論公安執(zhí)法權(quán)力運行機制改革的推進

劉愛嬌

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大決定。這次會議要求不斷強化司法權(quán)力運行機制和司法管理機制，有利于提高司法公信力、體現(xiàn)社會的公平正義，同時也彰顯出國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化進程。目前，公安機關(guān)承擔(dān)兩種重要的職能，即刑事司法和行政執(zhí)法職能。進一步強化執(zhí)法權(quán)力運行機制不僅體現(xiàn)出司法體制改革的客觀要求，同時有利于提高社會公平正義，增強司法機關(guān)的公信力。習(xí)近平總書記認為權(quán)力是一把雙刃劍，權(quán)力在法治的基礎(chǔ)上運行可以給百姓帶來很多福利；如果在法律之外行使，就會給人民群眾帶來一定的威脅。2015年2月，中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》要求全面建設(shè)與中國特色社會主義法治體系相符的執(zhí)法權(quán)力運行機制以及現(xiàn)代警務(wù)運行機制，同時不斷強化國家治理能力現(xiàn)代化以及體系建設(shè)，對公安執(zhí)法權(quán)力的運行有了更嚴格的要求，促進了公安改革的深化。2016年，全國公安法制工作要點的第一條就是進一步深化執(zhí)法權(quán)力運行機制改革?？梢钥闯觯矆?zhí)法權(quán)力運行機制改革工作已成為當(dāng)前公安工作的重要內(nèi)容。

一、公安執(zhí)法權(quán)力運行機制改革的必要性

公安機關(guān)的性質(zhì)和職權(quán)主要體現(xiàn)在公安執(zhí)法權(quán)力上。公安執(zhí)法權(quán)力是公安機關(guān)行使職權(quán)和履行責(zé)任的法定權(quán)力，也是公安機關(guān)完成黨和政府交給的任務(wù)所必須具備的手段和措施。公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力的行使直接關(guān)系到法律的嚴肅性、權(quán)威性，關(guān)系到國家和人民的利益，關(guān)系到黨和政府的形象和聲譽，關(guān)系到公安工作發(fā)展和公安隊伍建設(shè)。

（一）法治公安建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)必須依靠執(zhí)法權(quán)力的有效運行

目前，面對前所未有的復(fù)雜執(zhí)法環(huán)境，確保有效行使公安執(zhí)法權(quán)力和提升公安執(zhí)法公信力是公安機關(guān)面臨的重大壓力和挑戰(zhàn)。為此，公安機關(guān)主要根據(jù)兩個問題進行了深入改革，一個是可能阻礙執(zhí)法權(quán)力有效運行的環(huán)節(jié)，一個是在執(zhí)法方面群眾反映強烈的問題。公安機關(guān)因此提出了一系列改革措施，主要體現(xiàn)在完善執(zhí)法辦案制度、人權(quán)保障制度、執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法司法銜接機制等四個方面。公安機關(guān)改革的根本宗旨是讓公安執(zhí)法權(quán)力能夠不偏離法治軌道，其目的是連接執(zhí)法方案的各個環(huán)節(jié)，讓各個環(huán)節(jié)都有“高壓線”和“隔離墻”，最終實現(xiàn)法治公安的建設(shè)目標(biāo)。

（二）從嚴治警目標(biāo)的實現(xiàn)需要依靠執(zhí)法權(quán)力的有效運行

人民警察作為武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，擁有面廣量大的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)，特別是擁有強制限制人身自由的權(quán)力，合法、正當(dāng)?shù)匦惺?，能維護國家安全、社會穩(wěn)定，保障人民合法權(quán)益不受侵害；反之，則會嚴重影響國家安全、社會穩(wěn)定，嚴重損害公民合法權(quán)益。①王海仁：《完善公安執(zhí)法權(quán)力運行機制的若干思考》，《浙江警察學(xué)院學(xué)報》2015年第5期。公安機關(guān)必須將公安民警手中掌握的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，讓權(quán)力按照規(guī)則、按照程序運行，使民警手中的權(quán)力與責(zé)任相當(dāng)、相適應(yīng)，防止民警利用手中權(quán)力不作為、慢作為、亂作為，防止民警觸碰瀆職、濫用職權(quán)等違法違紀違禁的底線，從而更好地實現(xiàn)從嚴治警目標(biāo)。

（三）執(zhí)法權(quán)力的依法行使是促進社會公平正義的有效保證

公平正義是人民群眾最急切的期盼，公安機關(guān)手握刑事執(zhí)法權(quán)和治安行政管理權(quán)，是實現(xiàn)、維護和保障社會公平正義的前沿防線和重要關(guān)口，必須要做到權(quán)由法定、權(quán)依法使。公平正義的基本要求就是要依法解決問題和矛盾，真正做到依法管理和履職。要依法處理社會矛盾和維護社會穩(wěn)定，著力提升執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，擔(dān)當(dāng)起社會公平正義的維護者、實踐者、促進者和推動者的職責(zé)，創(chuàng)造公正、公平、公開的法治環(huán)境，使人民群眾能夠真正融入到辦理案件和執(zhí)法活動的每一個環(huán)節(jié)，讓他們能夠體會到社會的公平公正。

二、當(dāng)前公安執(zhí)法權(quán)力運行過程中存在的問題

這幾年，各級公安機關(guān)都制定了一系列的規(guī)章制度，加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法水平有了較大幅度提高，但少數(shù)單位和民警在行使執(zhí)法權(quán)過程中仍然存在一些不容忽視的突出問題。

（一）履職不到位

一是少數(shù)公安機關(guān)和民警對群眾報警不出警或不及時出警處置，不依法及時受理群眾報案，行政案件該受理不受理，刑事案件該立案不立案，不破不立、破了也不立的情況大量存在。二是調(diào)查取證不及時、不規(guī)范。如在辦理傷害案件中，辦案程序明確規(guī)定在沒有確定傷勢的情況下，先以行政案件受案調(diào)查。但少數(shù)辦案人員卻不調(diào)查取證，更多的是以調(diào)解等方式結(jié)案。一旦案件無法調(diào)解，要進入訴訟程序，才去現(xiàn)場勘查和調(diào)查取證，而此時很多證據(jù)已經(jīng)滅失、無法彌補。

（二）處罰權(quán)力濫用

一是行政裁量權(quán)濫用。在辦理行政（治安）等案件時，處罰裁量過程中存在很大的隨意性。雖然各地都有自己的處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，但執(zhí)行效果均不理想，同類案件違法情節(jié)差不多，處罰結(jié)果卻各不相近。二是選擇性執(zhí)法。執(zhí)法看對象，對領(lǐng)導(dǎo)、親朋好友和普通老百姓，缺乏一視同仁的態(tài)度。三是處罰隨意。針對一些交通違法、吸毒、賣淫嫖娼、賭博等能構(gòu)成刑事責(zé)任的案件當(dāng)作行政案件處理，卻不追究刑事責(zé)任。

（三）執(zhí)法權(quán)力運行體制不夠健全

一是行政體制存在弊端。公安部門需要輔助當(dāng)?shù)卣S護一方治安，其人、財、物資源都要服從當(dāng)?shù)卣罢w安排”或者“統(tǒng)一安排”，公安機關(guān)行政權(quán)利的行使也受制于當(dāng)?shù)卣６侨狈Κ毩⒌膱?zhí)法環(huán)境。很多情況下,公安機關(guān)包括各級公安派出所的執(zhí)法權(quán)被地方黨委、政府所用，特別是有的基層負責(zé)同志往往不顧公安派出所國家執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì),而把它作為推進行政工作的工具，隨心所欲地指派民警去從事公安機關(guān)職責(zé)范圍以外的事情，警察的很多時間都在從事非警務(wù)活動。①李暢：《關(guān)于警察行政權(quán)運行的法律思考》，湖南師范大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。

（四）執(zhí)法監(jiān)督運行乏力

近年來，不少公安機關(guān)都建立了法制部門牽頭、職能部門分工負責(zé)的執(zhí)法監(jiān)督管理體系，但實際效果往往差強人意，執(zhí)法監(jiān)督管理“碎片化”現(xiàn)象尤為突出。一些業(yè)務(wù)部門主觀上還是認為執(zhí)法監(jiān)督管理是法制部門的事，未有效履行本部門在執(zhí)法監(jiān)督管理中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)；還有些部門雖然能根據(jù)分工主動履行執(zhí)法監(jiān)督管理職責(zé)，但協(xié)同效應(yīng)非常有限。如執(zhí)法過錯認定處理中，法制部門承擔(dān)執(zhí)法過錯責(zé)任認定職責(zé)，但不負責(zé)執(zhí)法過錯人員處理；紀檢監(jiān)察部門承擔(dān)違法違紀人員處理職責(zé)，但不負責(zé)執(zhí)法過錯責(zé)任認定②蔣明珠：《加強和改進公安執(zhí)法監(jiān)督探析》，《公安研究》2011年第3期。。一方面，從內(nèi)部來看，目前大部分公安機關(guān)考核的重點在打擊破案等指標(biāo)數(shù)據(jù)上；從外部來看，不少黨委政府仍將立案數(shù)、萬人發(fā)案率等作為衡量一方平安的主要依據(jù)。另一方面，監(jiān)督方式與形勢發(fā)展不適應(yīng)，不敢“揭丑亮短”。隨著新刑事訴訟法、行政訴訟法等一批新法新規(guī)出臺，公安機關(guān)執(zhí)法辦案面臨的約束越來越多。在新形勢、新要求面前，公安機關(guān)的傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督管理模式已無法適應(yīng)更加嚴格的檢察監(jiān)督和審判監(jiān)督。

三、產(chǎn)生問題的原因分析

上述問題的產(chǎn)生，是當(dāng)前社會諸多消極因素在民警執(zhí)法中綜合作用的結(jié)果，既有公安機關(guān)和民警主觀思想方面的原因，也有客觀體制方面的原因。

（一）從民警自身執(zhí)法素質(zhì)上分析

一是社會上不良風(fēng)氣的影響。社會上盛行說情風(fēng)，不僅普通辦事上有說情的，在辦理交通違法、吸毒、賣淫嫖娼、賭博等行政處罰案件甚至刑事案件上也有不少說情的。有些民警在欲望、美色、金錢考驗面前，思想品質(zhì)下滑，經(jīng)受不住誘惑，在僥幸心理的作祟下貪圖一時享樂，卻違背了自己從警的初衷。二是一些公安民警自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不行，主動學(xué)習(xí)不多、接受培訓(xùn)不夠，該掌握的法律知識未掌握，該具備的執(zhí)法意識不具備，憑習(xí)慣辦事、憑情緒辦案等情況時有發(fā)生，不會辦案、不會取證，不會做群眾工作，較低的執(zhí)法能力與較高的執(zhí)法要求之間的矛盾較為突出。

（二）從執(zhí)法權(quán)力運行體制上分析

一是公安機關(guān)職權(quán)過多。在我國政法體制中，公安機關(guān)是一個十分特殊的部門，既是負責(zé)社會治安管理的行政機關(guān)，又是承擔(dān)刑事犯罪偵查的刑事執(zhí)法機關(guān)。法律賦予公安機關(guān)的職責(zé)和權(quán)力涉及面較廣，工作任務(wù)也相應(yīng)過多。公安民警往往都扮演著“多面手”的角色，除了偵破各類刑事案件，治安案件，調(diào)解各類糾紛，還要完成上級交辦的任務(wù)，應(yīng)對公眾的訴求。超負荷的工作強度和無規(guī)律的生活節(jié)奏，使得廣大民警體力嚴重透支，很難能夠高質(zhì)、高效地同時完成各種工作任務(wù)，選擇執(zhí)法、不作為等問題也隨之發(fā)生。二是執(zhí)法自主權(quán)力過大。在行政執(zhí)法方面，法律對原則性、框架性的規(guī)定較多，對操作細則和具體實施過程約束較少，特別是在處罰裁量方面較為寬松，極易導(dǎo)致“權(quán)力尋租”、“權(quán)力私有化”的發(fā)生；在刑事司法方面，法律確立了公安偵查、檢察院審查起訴、法院審理判決，三機關(guān)共同完成懲治犯罪的任務(wù)的司法體制。在具體的操作過程中，公安機關(guān)在偵查時難以受到合理的約束。

（三）從執(zhí)法監(jiān)督機制方面分析

一是內(nèi)部審核把關(guān)不嚴。有時為了追求破案率、打擊處理數(shù)量等業(yè)務(wù)指標(biāo)的完成，忽視了對執(zhí)法規(guī)范化的建設(shè)和監(jiān)督，從而出現(xiàn)程序違法、濫用強制措施、降格處理等問題。同時，層層審批、層層把關(guān)的執(zhí)法審核制度也往往因工作量大而流于形式。二是內(nèi)部監(jiān)督機制落實不到位。公安機關(guān)出臺的執(zhí)法監(jiān)督制度在很大程度上落實不到位，監(jiān)督工作往往流于形式，浮于表面。紀委和督察等部門，很少主動實施監(jiān)督職能，并且對于事前和事中監(jiān)督都很少，大多集中在事后監(jiān)督上。三是外部監(jiān)督乏力。在日常執(zhí)法活動方面，特別是公安機關(guān)執(zhí)法辦案過程，媒體、社會、公眾監(jiān)督力量對公安工作很難細致了解，監(jiān)督普遍要靠公安機關(guān)主動邀請或者當(dāng)事人投訴舉報，外部監(jiān)督難以發(fā)揮作用。

四、改進公安執(zhí)法權(quán)力運行機制的思考

執(zhí)法權(quán)力運行機制指的是執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)在的結(jié)構(gòu)組成，要素之間存在的聯(lián)系，運作的方式以及相互之間產(chǎn)生作用的運行系統(tǒng)。要完善公安執(zhí)法權(quán)力運行機制，就要管住與權(quán)力緊密相連的“人、案、物”等基本要素，重點在權(quán)力約束、管理、監(jiān)督等方面下功夫。

（一）提升權(quán)力主體素質(zhì)

作為執(zhí)法權(quán)力的行使者，公安民警要有法治理念，要真正做到堅守法治、崇尚法治和信仰法治。公安機關(guān)要緊密結(jié)合公安機關(guān)擔(dān)負的職責(zé)任務(wù)和執(zhí)法實際，堅持法治培訓(xùn)與警示教育相結(jié)合，堅持典型引導(dǎo)與實踐養(yǎng)成相促進，堅持文化熏陶與能力提升相融合，讓民警法治理念入腦、法治精神在心，保障民警嚴格依法履行執(zhí)法權(quán)力。同時，應(yīng)該抵制住各種誘惑，樹立正確的人生觀、價值觀。針對執(zhí)法辦案實際，強化教育訓(xùn)練，對一線執(zhí)法民警現(xiàn)場處置、調(diào)查取證、規(guī)范使用辦案區(qū)等重點環(huán)節(jié)及反恐維穩(wěn)處突、輿論引導(dǎo)、武器警械等重點課題進行實戰(zhàn)練兵培訓(xùn)，全面提高民警執(zhí)法實戰(zhàn)能力，確保民警正確規(guī)范行使執(zhí)法權(quán)力。對于犯罪嫌疑人、違法行為人、被害人以及行政管理相對人的訴訟權(quán)利和其他的合法權(quán)利要予以尊重。公安機關(guān)應(yīng)該注重保護人權(quán)，依法打擊犯罪行為，維護社會的安定和諧，樹立人權(quán)并重的思想觀念。

（二）完善權(quán)力制約制度

要更好地約束權(quán)力運行，最有效的方法就是用制度管權(quán)。深入結(jié)合公安改革，對于比較容易出現(xiàn)執(zhí)法不公和執(zhí)法不嚴的重要環(huán)節(jié)應(yīng)該完善權(quán)力運行機制，將監(jiān)督落到實處，盡可能避免個人尋租以及權(quán)力出軌的現(xiàn)象。配置內(nèi)容時，遵循權(quán)力制衡的基本原則，避免出現(xiàn)權(quán)力過于集中的現(xiàn)象。對于不協(xié)調(diào)的條款要加以修改，真正做到權(quán)力制衡。在運行程序上，按照量化要求，細化事關(guān)人財物、執(zhí)法處罰、行政審批許可等事項的民主決策程序，進一步規(guī)范自由裁量權(quán)，讓權(quán)力在制度的制約下規(guī)范運行。同時采用分解權(quán)力、明確責(zé)任主體、注重集體研究、深化警務(wù)公開、推行視頻監(jiān)督、加強紀檢監(jiān)督、實行輪崗交流、加強績效考核等多種制約措施，確保執(zhí)法權(quán)力的正確行使。

（三）加強執(zhí)法過程管理

科學(xué)有效的執(zhí)法管理不僅能夠讓執(zhí)法質(zhì)量得到有效的提高，也能保障權(quán)力規(guī)范化運行。要積極構(gòu)建執(zhí)法辦案、案件管理和物證管理“三位一體”工作機制，對警情、案件、物證、涉案人員、涉案財物等實行嚴格監(jiān)管，加強從接處警到案件最終處理過程與結(jié)果的管理，實現(xiàn)對執(zhí)法權(quán)力的全方位管控。事前把好警情初查關(guān)，實時審核報案筆錄，督促指導(dǎo)民警及時核查案件線索、收集固定證據(jù)材料。事中把好過程監(jiān)督關(guān)，及時糾正執(zhí)法錯誤，跟蹤指導(dǎo)疑難復(fù)雜案件辦理，自動預(yù)警辦案期限。事后把好案件出口關(guān)，法制部門按照“書面審”和“事實審”相結(jié)合方式，嚴格審查審核證據(jù)，統(tǒng)一對接移送檢察機關(guān)，全面提升刑事案件辦理質(zhì)量，防止冤假錯案。

（四）加大執(zhí)法監(jiān)督力度

確保權(quán)力不偏離正確的軌道，需要一個強有力的權(quán)力監(jiān)督機制。一是權(quán)力公開。除了涉及國家秘密，向社會公開的權(quán)力要達到能公開的最大限度，并堅持公開的經(jīng)?；?。二是接受來自外部的監(jiān)督。讓社會各界都能看到權(quán)力運行的整個過程，接受社會各界的監(jiān)督，通過外部力量達到加強權(quán)力監(jiān)控的目的。聘請執(zhí)法監(jiān)督員，建立覆蓋全轄區(qū)的形象監(jiān)督員隊伍，定期召開警風(fēng)警紀監(jiān)督員座談會，邀請當(dāng)?shù)厝舜?、市政協(xié)、新聞媒體視察交管工作，聽取對公安執(zhí)法工作的評議。三是從強化內(nèi)部監(jiān)督入手。首先要對公安監(jiān)督職能作進一步細化，特別要把公安內(nèi)部人事和公安執(zhí)法這兩個反映強烈的熱點問題納入監(jiān)督的重點；要把對執(zhí)法活動的監(jiān)督放在首要位置，讓公安監(jiān)督的觸角延伸到執(zhí)法活動的每一個環(huán)節(jié)，用嚴格的監(jiān)督使每一個執(zhí)法者始終保持清醒的頭腦；要不斷加大力度，把監(jiān)督重點放在最容易引發(fā)問題的時段，強化事中監(jiān)督，實現(xiàn)對公安執(zhí)法權(quán)力運行全方位、全過程的監(jiān)督。

（五）建立良好的培訓(xùn)機制

要緊緊圍繞公安機關(guān)打擊、防范、執(zhí)法、管理、服務(wù)等職能，針對不同警種、不同崗位、不同時期社會治安形勢和隊伍狀況，突破陳舊模式，采取不同的培訓(xùn)內(nèi)容和授課方式。一是要建立專業(yè)型培訓(xùn)機制。各級公安機關(guān)要舍得投入，在引進人才的同時，也要組織一部分具有實踐知識的業(yè)務(wù)骨干到正規(guī)院校脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，接受更加系統(tǒng)、全面的培訓(xùn)。二是要建立需求型培訓(xùn)機制。結(jié)合警種條線實際，以基層領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干為重點，認真開展調(diào)研，通過組織民警座談等形式，切實摸清民警培訓(xùn)所需所求以及薄弱環(huán)節(jié)，既要摸清共性問題，又要找準(zhǔn)個性問題，按照不同層次、不同專業(yè)以及民警的年齡、知識、崗位不同而突出培訓(xùn)重點。三是要構(gòu)建平臺型的培訓(xùn)機制。建立警示教育平臺，開展廉潔從警教育，建立內(nèi)部曝光臺，不斷提高民警拒腐防變的素質(zhì)；構(gòu)建形勢教育平臺，給民警及時傳達國家的政策和方針，使民警能夠意識到自己所從事的公安工作在面臨挑戰(zhàn)的同時也充滿著機遇，使民警能夠承擔(dān)國家賦予的重要使命等等；建立案例討論平臺，每周在公安信息網(wǎng)上開展典型案例討論分析，并通過警務(wù)綜合信息系統(tǒng)傳輸討論結(jié)果，強化民警的法律素質(zhì)；建立典型引路平臺，廣泛征求民警的意見，大力推廣民警的成功做法、先進經(jīng)驗，讓民警學(xué)有標(biāo)桿、有榜樣；建立專題講座平臺，通過可視電話系統(tǒng)，收聽收看電視專題講座，并可適時進行溫故。

隨著群眾法律意識的增強，社會對公安機關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化要求進一步提高，在執(zhí)法辦案中對證據(jù)的收集也提出了更高的要求。為此，公安機關(guān)不斷改革健全執(zhí)法權(quán)力運行體制，是符合時代要求和現(xiàn)實需要的，也順應(yīng)了公安機關(guān)全力維護社會穩(wěn)定、維護人民群眾利益的根本要求。