東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的宏觀路徑

吳云勇，王炳峰

（遼寧大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，遼寧 沈陽 110036）

進入新時代，東北老工業(yè)基地正處于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和發(fā)展動力的重要攻關(guān)期。2016年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》和《東北振興“十三五”規(guī)劃》，明確提出了東北地區(qū)“促進區(qū)域一體化”和“促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)。在此背景下，探討東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的宏觀路徑，對東北老工業(yè)基地全面振興和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2015年的中央經(jīng)濟工作會議提出，“今后一個時期，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是新常態(tài)經(jīng)濟下引領(lǐng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重大創(chuàng)新和政策回應(yīng)，將是今后我國解決總供給和總需求不匹配的主體改革路線，也是有關(guān)東北地區(qū)經(jīng)濟增長動力和經(jīng)濟增長點的頂層設(shè)計與制度創(chuàng)新。東北老工業(yè)基地處在由經(jīng)濟高速增長向經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過渡的關(guān)鍵階段，是我國結(jié)構(gòu)性矛盾最為突出的地區(qū)之一，面臨著傳統(tǒng)問題和新生問題的多重疊加。東北地區(qū)當(dāng)前的供給不能適應(yīng)需求的變化，面對經(jīng)濟下行壓力必須改變以往通過擴大需求解決需求側(cè)矛盾的方式，轉(zhuǎn)向優(yōu)化供給的供給側(cè)解決階段，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低級、產(chǎn)能過剩、市場化程度偏低、創(chuàng)新意識不足等諸多問題，必須加大改革力度來破除產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的障礙及有效配置產(chǎn)業(yè)資源[1]?！叭ァ薄耙唤怠薄耙谎a”只是東北地區(qū)改革的階段性任務(wù)，總體目標(biāo)是要實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動?xùn)|北經(jīng)濟實現(xiàn)振興與繁榮，因此，結(jié)構(gòu)性改革是目前直擊東北經(jīng)濟下行痛點與難點的最主要頂層設(shè)計，要堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)展思路。

（一）積極推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

東北三省是全國有名的糧食基地，農(nóng)業(yè)在未來的東北經(jīng)濟發(fā)展中仍扮演著不可或缺的角色，而從整個東北的經(jīng)濟發(fā)展來看，農(nóng)業(yè)滯后于工業(yè)發(fā)展的問題相當(dāng)突出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點，要積極推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)促進農(nóng)業(yè)的信息化和技術(shù)化，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品從小規(guī)模粗加工向規(guī)?；庸さ暮侠磙D(zhuǎn)變[2]，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營市場化、現(xiàn)代化和品牌化；創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營模式，形成各經(jīng)營主體高效合作和有效競爭的農(nóng)業(yè)合作生態(tài)；推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新助力生產(chǎn)要素的周轉(zhuǎn)流通和發(fā)揮效用；以綠色方式發(fā)展有機農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式向可持續(xù)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。東北地區(qū)要將先天的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢和后天的農(nóng)業(yè)改革優(yōu)化有機結(jié)合起來，使整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝有利方向發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的示范作用。

（二）在東北地區(qū)落實好“三去”“一降”“一補”

去產(chǎn)能要求東北地區(qū)改變傳統(tǒng)重化工業(yè)的資源式發(fā)展，依托國內(nèi)和國外市場轉(zhuǎn)移處理資源型工業(yè)的低端過剩產(chǎn)能，對普遍產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)制造業(yè)實行兼并重組和破產(chǎn)清算的雙重舉措：去庫存要求減少房地產(chǎn)、鋼鐵等庫存，減少資金由實體經(jīng)濟向虛擬經(jīng)濟的畸形轉(zhuǎn)移，保證實體經(jīng)濟在我國國民經(jīng)濟運行中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。在此基礎(chǔ)上，著力實現(xiàn)金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、體育經(jīng)濟等虛擬經(jīng)濟行業(yè)的健康發(fā)展；去杠桿要求減少利用金融工具拉動投資以發(fā)展經(jīng)濟的手段，杠桿率過高的企業(yè)應(yīng)當(dāng)嘗試通過債務(wù)金融工具的創(chuàng)新來調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)并優(yōu)化資本比重，地方政府要學(xué)會利用市場的力量保障和引導(dǎo)企業(yè)降低杠桿率和融資成本；降成本要求政府落實減稅降費的稅制改革政策以減輕企業(yè)生產(chǎn)成本和經(jīng)營負擔(dān)，降低基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和交通運輸服務(wù)的價格。另外，要通過技術(shù)手段降低生產(chǎn)成本并提高產(chǎn)品質(zhì)量和檔次，增加?xùn)|北地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的國內(nèi)和國際競爭力；補短板要求補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的短板，補技術(shù)創(chuàng)新意識和能力不足的短板，補過度追求經(jīng)濟總量增長政策的短板。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項任重道遠的工作，要高效完成“三去”“一降”“一補”的總?cè)蝿?wù)，實現(xiàn)經(jīng)濟中長期穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)中高端的愿景。

（三）進一步深化國有企業(yè)改革，大力發(fā)展民營經(jīng)濟

東北的國有企業(yè)占據(jù)了大部分的發(fā)展資源，其發(fā)展模式一般為傳統(tǒng)的勞動密集型企業(yè)，擠壓掠奪了民營經(jīng)濟發(fā)展的資本和勞動資源，造成行業(yè)壟斷和市場競爭活力下降，非公有制經(jīng)濟難以形成有效的規(guī)模和質(zhì)量，無法在國有企業(yè)虧損時成為支撐東北經(jīng)濟發(fā)展的支柱。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一方面要進一步深化國有企業(yè)改革，克服阻礙，探索實行混合所有制改革，政府在進行相關(guān)改革時要進行適當(dāng)干預(yù)，積極推進國有企業(yè)的兼并重組甚至破產(chǎn)清算，同時可以通過PPP模式由政府來幫助國有企業(yè)分離職能并引入民營資本，使民營資本能有效合法進入壟斷行業(yè)，實現(xiàn)資本和資源的優(yōu)化配置；另一方面，要大力發(fā)展民營經(jīng)濟，要在思想上把握民營經(jīng)濟在社會主義市場經(jīng)濟中發(fā)揮的重要作用，放開對于民營企業(yè)的投資限制和行政限制，實行相比國內(nèi)其他地區(qū)更大程度的簡政放權(quán)和放管結(jié)合，充分利用可以利用的資源培養(yǎng)政府的服務(wù)職能，發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，促進民營企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營、技術(shù)研發(fā)、社會服務(wù)等方面取得更大成績。東北經(jīng)濟不能只靠處于困境中的國有企業(yè)，民營企業(yè)相比國有企業(yè)有著更廣闊的發(fā)展空間，其在發(fā)展速度和發(fā)展?jié)摿ι隙歼h遠超過國有企業(yè)，未來將會成為東北振興的關(guān)鍵動力，在將國有企業(yè)做大做優(yōu)做強的同時一定要充分發(fā)揮民營經(jīng)濟的作用，中小企業(yè)的活力迸發(fā)將使東北經(jīng)濟重放光彩。

二、借助“一帶一路”機遇推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

2013年，習(xí)近平分別提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟帶”，依靠中國與有關(guān)國家的雙多邊合作機制，借助既有的區(qū)域合作體系積極發(fā)展和沿線國家的政治經(jīng)濟合作，“一帶一路”是我國當(dāng)前實行對外開放的邏輯主線，也是國內(nèi)各地區(qū)開展對外經(jīng)濟合作的戰(zhàn)略機遇和重要平臺。從東北地區(qū)所處的地理位置來看，黑龍江省與俄羅斯和蒙古接壤，吉林省是“一帶一路”北線經(jīng)過的主要國內(nèi)地區(qū)，遼寧省有著東北地區(qū)獨有的沿海優(yōu)勢，與日本、韓國隔海相望，這些地緣優(yōu)勢是東北與相關(guān)國家和地區(qū)開展經(jīng)濟貿(mào)易合作的基礎(chǔ)。從經(jīng)濟合作的動力來看，日本、韓國有較為成熟的經(jīng)濟貿(mào)易機制和發(fā)達的資本技術(shù)條件，中國有優(yōu)質(zhì)的廉價勞動力和巨大的市場潛力，俄羅斯、蒙古和朝鮮有尚未完全發(fā)掘的自然資源。東北老工業(yè)基地有領(lǐng)先于國內(nèi)其他地區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)，過剩產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移既有利于東北內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，又能成為“一帶一路”沿線欠發(fā)達國家和地區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展機遇。東北地區(qū)融入“一帶一路”建設(shè)及對接經(jīng)濟全球化是大勢所趨，東北地區(qū)整體要加強對相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟合作，但更有效率的方式是發(fā)展以遼吉黑省域經(jīng)濟為主的對外開放帶，形成支撐東北經(jīng)濟帶與“一帶一路”戰(zhàn)略對接的肢體。

（一）北部經(jīng)濟帶

黑龍江省所在的北部經(jīng)濟帶是中俄蒙三方合作的橋頭堡，東部陸海絲綢之路經(jīng)濟已正式納入國家規(guī)劃，將是黑龍江省開展對外經(jīng)濟合作的主要戰(zhàn)略依托點。俄羅斯和蒙古的工業(yè)發(fā)展和技術(shù)水平相對落后，是黑龍江省輸出產(chǎn)能的首選目標(biāo)，而相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的工業(yè)產(chǎn)品巨大需求也將為黑龍江省及整個東北地區(qū)的振興提供發(fā)展機遇，要充分把握好政策紅利，積極參與經(jīng)濟對話、貿(mào)易互通、文化交流等區(qū)域合作進程，穩(wěn)固傳統(tǒng)行業(yè)既有優(yōu)勢的同時挖掘新興行業(yè)的潛力優(yōu)勢，通過“走出去”把省內(nèi)的傳統(tǒng)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國際競爭優(yōu)勢。應(yīng)著力將黑龍江省打造為開展對外合作的有效支點和戰(zhàn)略腹地，發(fā)揮其區(qū)域影響力，提高經(jīng)濟發(fā)展水平。

（二）中部經(jīng)濟帶

吉林省所在的中部經(jīng)濟帶雖未與其他國家大面積接壤，但卻有著無可比擬的“出?！眱?yōu)勢，有著“東北亞金三角”美譽的琿春市位于圖們江的出?？冢嚯x大海咫尺之遙，具有發(fā)展航海經(jīng)濟得天獨厚的條件。吉林省可以借助俄羅斯在遠東的重要貿(mào)易港口扎魯比諾港和已取得暫時租用權(quán)的朝鮮羅津港實施“出海”戰(zhàn)略，進入太平洋參與到北極航線的物流貿(mào)易中。同時要探索吉林省參與西線中蒙合作的巨大空間，目前中蒙鐵路已成為中國參與東北亞區(qū)域經(jīng)濟合作的重點項目，吉林省位于東北亞地區(qū)的幾何中心，是“一帶一路”北線A經(jīng)過的國內(nèi)主要地區(qū)，將是中蒙鐵路建設(shè)的重要交通樞紐，可以與黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)共同參與到中蒙經(jīng)貿(mào)合作中，助推“一帶一路”和東北振興的進程。

（三）南部經(jīng)濟帶

遼寧省所在的南部經(jīng)濟帶對內(nèi)是東北老工業(yè)基地與京津冀地區(qū)的連接帶，對外與朝鮮接壤、與日本和韓國隔海相望，南臨環(huán)渤海經(jīng)濟圈，有著天然的對外開放發(fā)展條件。遼寧省應(yīng)充分利用沿海地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展現(xiàn)代化港口集群，促進大連港、丹東港、營口港、錦州港、盤錦港、葫蘆島港等一體化發(fā)展，逐步建設(shè)東北亞國際航運中心功能。另外，要重視環(huán)渤海經(jīng)濟圈的城市群建設(shè)，在世界經(jīng)濟中心向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移的大背景下，環(huán)渤海經(jīng)濟圈迎來建設(shè)世界級城市群的重要發(fā)展機遇，要主動承擔(dān)起南北貫通、東西連接的歷史重任，與京津冀和山東半島合作建設(shè)世界級城市群。屆時東北老工業(yè)基地將通過遼寧省這一重要開放門戶東連日韓、西接亞歐、北達俄羅斯、南至東南亞，在新一輪東北振興與“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮更加積極的作用。

三、創(chuàng)新引領(lǐng)東北振興

創(chuàng)新型國家是指將科技創(chuàng)新作為基本戰(zhàn)略，大幅度提高科技創(chuàng)新能力，形成日益強大競爭優(yōu)勢的國家。黨的十九大報告將“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”列為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的一個重要方面，我國已經(jīng)進入建設(shè)創(chuàng)新型國家的決勝階段，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，創(chuàng)新能力成為實現(xiàn)一個地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的保障。對于東北地區(qū)而言，計劃經(jīng)濟時期的政策優(yōu)先和投入傾斜使得工業(yè)基礎(chǔ)雄厚的東北地區(qū)擁有了較為發(fā)達的科技資源，東北地區(qū)的科研院所和研究機構(gòu)數(shù)量居于全國前列，各類技術(shù)人員和科技人才也比比皆是，東北地區(qū)理應(yīng)成為建設(shè)創(chuàng)新型國家的先鋒區(qū)域。但事實是面臨著日益激烈的市場競爭，東北地區(qū)并沒有有效轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，甚至一度放棄了科技創(chuàng)新對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟增長的關(guān)鍵帶動作用，這在一定程度上造成了如今東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后的局面。新一輪的東北振興要充分利用東北地區(qū)現(xiàn)有的豐富科技資源和強勁的研發(fā)實力，重點培養(yǎng)順應(yīng)時代發(fā)展和迎合東北振興的科技創(chuàng)新意識，以科技創(chuàng)新能力作為東北經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的不竭動力，通過創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略在東北地區(qū)的落地生根不斷鞏固經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性，以此推動?xùn)|北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化[3]。

（一）以科技創(chuàng)新引領(lǐng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造

一方面，要進行主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰。東北老工業(yè)基地的裝備制造業(yè)、石化工業(yè)、鋼鐵工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已具備相當(dāng)強的生產(chǎn)能力和競爭優(yōu)勢，其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展程度居于全國前列，但這些產(chǎn)業(yè)處在產(chǎn)業(yè)生命周期的不同階段，對于逐漸衰退的企業(yè)要敢于壯士斷腕，逐漸淘汰不適應(yīng)社會需要和發(fā)展、難以提高產(chǎn)品技術(shù)附加值的產(chǎn)業(yè)部門，重點豐富產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆⑼ㄟ^技術(shù)創(chuàng)新能有效促進生產(chǎn)力提高的產(chǎn)業(yè)部門。另一方面，要進行傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，牢牢抓住當(dāng)今世界的產(chǎn)業(yè)技術(shù)走向，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造進行深入的研究與創(chuàng)新，進而優(yōu)化傳統(tǒng)行業(yè)的生產(chǎn)能力和發(fā)展模式，將科技創(chuàng)新有效融入傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化創(chuàng)造有利條件[4]。

（二）以科技創(chuàng)新促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

裝備制造業(yè)、石化工業(yè)、鋼鐵工業(yè)等傳統(tǒng)工業(yè)的市場潛力和技術(shù)優(yōu)勢有一定的局限范圍，大多數(shù)是作為基礎(chǔ)性工業(yè)來支撐整個國家和社會的發(fā)展，而新興產(chǎn)業(yè)具有更加廣闊的市場潛力和競爭優(yōu)勢，可以在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造的基礎(chǔ)上帶來額外的經(jīng)濟發(fā)展動力。東北老工業(yè)基地的振興在很大程度上取決于新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，科技創(chuàng)新有能力催生出新的先進行業(yè)和部門，新技術(shù)、新工藝、新方法的運用將擴大社會分工的范圍和效率，深化不同產(chǎn)業(yè)之間的成本和技術(shù)聯(lián)系，推動上下游產(chǎn)業(yè)互為產(chǎn)品創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新依托，通過發(fā)揮科技創(chuàng)新的優(yōu)勢實現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和崛起，提高東北老工業(yè)基地的整體發(fā)展水平[5]。

四、深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，解決好“三農(nóng)”問題也是我國實現(xiàn)共同富裕的重中之重。既要深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，又要貫徹落實新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移。就東北地區(qū)而言，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展大而不強，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品以初級加工農(nóng)產(chǎn)品為主，在使用大量資源的同時無法實現(xiàn)相應(yīng)程度的農(nóng)業(yè)高水平發(fā)展。當(dāng)前的東北地區(qū)要在減少農(nóng)業(yè)增加值占比的同時提高農(nóng)業(yè)效益、減少資本等生產(chǎn)要素與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的狀況，促進剩余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)進行有規(guī)律、有目的的轉(zhuǎn)移[6]，從而推動?xùn)|北地區(qū)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，為此需要依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（一）深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

加快推進農(nóng)村承包地和宅基地制度改革，建立健全完備的產(chǎn)權(quán)約束體系，由政府出面參與引導(dǎo)土地的市場流通和自愿轉(zhuǎn)讓，保障廣大農(nóng)民的基本土地權(quán)益。加快完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的現(xiàn)代化、市場化和品牌化，完善社會服務(wù)體系以保障農(nóng)村經(jīng)濟的健康運行，必須保證財稅、金融等各方面改革在農(nóng)村社會落實到位，助力農(nóng)村經(jīng)營與時俱進。促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，既要將農(nóng)業(yè)放在基礎(chǔ)地位來看待，也要兼顧挖掘農(nóng)村地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，延長產(chǎn)業(yè)鏈以提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)營效益與效率。同時，學(xué)會利用電商平臺等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進行農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新性流通與銷售，在此借鑒拓展在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中頗具成效的社員網(wǎng)模式，以“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧+農(nóng)產(chǎn)品上行”為切入點對接農(nóng)產(chǎn)品上行，促進種植大戶、家庭農(nóng)場及合作社等新興農(nóng)業(yè)主體發(fā)展，通過依托社員網(wǎng)絡(luò)與利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)提供惠及農(nóng)民的加工、銷售、物流等社會化服務(wù)，帶動農(nóng)民脫貧致富。

（二）貫徹落實新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃

要以人的發(fā)展作為第一要義，加快農(nóng)民工等邊緣群體的人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工是我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特殊產(chǎn)物，要改善這一群體的生活水平和創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，推動其融入城市和建設(shè)城市的進程。要注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，不能以犧牲“三農(nóng)”的利益來推進城鎮(zhèn)化進程，加快彌補城鄉(xiāng)生活水平和生產(chǎn)條件的差距，完善“三農(nóng)”發(fā)展相關(guān)的政策環(huán)境和體系制度，著力消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，保障國民經(jīng)濟社會的健康平穩(wěn)運行。要兼顧大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展，既要提高大城市的建設(shè)質(zhì)量，改善交通擁擠、環(huán)境污染等大城市的通病，又要充分發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力的有效吸納能力，建設(shè)經(jīng)濟實力較強、生活質(zhì)量較高的城鎮(zhèn)體系?？傮w而言，東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化要以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提升城市的綜合承載力和輻射帶動力為重點，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化和信息化服務(wù)相融合[7]，推進城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。發(fā)揮沈陽、長春、哈爾濱、大連等大城市的軸心影響力，形成以中部縱向城市群為主，以沿海城鎮(zhèn)帶和遼西北城鎮(zhèn)帶為翼的現(xiàn)代城鎮(zhèn)化新格局，將東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)有機結(jié)合起來，加快城市之間及城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、落實全面減稅降費改革

我國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，減稅降費作為有效支撐經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策選擇，成為一項中央站在全局高度的統(tǒng)一部署。在新的經(jīng)濟發(fā)展時期，我國面臨“中等收入陷阱”和最大發(fā)展中國家跨越二元經(jīng)濟走向共同富裕的歷史考驗，這要求政府實行合理有效的經(jīng)濟政策來穩(wěn)定經(jīng)濟波動因子，促進個人、企業(yè)等市場主體的消費和投資行為，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與體制改革的雙重目標(biāo)。就東北地區(qū)而言，政府在東北經(jīng)濟發(fā)展過程干預(yù)力度過重而效果不佳，地方性政策和相應(yīng)服務(wù)供給存在滯后現(xiàn)象，政府越位與缺位現(xiàn)象同時存在，減稅降費能通過稅收這一政策工具為市場主體提供寬松的轉(zhuǎn)型環(huán)境。一方面從供給端入手，通過系統(tǒng)有針對性的稅費減免政策在激發(fā)生產(chǎn)創(chuàng)新活力、優(yōu)化產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和提高全要素生產(chǎn)率方面調(diào)整供給結(jié)構(gòu)；另一方面從需求端入手，優(yōu)化消費需求、投資需求、進出口需求方面的需求管理，引導(dǎo)需求結(jié)構(gòu)變化來助力經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。減稅降費帶來的企業(yè)成本減少和利潤增加可以使東北地區(qū)在市場和資本的競爭中居于優(yōu)勢，促進經(jīng)濟和稅收的良性循環(huán)。

（一）堅持總量減免和結(jié)構(gòu)優(yōu)化并舉

要充分發(fā)揮減稅降費對于消費和投資需求的刺激效果，繼續(xù)大規(guī)模的減稅降費來釋放政策紅利，可通過綜合權(quán)衡東北地區(qū)區(qū)域發(fā)展降低增值稅、企業(yè)所得稅等一些關(guān)鍵稅種的稅率，適當(dāng)采取稅收回返等創(chuàng)新措施確保行業(yè)稅負的下降能滿足東北振興的需要。同時通過優(yōu)化稅費結(jié)構(gòu)降低市場主體的“稅感”和“費感”，減稅方面要直擊當(dāng)前流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅的比重而降低間接稅的比重，優(yōu)化我國稅制的自我調(diào)節(jié)功能和穩(wěn)定性；降費方面有必要保持對各類收費項目的規(guī)范和監(jiān)管力度，處理好政府與市場、中央與地方之間的關(guān)系，具體途徑包括統(tǒng)一管理政府費用收支、規(guī)范行政收費等，將降費納入結(jié)構(gòu)性優(yōu)化以降低宏觀稅負水平。

可以考慮賦予稅收支持東北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“先行先試”權(quán)，下調(diào)東北地區(qū)國有企業(yè)的稅收上繳比例，通過比照計劃經(jīng)濟時期的經(jīng)濟貢獻適當(dāng)返還歷史稅收以支持國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級；給予創(chuàng)業(yè)企業(yè)大力度的稅收優(yōu)惠，推進稅收支持民營資本的扶持力度，提高民營企業(yè)的生存能力和發(fā)展速度；大力發(fā)展具有巨大市場潛力和競爭優(yōu)勢的新興技術(shù)性企業(yè)，減免專利成果轉(zhuǎn)化的所得稅，采取相較傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更大幅度的稅收優(yōu)惠來支持知識、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展；減稅調(diào)節(jié)對外貿(mào)易，對于重大戰(zhàn)略產(chǎn)品可以推進增值稅和關(guān)稅先征后返，大力建設(shè)發(fā)展保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)和口岸免稅店等。

（二）落實稅費法定原則

首先，要法定稅種、稅基等基本要素，任何總量減稅政策和結(jié)構(gòu)性減稅政策都不應(yīng)隨意更改基本要素的設(shè)定，明確市場主體的納稅權(quán)利與義務(wù)。其次，要嚴(yán)格規(guī)定省級、地級、縣級等不同等級的地方政府對稅收的執(zhí)行方式和執(zhí)行權(quán)力，避免地方政府在征稅過程中的隨意征稅、歧視性征稅等，要通過立法規(guī)定地方政府的征稅權(quán)限。最后，要加強相關(guān)稅法體系的法制建設(shè)，創(chuàng)造法制化、公平化的營商環(huán)境，通過簡化征稅程序等方式進一步降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，激發(fā)經(jīng)濟主體的活力與創(chuàng)造力。

（三）優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變政府職能

優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)要求改變地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中充當(dāng)?shù)摹霸鲩L型政府”的角色，逐步脫離我國經(jīng)濟對于政府投資的過度依賴，東北地方政府過去的政府治理舉措比較傾向于管制而不是調(diào)控。一方面，要防止政府主導(dǎo)的大規(guī)模投資，探索實行由政府引導(dǎo)民間資本參與經(jīng)濟投資，讓企業(yè)等市場主體在經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)更自由的主動權(quán)，著力推進政府投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；另一方面，要改變在長期實踐中形成的以GDP增長率為核心的政績考核機制，減少政府官員為GDP增長而投資的政府支出行為，要在考核體系中降低對于GDP增長率的重視程度，強化綜合服務(wù)改善、生態(tài)文明建設(shè)及人民幸福感等指標(biāo)的重要性。

轉(zhuǎn)變政府職能是發(fā)揮減稅降費長效機制的關(guān)鍵，這與政府推行的放管服改革在根本理念上是一致的，即政府放權(quán)于市場，充分發(fā)揮減稅降費的政策效應(yīng)、正確處理政府和市場之間的關(guān)系，遵循市場化的改革總基調(diào)。政府要多做保障市場競爭的舉措，減少不必要的行政干預(yù)。一是要創(chuàng)造高質(zhì)量、低成本、競爭合作的營商環(huán)境，在支持自主創(chuàng)新、優(yōu)化產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和提高全要素生產(chǎn)率方面調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，推動實體經(jīng)濟的良性循環(huán)；二是要加快金融、土地、社保方面的配套改革，降低企業(yè)在經(jīng)營過程中的融資、土地和繳費成本，深化經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革。