方式維護(hù)納稅人積極行使參與監(jiān)督權(quán)，給予其充分監(jiān)督自身財(cái)產(chǎn)流向的權(quán)利，從公共性走向開放性，二者共同合力充分滿足納稅人的訴求。

結(jié)果導(dǎo)向與過程糾錯(cuò)相結(jié)合。財(cái)政政策的目的為維護(hù)國家平穩(wěn)運(yùn)行的同時(shí)逐步提升公民福祉，從財(cái)政政策的目的作為切入點(diǎn)，對(duì)政策設(shè)計(jì)階段的科學(xué)合理性及時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，尤其對(duì)于政策實(shí)施路徑以及過程承受力進(jìn)行控制，在政策運(yùn)行過程中及時(shí)糾錯(cuò)，最終為納稅人提供公共產(chǎn)品，提升納稅人對(duì)政府滿意度。

2.2 財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)筑

如同政府績(jī)效組織體系構(gòu)成，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系也應(yīng)包含主體、對(duì)象、流程以及應(yīng)用結(jié)果等要素，針對(duì)不同的權(quán)利主體，提供不同的評(píng)價(jià)體系。在組織體系中，財(cái)政政策實(shí)施路徑為不同政府部門、企事業(yè)單位以及公眾主體，但績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象為政府授權(quán)部門以及獲利企業(yè)以及社會(huì)組織等，而路徑末端公眾主體并非評(píng)價(jià)對(duì)象而為評(píng)價(jià)主體。財(cái)政政策路徑中，以財(cái)政資金串聯(lián)不同主體，其中以政府部門主導(dǎo)的評(píng)價(jià)組織權(quán)居于中心地位。但在實(shí)際評(píng)價(jià)過程中，財(cái)政部門往往受限于職能無法全面獲取評(píng)價(jià)組織權(quán)，而外部評(píng)價(jià)主體則因權(quán)限限制而難以執(zhí)行組織權(quán)。

指標(biāo)體系為財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中最為關(guān)鍵的部分，以公眾滿意度以及實(shí)施結(jié)果為目標(biāo)導(dǎo)向，并且針對(duì)不同主體應(yīng)具體要求規(guī)劃適應(yīng)的細(xì)則指標(biāo)。不過從結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)來看，往往分為五大部分，分別為政策需求、政策供給、政策實(shí)施、政策產(chǎn)出以及政策效果。其中政策需求一般針對(duì)納稅人表達(dá)自身訴求為主，從表達(dá)度、回應(yīng)度以及可行度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行透明化、及時(shí)性以及合理性分析。政策供給部分則主要由政策合規(guī)度、公開度以及政策的科學(xué)合理度部分進(jìn)行細(xì)化，為保證從程序合法、實(shí)體合法、制定合理、制定公開的角度進(jìn)行指標(biāo)量化。政策實(shí)施部分則從方案執(zhí)行、方案保障以及監(jiān)管管理部分進(jìn)行劃分，保證政策施行各部分均依法而為且公開透明、保障及時(shí)，從不同部分維護(hù)項(xiàng)目按要求順利完成。政策產(chǎn)出與效果則從項(xiàng)目驗(yàn)收合格程度以及納稅人滿意度、環(huán)境效益以及可持續(xù)性角度進(jìn)行量化，確保項(xiàng)目非政績(jī)工程，保障持續(xù)運(yùn)行。

3 全面實(shí)施績(jī)效管理的建議

3.1 尊重城市發(fā)展多元化

從實(shí)際情況處罰，量力而行尊重各個(gè)城市不同地區(qū)發(fā)展特色，不搞一刀切的發(fā)展模式，不同地區(qū)按照其資源稟賦制定適合當(dāng)?shù)仫L(fēng)土特色的發(fā)展模式，允許經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)將有限資金投入更為緊迫的脫貧任務(wù)。

3.2 構(gòu)建多元化評(píng)價(jià)體系

財(cái)政政策涉及多方面復(fù)雜主體，因此對(duì)于其績(jī)效評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)也應(yīng)從平衡性角度出發(fā)分別對(duì)待。對(duì)于體制內(nèi)部評(píng)價(jià)可以由上級(jí)政府作為主體，作為組織權(quán)的實(shí)施者引入公眾參與評(píng)價(jià)，行使其評(píng)價(jià)權(quán)。社會(huì)焦點(diǎn)聚集的重點(diǎn)政策制定可由人大作為評(píng)價(jià)主體，加強(qiáng)對(duì)于政策的監(jiān)督。同時(shí)應(yīng)推動(dòng)政府財(cái)政信息的公開力度，確保政策實(shí)施各部分每個(gè)角落都落在陽光下。并且利用好市場(chǎng)作用，構(gòu)建第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)，提高公眾參與度以及行使權(quán)利的質(zhì)量，逐步完善多元化的評(píng)價(jià)體系。

3.3 加強(qiáng)評(píng)價(jià)的法制化建設(shè)

法制是財(cái)政政策評(píng)價(jià)的保障，也是規(guī)范化績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系中評(píng)價(jià)主體的評(píng)議權(quán)、政府部門的組織權(quán)，整個(gè)評(píng)價(jià)過程的程序以及評(píng)價(jià)過程和結(jié)果的公開透明都表明我國一套完整的績(jī)效評(píng)價(jià)法律保障體系，針對(duì)我國目前財(cái)政評(píng)價(jià)框架應(yīng)由國務(wù)院頒發(fā)各環(huán)節(jié)具體法規(guī)要求，對(duì)關(guān)鍵性事項(xiàng)予以明確和示范。依法治國不僅是我國治國理念，更是我國政府各部門實(shí)施公權(quán)力的內(nèi)在要求，體現(xiàn)在財(cái)政政策每一個(gè)環(huán)節(jié)中，以法律支撐完善國家財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建成。

結(jié) 論

財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)不僅為我國政府財(cái)政工作提供保障，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于財(cái)政政策實(shí)施過程中糾錯(cuò)機(jī)制有著重要意義，同時(shí)財(cái)政政策的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于我國全面實(shí)行績(jī)效管理也是起到先行部隊(duì)的作用，為其他部門的績(jī)效化管理提供借鑒和示范意義，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范為我國全面績(jī)效管理體系現(xiàn)代化提供突破口。