發(fā)展型社會政策視角下“村改居”失地農(nóng)民的市民化研究

巫和祥

摘要“村改居”社區(qū)作為新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，已經(jīng)在全國大范圍地推廣，各地紛紛實(shí)行，但所產(chǎn)生的問題也越發(fā)增多。其中土地城市化明顯快于人的城市化，導(dǎo)致‘村改居”失地農(nóng)民的市民化進(jìn)程受到嚴(yán)重阻礙，產(chǎn)生了一系列社會風(fēng)險。而發(fā)展型社會政策對農(nóng)民市民化具有一定的指導(dǎo)意義和可行性，因此本文借鑒發(fā)展型社會政策理念，梳理失地農(nóng)民市民化的現(xiàn)狀，并運(yùn)用發(fā)展型社會政策理論提出促進(jìn)農(nóng)民市民化的建議。

關(guān)鍵詞 “改居” 農(nóng)民 市民化 發(fā)展型社會政策

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.324

一、問題的提出

自從十八大提出了新型城鎮(zhèn)化的概念后，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)逐漸成為我國新時期戰(zhàn)略發(fā)展的重要內(nèi)容。而新型城鎮(zhèn)化主要是通過農(nóng)村人口向非農(nóng)人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地向城市土地轉(zhuǎn)變，向城市集中，逐漸形成新型城鎮(zhèn)，由此促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而近年來，隨著全國各地城市化的大力推進(jìn)，城市人口日益增加、城市范圍、規(guī)模不斷擴(kuò)大，許多農(nóng)村土地被劃分進(jìn)城市的行政區(qū)域內(nèi)，從而形成了在我國城市化進(jìn)程中特有的“村改居”社區(qū)。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于村改居的相關(guān)研究

所謂“村改居”，即隨著我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，將一些具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α⒔?jīng)濟(jì)實(shí)力較好、受城市發(fā)展被制約的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行城市改造，帶動其進(jìn)入城市化發(fā)展的過程。在1978年，我國的城市化率僅僅只有16.82%，但隨著我國不斷推進(jìn)城市社區(qū)發(fā)展工作，到2016年，我國的城市化率已經(jīng)達(dá)到56.1%。由此看來，“村改居”社區(qū)工作的發(fā)展大力的促進(jìn)了我國城市化進(jìn)程。

“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民在進(jìn)入城市生活后，并不能完全保障與城市居民享受同等的服務(wù)，比如社會保障、醫(yī)療保障等方面，從而影響了失地農(nóng)民市民化的進(jìn)程。趙定東、袁麗麗學(xué)者（2016）通過城市居民、農(nóng)民、村改居居民三類群體在醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障、住房保障等社會保障方面的差異分析，得出村改居居民存在社會保障不公平、參與社保困難、持續(xù)繳費(fèi)能力不足的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象說明村改居工作無法提供“村改居”居民相應(yīng)的社會保障服務(wù)，而出現(xiàn)一系列可持續(xù)困境。宋悅?cè)A、李曦學(xué)者（2013）認(rèn)為“村改居”社區(qū)工作建設(shè)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從而出現(xiàn)了征地補(bǔ)償款普遍較低、失地農(nóng)民的城市就業(yè)得不到保障、城市社會保障不能落實(shí)到位等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了城市化進(jìn)程的局面。

（二）關(guān)于農(nóng)民市民化的相關(guān)研究

農(nóng)民市民化是一個長期的過程，具有可持續(xù)性，同時它也是人類發(fā)展歷史的趨勢、城市發(fā)展進(jìn)程中的必然現(xiàn)象。孟納納學(xué)者（2017）從城市化發(fā)展水平、政策制度、城鄉(xiāng)文化隔閡、農(nóng)民自身因素四個方面來探討我國農(nóng)民市民化的制約因素。陳國梁學(xué)者（2019）提出失地農(nóng)民自身對市民化顧慮的問題，在農(nóng)民群體中，是存在不同觀念的。主要的態(tài)度有兩種，也呈現(xiàn)出兩極分化的趨勢，主要是來自不同的年齡階層的農(nóng)民群體。以及關(guān)于農(nóng)民工融入城市的問題，最主要表現(xiàn)在生活習(xí)慣和生活方式方面，其次，城市生活的居住環(huán)境和出行方式的改變，都會讓失地農(nóng)民們不適應(yīng)，從而形成滯后的城市融入。

三、發(fā)展型社會政策對農(nóng)民市民化的指導(dǎo)意義

阿馬蒂亞·森（2010）學(xué)者注重以自由為核心的發(fā)展理論，發(fā)展型社會政策應(yīng)該增加人的可行能力，實(shí)現(xiàn)真正的自由為實(shí)質(zhì)而消除貧困。發(fā)展型社會政策主要是以投資為核心理念，關(guān)注各個方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會全面的可持續(xù)發(fā)展。

而目前我國的城市化進(jìn)程中，也出現(xiàn)了“強(qiáng)制城市化”“盲目城市化”等局面，“村改居”后的失地農(nóng)民也呈現(xiàn)“被城市化”“被市民化”的城市居民，只注重“表面工程”，不理解城市化的內(nèi)涵，這在一定程度上導(dǎo)致了城市化后的社會風(fēng)險日益增加。城市化應(yīng)該是土地、人的城市化共同推進(jìn)，進(jìn)而推動社會整體的城市化，而不僅是戶籍、土地城市化。這樣的城市化也不會體現(xiàn)城市化本身的價值和內(nèi)涵，而且在進(jìn)程中也會出現(xiàn)各種各樣的問題。比如，“村改居”失地農(nóng)民在失去農(nóng)耕土地后，就相當(dāng)于失去了生計(jì)方式，再加上無其他生計(jì)技能，無法適應(yīng)城市的工業(yè)技術(shù)。而且失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活后，生活環(huán)境、衛(wèi)生習(xí)慣、生活節(jié)奏、消費(fèi)習(xí)慣等轉(zhuǎn)變，如沒有較好的適應(yīng)能力，那么將會在城市生活中得不到保障，所面臨的困難重重。

發(fā)展型社會政策是伴隨全球化的發(fā)展而應(yīng)運(yùn)而生的，應(yīng)對社會風(fēng)險是社會政策的核心功能。隨著我國“村改居”社區(qū)工作的不斷深入，也突顯了一系列的社會風(fēng)險，我們不能只注重經(jīng)濟(jì)、政治方面的風(fēng)險，而忽略失地農(nóng)民自身所帶來的風(fēng)險。發(fā)展型社會政策注重對人力資本的投資，以人為本，對人的發(fā)展提出更高的要求，這是一個漫長的過程，不是一蹴而就的。而“村改居”失地農(nóng)民市民化也是一個漫長的過程，需要社會政策的推進(jìn)，持續(xù)性的對失地農(nóng)民進(jìn)行投資，使他們盡快融入城市生活。這一點(diǎn)與發(fā)展型社會政策非常契合，注重對失地農(nóng)民的持續(xù)性發(fā)展，不是短暫的指導(dǎo)，注重人力資本的投資，挖掘人的潛力。充分發(fā)揮失地農(nóng)民的主體性和潛力，提升整體的文化素質(zhì)，從而盡快融入城市居民的生活中，真正的實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民市民化。

四、“村改居”失地農(nóng)民的市民化現(xiàn)狀

（一）城市生活節(jié)奏適應(yīng)情況

如今城市越來越快的生活節(jié)奏與工業(yè)化的生產(chǎn)方式密切相關(guān)，而“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民要想適應(yīng)城市生活節(jié)奏，必須要適應(yīng)城市的工業(yè)化生產(chǎn)方式，其中最大的轉(zhuǎn)變就是時間概念的不同。工業(yè)化生產(chǎn)方式的時間概念與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相比，更加精確、時間觀念更強(qiáng)，注重每一分每一秒的生產(chǎn)效率，從而導(dǎo)致城市生活節(jié)奏也隨之加快。

（二）城市消費(fèi)習(xí)慣適應(yīng)情況

在“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民剛獲得征地拆遷補(bǔ)償款的一段時間內(nèi)，對于住房裝修、家電設(shè)施等硬性消費(fèi)需求很強(qiáng)，消費(fèi)水平較高、具有較強(qiáng)消費(fèi)心理。但隨著硬性消費(fèi)需要得到滿足，征地占地補(bǔ)償款逐漸減少時，其消費(fèi)心理出現(xiàn)擔(dān)憂，這是“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民城市消費(fèi)習(xí)慣適應(yīng)的典型特點(diǎn)。在隨后的一段時間內(nèi)，失地農(nóng)民的消費(fèi)水平會依據(jù)就業(yè)情況和收入狀況呈現(xiàn)兩種趨勢，一方面為已就業(yè)或具有較好收入的失地農(nóng)民，消費(fèi)水平會得到保持，并進(jìn)一步接近城市居民的消費(fèi)觀念。另一方面為未就業(yè)或沒有較好收入的失地農(nóng)民，消費(fèi)擔(dān)憂心理會進(jìn)一步加重，消費(fèi)水平會逐漸降低，對于城市的消費(fèi)觀念呈消極態(tài)度。

（三）城市社會交際適應(yīng)情況

對于城市社會交際適應(yīng)情況來說，良好的社會交際關(guān)系是促進(jìn)“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民盡快適應(yīng)城市生活的最好途徑，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民很難形成一個良好的社會交際關(guān)系，與城市社區(qū)生活的環(huán)境有很大的影響。在農(nóng)村中，每家每戶在長期的交往過程中都已經(jīng)形成了良好的交際氛圍，而且自由的居住環(huán)境也讓每家每戶都能很好的進(jìn)行互幫互助。在“村改居”過后，居住環(huán)境的改變，社區(qū)氛圍的不同讓很多失地農(nóng)民都難以適應(yīng)“不串門、鄰居不打招呼”等現(xiàn)象，所以很難形成一種良好的社會交際氛圍。

五、發(fā)展型社會政策視角下促進(jìn)失地農(nóng)民市民化的建議

（一）投資人力資本

米奇利、謝諾登學(xué)者作為發(fā)展型社會政策的長期倡導(dǎo)者認(rèn)為，人力資本不僅包括個人的知識基礎(chǔ)和職業(yè)技能以外，還包括個人的健康、精力等方面。大量研究表明，教育投資對于個人的文化素質(zhì)，對整個社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有很大的促進(jìn)作用。

1.加強(qiáng)文化知識和職業(yè)技能培訓(xùn)

“村改居”失地農(nóng)民的生計(jì)技能仍停留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)上，但經(jīng)歷失地、“被迫失地”后會出現(xiàn)恐慌的情緒，對城市生活、工作不能夠很好的適應(yīng)，沒有做好足夠的人力資本的準(zhǔn)備和積累。并且對于失地補(bǔ)償款也沒有合理的規(guī)劃和安排，在進(jìn)入城市生活后，會出現(xiàn)盲目消費(fèi)等情況，導(dǎo)致后續(xù)生活陷入困境。

而且“村改居”失地農(nóng)民的受教育程度普遍為中小學(xué)、文化素質(zhì)不高，從事非農(nóng)職業(yè)的比例很低，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)外其他職業(yè)技能普遍沒有，因此“村改居”失地農(nóng)民在城市中的就業(yè)競爭壓力很大，處于劣勢地位。這就需要以政府為主導(dǎo)、社區(qū)建設(shè)為輔、更多的社會組織共同對其進(jìn)行專業(yè)的文化技能培訓(xùn)。在文化知識和職業(yè)技能培訓(xùn)之前，需要我們進(jìn)行充分的前期需求調(diào)研，以“村改居”失地農(nóng)民的實(shí)際需求為導(dǎo)向，提供相應(yīng)的教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民主動積極的參與進(jìn)來，充分進(jìn)行學(xué)習(xí)和實(shí)踐。不再是應(yīng)試培訓(xùn)，而是為其提供適合、合理的就業(yè)培訓(xùn)，在提高失地農(nóng)民文化素質(zhì)的同時，保證其實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。我們還可以針對有特殊就業(yè)技能需求的失地農(nóng)民開展針對性的分類培訓(xùn)，還可對年齡、文化水平、職業(yè)技能等不同的失地農(nóng)民制定相應(yīng)的培訓(xùn)方案，為其提供針對性的培訓(xùn)服務(wù)。

2.加強(qiáng)健康水平

建立“村改居”社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系，合理分配醫(yī)療衛(wèi)生資源，應(yīng)該保證“村改居”社區(qū)與城市社區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生水平一致。并需要社區(qū)衛(wèi)生站定期對“村改居”居民進(jìn)行健康體檢，以防小病拖出大病等情況，早發(fā)現(xiàn)早治療。還需要建立“村改居”社區(qū)大病基金，用于失地農(nóng)民的大病治療中，避免出現(xiàn)因病致貧等現(xiàn)象。

（二）促進(jìn)社會資本

“村改居”社區(qū)應(yīng)該提供更多的機(jī)會和支持，使社區(qū)失地農(nóng)民能融入城市生活，從而建立新的社會支持網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)應(yīng)該多開展主題為健康文明環(huán)保的活動，在倡導(dǎo)健康文明生活的同時，吸引更多的“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民參與社區(qū)活動中。還可以針對失地農(nóng)民的生活適應(yīng)等需求開展相應(yīng)的生活交流活動，如生活故事分享會、生活竅門分享會等，開展多種多樣的活動共同促進(jìn)失地農(nóng)民能盡快融入城市生活，加強(qiáng)失地農(nóng)民間的互動頻率。而且加強(qiáng)失地農(nóng)民與城市市民間的日常生活交流，建立新的社會支持網(wǎng)絡(luò)，對城市生活有更深入的了解，加快市民角色身份的轉(zhuǎn)換。

“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民在進(jìn)入城市生活后，與社區(qū)之間的關(guān)系很陌生，相當(dāng)薄弱，這就需要“村改居”社區(qū)加強(qiáng)自組織的培養(yǎng)，來與失地農(nóng)民之間加強(qiáng)信任和互動關(guān)系，才有助于社區(qū)與失地農(nóng)民之間的信任關(guān)系。失地農(nóng)民可以通過社區(qū)自組織向社區(qū)表達(dá)需求，社區(qū)也可以通過自組織對失地農(nóng)民進(jìn)行通知相關(guān)政策，彼此之間形成一個高效暢通的社區(qū)交流機(jī)制。

（三）加強(qiáng)政府的社會政策能力建設(shè)

政府在社會政策的制定、實(shí)施中扮演重要的角色。面對新的發(fā)展形勢和風(fēng)險，為了更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展的目標(biāo)，政府必須加強(qiáng)自身社會政策能力的建設(shè)。發(fā)展型社會政策理念的合理運(yùn)用取決于政府的社會政策能力，這不但需要政府能夠合理制定相應(yīng)的社會政策，更要合理利用政治、經(jīng)濟(jì)和社會資源，并高效、有效的執(zhí)行政策來實(shí)現(xiàn)社會政策制定的目標(biāo)。而且政府應(yīng)充分理解城市化的內(nèi)涵，不僅是土地城市化，更重要的是人的城市化，通過合理的社會政策引導(dǎo)，政府、社會組織、社會力量的共同參與、幫助，以及“村改居”農(nóng)民自身的努力，加快“村改居”農(nóng)民適應(yīng)城市生活、融入城市生活中，并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>