淺論行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理

■鄒霞

（蘭州廣播電視臺(tái)）

1 概 述

預(yù)算績(jī)效管理是注重支出結(jié)果，講求支出績(jī)效的預(yù)算管理新要求，要求將績(jī)效理念和方法融入預(yù)算管理全過(guò)程，以績(jī)效為核心導(dǎo)向，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果運(yùn)用貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核和決算全過(guò)程。只有完善預(yù)算績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)的管理流程，建立科學(xué)系統(tǒng)有效的績(jī)效監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，才能解決預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，使財(cái)政資金達(dá)到聚力增效的作用。

2 行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

2.1 績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定及審核過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1.1 績(jī)效意識(shí)不足，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定缺乏合理性

績(jī)效目標(biāo)編制前期應(yīng)當(dāng)對(duì)立項(xiàng)的必要性、投入資金的經(jīng)濟(jì)性和規(guī)模、項(xiàng)目實(shí)施方案的可行性等事項(xiàng)開(kāi)展事前論證和評(píng)估。我國(guó)大部分省市預(yù)算績(jī)效管理起步晚，實(shí)施時(shí)間短，管理人員績(jī)效意識(shí)薄弱，績(jī)效理念尚未牢固樹(shù)立，績(jī)效管理力量不足，一般情況下，在財(cái)政部門(mén)安排預(yù)算編制工作時(shí)才開(kāi)始著手準(zhǔn)備本部門(mén)預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)編制工作，時(shí)間上很倉(cāng)促，導(dǎo)致項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)不充分，質(zhì)量可控性不強(qiáng)，相關(guān)資料不齊全，配套設(shè)施不完善，前置手續(xù)缺失。

2.1.2 成本控制和核算體系不完善，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)欠缺，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不符合要求

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的源頭和基礎(chǔ)，是監(jiān)控、評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效完成情況的重要依據(jù)。多年來(lái)固有的經(jīng)營(yíng)管理模式和財(cái)務(wù)核算方式，導(dǎo)致絕大多數(shù)行政事業(yè)單位成本管理意識(shí)薄弱，成本管理制度缺失，成本核算體系不完善，在編制績(jī)效目標(biāo)時(shí)沒(méi)有系統(tǒng)的績(jī)效參考標(biāo)準(zhǔn)。績(jī)效目標(biāo)投入管理和產(chǎn)出指標(biāo)目標(biāo)值的測(cè)算不準(zhǔn)確、不科學(xué)，數(shù)量、質(zhì)量、成本、實(shí)效等方面達(dá)不到細(xì)化量化的要求，導(dǎo)致項(xiàng)目資金量與項(xiàng)目目標(biāo)值不匹配，部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目審核不通過(guò)不予安排或項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)偏差，形成資金閑置或項(xiàng)目資金不足，影響部門(mén)整體績(jī)效完成。

2.1.3 業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)溝通不暢，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效設(shè)置不符合客觀實(shí)際，缺乏規(guī)范性和有效性

績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，需要業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)之間具有良好的溝通和協(xié)調(diào)。部分行政事業(yè)單位缺乏信息共享機(jī)制，部門(mén)之間溝通不暢，甚至有些部門(mén)思想認(rèn)識(shí)不足，片面認(rèn)為預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制是財(cái)務(wù)工作范疇，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際業(yè)務(wù)不符，缺乏規(guī)范性和有效性。

2.1.4 績(jī)效目標(biāo)審核方法單一，主觀性強(qiáng)

績(jī)效目標(biāo)的審核包括項(xiàng)目概況、立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)目設(shè)立的必要性、項(xiàng)目實(shí)施制度措施、實(shí)施計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)等方面的審核，是項(xiàng)目能否納入當(dāng)年預(yù)算的前提，也是項(xiàng)目能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵。目前主要以財(cái)政部門(mén)和第三方審核為主，涉及各領(lǐng)域、各行業(yè)，業(yè)務(wù)量大，要求審核批復(fù)的時(shí)間又很短，加上沒(méi)有科學(xué)完善的信息系統(tǒng)和有效的數(shù)據(jù)支撐，很難在短時(shí)間內(nèi)形成有效的審核結(jié)論。另外，第三方機(jī)構(gòu)對(duì)各領(lǐng)域業(yè)務(wù)不熟悉，信息不對(duì)稱(chēng)，主觀因素強(qiáng)，容易造成交叉重復(fù)的項(xiàng)目納入預(yù)算，難以達(dá)到客觀公正。

2.2 績(jī)效執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.2.1 監(jiān)管措施和流程缺失，容易造成績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行偏差

一方面，保證項(xiàng)目實(shí)施的制度、措施和流程缺失，沒(méi)有完善的配套設(shè)施和良好的部門(mén)溝通與合作，無(wú)法保證項(xiàng)目績(jī)效按照預(yù)期目標(biāo)實(shí)施；另一方面，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中才發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)中相關(guān)指標(biāo)的目標(biāo)值有誤，導(dǎo)致執(zhí)行偏差。

2.2.2 績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控過(guò)程中存在的問(wèn)題

績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況、預(yù)算執(zhí)行情況、資金使用情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度等事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，一般采用單位自行監(jiān)控和財(cái)政部門(mén)監(jiān)控兩種方式。部分單位重投入、輕績(jī)效，管理制度和監(jiān)控措施不到位，自我監(jiān)控?zé)o法做到客觀公正有效。財(cái)政部門(mén)力量有限，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，未能做到全方位全覆蓋監(jiān)控，監(jiān)控力度整體不強(qiáng)。

2.3 績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用中存在的問(wèn)題

2.3.1 績(jī)效評(píng)價(jià)方法有待進(jìn)一步完善

績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用是預(yù)算績(jī)效工作的核心，具有承上啟下的作用。目前績(jī)效評(píng)價(jià)方法單一，具體指標(biāo)不明確，可供單位借鑒的個(gè)性指標(biāo)缺乏，評(píng)價(jià)結(jié)果中定性描述偏多，定量指標(biāo)和有效數(shù)據(jù)欠缺，主觀性和片面性較大，客觀性和科學(xué)性不足，有效性和應(yīng)用性不強(qiáng)。另外，各行業(yè)、各領(lǐng)域沒(méi)有形成科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，缺乏橫向縱向可以比較的數(shù)據(jù)，信息系統(tǒng)不完備，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可比性不強(qiáng)。

2.3.2 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有得到良好運(yùn)用

只有對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的分析和研究，找出存在問(wèn)題的原因和對(duì)策，才能不斷提升績(jī)效管理水平?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果僅僅作為界定預(yù)算績(jī)效完成情況的評(píng)價(jià)依據(jù)，沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行深入的分析和研究，達(dá)不到促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的長(zhǎng)效效果。另外，沒(méi)有建立行之有效的制度支撐和激勵(lì)約束機(jī)制，責(zé)任難以有效落實(shí)，約束力不強(qiáng)。

3 預(yù)算績(jī)效管理的建議和措施

3.1 牢固樹(shù)立績(jī)效意識(shí)，加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制

明確績(jī)效管理權(quán)責(zé)，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，政府主要負(fù)責(zé)人、單位負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人分別對(duì)本地區(qū)、本單位及所屬的預(yù)算績(jī)效承擔(dān)責(zé)任。將預(yù)算績(jī)效管理納入政府目標(biāo)管理和干部考核體系，對(duì)預(yù)算績(jī)效項(xiàng)目實(shí)行終身責(zé)任制，讓“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”成為常態(tài)化。建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度，對(duì)績(jī)效好的項(xiàng)目給與有效激勵(lì)并優(yōu)先保障，低效無(wú)效項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)。加強(qiáng)宣傳力度，通過(guò)多種方式積極宣傳績(jī)效管理理念，讓更多的人認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理的必要性和科學(xué)性，樹(shù)立牢固的績(jī)效意識(shí)。

3.2 改變單一的績(jī)效審核和評(píng)價(jià)方法，加強(qiáng)項(xiàng)目集體論證，建立有效的項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制，完善項(xiàng)目管理流程

無(wú)論績(jī)效目標(biāo)審核，還是績(jī)效評(píng)價(jià)，都必須不斷進(jìn)行創(chuàng)新，逐步達(dá)到橫向、縱向的信息可比性和分行業(yè)、分領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)體系?？?jī)效目標(biāo)的編制和審核是項(xiàng)目能否納入當(dāng)年預(yù)算的前提和關(guān)鍵，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)復(fù)雜。組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)集體論證可以改善原來(lái)個(gè)人主觀因素較大的弊端，對(duì)交叉重復(fù)項(xiàng)目也能有效調(diào)整，可以更加客觀地對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)和論證。另外，建立動(dòng)態(tài)的評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，對(duì)已納入項(xiàng)目庫(kù)、當(dāng)年已完成的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告由專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行論證，對(duì)低效無(wú)效項(xiàng)目從項(xiàng)目庫(kù)取締，讓財(cái)政的每一份錢(qián)都能花在“刀刃上”。

3.3 加強(qiáng)監(jiān)控力度，建立項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制

嚴(yán)格落實(shí)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控”的績(jī)效管理要求，動(dòng)態(tài)監(jiān)控財(cái)政支出進(jìn)度，提高財(cái)政資金使用效率。形成政府監(jiān)控、財(cái)政監(jiān)控、審計(jì)監(jiān)控、自行監(jiān)控、公眾監(jiān)控的有效跟蹤監(jiān)控體系，對(duì)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的管理漏洞和績(jī)效目標(biāo)偏差，要及時(shí)通報(bào)并予以糾正，對(duì)達(dá)不到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)或預(yù)算執(zhí)行偏差嚴(yán)重的，應(yīng)暫緩或停止項(xiàng)目執(zhí)行并報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)、會(huì)計(jì)監(jiān)督等力量，加強(qiáng)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息的互聯(lián)互通，提升相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立有效的部門(mén)監(jiān)督機(jī)制。

3.4 加大人才投入，建設(shè)高效的人才隊(duì)伍

預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，工作任務(wù)繁雜，不僅要有過(guò)硬的財(cái)務(wù)技能和素質(zhì)，還必須具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，熟悉預(yù)算管理流程，財(cái)政部門(mén)這方面的人才力量并不充足。一方面，通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)、資格認(rèn)證、繼續(xù)教育等多種方式，提升政府績(jī)效管理人員和基層單位業(yè)務(wù)人員的政策理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。另一方面，抽調(diào)各行業(yè)、各領(lǐng)域符合要求的專(zhuān)業(yè)人才組建績(jī)效管理人才庫(kù)，根據(jù)不同業(yè)務(wù)和領(lǐng)域的需要可以隨時(shí)組織績(jī)效目標(biāo)審核和績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，形成高效的評(píng)審力量。加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)的審核和資格認(rèn)證，促進(jìn)績(jī)效管理水平不斷提升。

3.5 信息公開(kāi)，讓更多的力量參與監(jiān)管

完善信息平臺(tái)，建立信息共享機(jī)制，績(jī)效管理相關(guān)信息及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。一方面使績(jī)效目標(biāo)編制和績(jī)效評(píng)審有橫向縱向的數(shù)據(jù)可供參考和對(duì)比，提升科學(xué)化和信息化水平。另一方面，更多的力量參與績(jī)效監(jiān)管，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果約束力逐步增強(qiáng)，形成全方位的監(jiān)管機(jī)制和良性互動(dòng)。