公益林生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)制度有效結(jié)合研究
——以安徽省為例

曹晴晴

（安徽大學(xué)法學(xué)院 安徽·合肥 230601）

關(guān)鍵字：公益林；生態(tài)補(bǔ)償；管護(hù)

森林是地球上一種重要的生態(tài)資源，兼顧經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價值。 我國于上世紀(jì)九十年代提出了公益林和商品林的概念，根據(jù)主導(dǎo)效益的差異，前者是指具有改善環(huán)境以及生物多樣性等功能性作用從而具備公益性質(zhì)和服務(wù)性質(zhì)的森林，而后者則更多關(guān)注森林的經(jīng)濟(jì)價值。[1]根據(jù)相關(guān)要求，我國嚴(yán)格限制對公益林的采伐，因此其價值更多地體現(xiàn)在生態(tài)效益上，對林農(nóng)而言則無法實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值。 公益林生態(tài)補(bǔ)償制度旨在對林農(nóng)管護(hù)公益林過程中遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償， 激勵林農(nóng)注重管護(hù)工作的成效，從而實(shí)現(xiàn)對公益林的保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其生態(tài)價值。

一、公益林生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)制度的演變

公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展與林農(nóng)管護(hù)工作密切相關(guān)。 公益林生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)立至今已有一定時間，從產(chǎn)生到發(fā)展，再到如今國家層面制定法律對其進(jìn)行完善，已有符合其自身法律位階的地位。

（一）國家層面

用一種粗略的劃分方法，可以將我國公益林生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)制度劃分為兩個階段， 以2004 年公布的《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（以下簡稱《基金管理辦法》）為界，第一階段，公益林生態(tài)補(bǔ)償制度得以建立且在全國范圍內(nèi)實(shí)施，但對公益林管護(hù)工作支撐不強(qiáng)； 第二階段則是發(fā)展階段，生態(tài)補(bǔ)償制度在全國范圍內(nèi)不斷完善，公益林管護(hù)工作得到一定發(fā)展。

1.第一階段：建立試點(diǎn)，摸石頭過河

1984 年，我國頒布的《中華人民共和國森林法》提出公益林與商品林的概念。2001 年中央財政設(shè)立“森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金”，用于重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林保護(hù)和管理費(fèi)用支出。 2004 年實(shí)施的《基金管理辦法》將“森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金”上升為“中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金“，用于補(bǔ)償性支出及公共管護(hù)支出，標(biāo)志著我國在全國范圍內(nèi)初步建立該項(xiàng)制度。

2.第二階段：立足實(shí)踐，全面實(shí)施

自2004 年以后，我國先后三次對《基金管理辦法》進(jìn)行修訂，到2013 年，公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得到了提高。 2014 年實(shí)施的《中央財政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》提出，將森林生態(tài)效益補(bǔ)償統(tǒng)一納入中央財政林業(yè)補(bǔ)助資金，[2]補(bǔ)償則用于管護(hù)補(bǔ)助以及公共管護(hù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因權(quán)屬不同而有所不同。 2019年，經(jīng)過審議的《森林法(修訂草案)》提出公益林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、 管護(hù)支出由中央和地方分別安排資金，實(shí)行專款專用，不得截留挪用。

（二）安徽省

1.地理狀況

作為我國林業(yè)大省，由于安徽省地理位置因素導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境發(fā)展較好，林木生長茂盛，其公益林面積為兩千多萬畝，超過安徽省森林總面積的三分之一。[3]因此，安徽省公益林的發(fā)展?fàn)顩r很大程度上會影響森林整體的發(fā)展，對公益林管護(hù)的重視應(yīng)提上日程。

2.法律規(guī)范狀況

2004 年，作為試點(diǎn)地區(qū)之一的安徽省正式啟動森林生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。 2009 安徽省國有和集體、個人所有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年每畝分別為5 元和10 元。 2017 年施行的《關(guān)于建立林長制的意見》提出要完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。 同年頒布的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法實(shí)施細(xì)則》提升公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，省級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年每畝為15 元，用于管護(hù)支出。 2018 年6 月《提高公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獎補(bǔ)辦法》出臺，該辦法提出要提高公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，省財政獎補(bǔ)資金可用于對公益林管護(hù)進(jìn)行補(bǔ)助。

（三）總結(jié)

以上可以看出，國家并沒有出臺專門的公益林生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)的法律規(guī)范，有關(guān)規(guī)定多散見于其他法律、法規(guī)或政策性文件中，且這些規(guī)定原則性強(qiáng)，缺乏可操作性。 從公益林補(bǔ)償與管護(hù)的結(jié)合情況來看，國家層面的法律文件并未提及，因此公益林補(bǔ)償與管護(hù)有效結(jié)合在國家層面仍需努力。 現(xiàn)階段安徽省公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶ü媪值臓I造、撫育、保護(hù)和管理。 在實(shí)踐過程中公益林生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于政府財政撥款， 公益林的開發(fā)者、公益林生態(tài)服務(wù)的受益者并沒有承擔(dān)起其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任。 從補(bǔ)償支出來看，其本質(zhì)上是支付管護(hù)工資，而非針對林權(quán)損失的補(bǔ)償。 因此，公益林生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)若有效結(jié)合將對安徽省公益林保護(hù)具有重要的推動作用。

二、公益林生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)未有效結(jié)合的困境

（一）公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未與管護(hù)義務(wù)相結(jié)合

首先，從近年來安徽省的實(shí)踐情況來看，安徽省政府逐步提高省級公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 但與林農(nóng)承擔(dān)的管護(hù)義務(wù)相比，公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低以至于不能支持林農(nóng)正常的經(jīng)營成本費(fèi)用，二者并不對等。 對于公益林，林農(nóng)不僅需要在最初的栽種上付出心力， 還要在之后的管護(hù)中付出一定的努力。 盡管林農(nóng)享有相應(yīng)的公益林林權(quán)及對其進(jìn)行獨(dú)立自主經(jīng)營的權(quán)利，但根據(jù)“均分到戶”的要求，林農(nóng)需要積極履行公益林管護(hù)義務(wù)，違反相關(guān)義務(wù)則需承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。 與商品林相比，該要求限制了林農(nóng)對林木經(jīng)營的自主權(quán)，也很大程度上使林農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益受損，而公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，對此難以補(bǔ)償。

其次，公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未與林農(nóng)的管護(hù)義務(wù)相結(jié)合還表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一。 由于不同區(qū)位以及不同種類的公益林提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量大有不同，[4]安徽省未綜合考慮公益林的區(qū)位、價值、林木類型及質(zhì)量等因素會導(dǎo)致林農(nóng)的管護(hù)難度、管護(hù)成本不同而確定了單一的公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，致使林農(nóng)對不同的林木管護(hù)承擔(dān)的義務(wù)不同，但林農(nóng)拿到的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同。 例如，在深山懸崖上的公益林，除了做好防火及防蟲措施外，林農(nóng)無需任何管護(hù)成本；而對于道路兩側(cè)的公益林，林農(nóng)管護(hù)成本較高，若這兩者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同， 將會對林農(nóng)管護(hù)工作的積極性造成傷害。

（二）公益林生態(tài)補(bǔ)償發(fā)放模式未與管護(hù)效果相結(jié)合

從實(shí)踐來看，安徽省公益林生態(tài)補(bǔ)償發(fā)放未與管護(hù)效果有效結(jié)合主要原因在于公益林生態(tài)補(bǔ)償發(fā)放以單位面積管護(hù)費(fèi)用計(jì)算，并未與林農(nóng)管護(hù)效果相結(jié)合。

在這種發(fā)放模式下， 不管林農(nóng)管護(hù)效果如何，其都能得到固定的公益林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。[5]但公益林的生長情況、防風(fēng)固沙的能力以及生態(tài)服務(wù)功能的發(fā)揮與林農(nóng)管護(hù)效果息息相關(guān)。 林農(nóng)管護(hù)效果較好的公益林，管護(hù)工作比較到位，更能發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能的作用，減少人為以及自然災(zāi)害從而實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值。 安徽省這種公益林生態(tài)補(bǔ)償發(fā)放模式不分林木質(zhì)量、效益差異，容易挫傷林農(nóng)將提升公益林管護(hù)效果作為目標(biāo)的積極性，使得公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的應(yīng)有作用未能充分發(fā)揮。

此外，公益林生態(tài)補(bǔ)償發(fā)放模式未與管護(hù)效果有效結(jié)合的原因還在于未規(guī)范政府和林農(nóng)的責(zé)任。林農(nóng)基于固定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)怠于正確履行管護(hù)責(zé)任，未達(dá)到管護(hù)應(yīng)具備的效果。 政府怠于履行公共服務(wù)的義務(wù)，未準(zhǔn)時發(fā)放公益林補(bǔ)償費(fèi)用以及監(jiān)督林農(nóng)管護(hù)責(zé)任的落實(shí)。

（三）公益林生態(tài)補(bǔ)償方式未與管護(hù)水平相結(jié)合

現(xiàn)階段，從安徽省常用的公益林生態(tài)補(bǔ)償方式來看，資金補(bǔ)償是其中最直接、最明確的方式，且補(bǔ)償資金主要來源于國家財政補(bǔ)貼。 從林農(nóng)的管護(hù)水平來看， 林農(nóng)自身的知識水平與實(shí)踐技能較低，林農(nóng)管護(hù)方法不當(dāng)、管理意識薄弱。 由此可以看出，公益林生態(tài)補(bǔ)償方式未與林農(nóng)的管護(hù)水平相結(jié)合，若能將這兩者有效結(jié)合起來， 拓展多樣化的補(bǔ)償方式，提高林農(nóng)的管護(hù)水平，將對安徽省公益林發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)價值具有重要作用。

三、公益林生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)有效結(jié)合的對策

（一）公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與管護(hù)義務(wù)對接

1.合理確定公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（1）提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

為實(shí)現(xiàn)公益林生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)義務(wù)的有效結(jié)合，安徽省可依照科學(xué)評估的方法提高公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 首先，應(yīng)對公益林提供的生態(tài)服務(wù)價值進(jìn)行科學(xué)的核算。 雖然公益林擁有多種生態(tài)服務(wù)功能， 但這些功能性價值又很難在市場經(jīng)濟(jì)中顯現(xiàn)，因此對公益林建立起科學(xué)的生態(tài)效益評估體系顯得尤為重要。 其次，需對林農(nóng)因保護(hù)公益林所帶來的發(fā)展機(jī)會成本的損失進(jìn)行必要的估算。 根據(jù)實(shí)際情況來看，商品林為林農(nóng)帶來的收益明顯比公益林要多，對公益林的保護(hù)必然會給生活于保護(hù)區(qū)內(nèi)林農(nóng)的生產(chǎn)活動帶來不利影響， 減少其家庭收入，要想對其收入進(jìn)行彌補(bǔ)則應(yīng)估算相關(guān)主體損失數(shù)額，如此才能科學(xué)進(jìn)行補(bǔ)償。 最后是對受償者的需求進(jìn)行摸底。[6]

（2）實(shí)行差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在做好上述準(zhǔn)備工作的前提下，根據(jù)林農(nóng)管護(hù)義務(wù)實(shí)行差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 安徽省可以對公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上下限， 即最低標(biāo)準(zhǔn)以及最高標(biāo)準(zhǔn)。 最低標(biāo)準(zhǔn)以林農(nóng)管護(hù)公益林的投入成本為準(zhǔn)，最高標(biāo)準(zhǔn)則以林農(nóng)發(fā)展機(jī)會成本以及生態(tài)服務(wù)功能價值的總和為準(zhǔn)， 其他則結(jié)合公益林所處區(qū)位、價值，根據(jù)林農(nóng)對公益林的管護(hù)義務(wù)、管護(hù)難度進(jìn)行劃分，設(shè)定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.豐富公益林生態(tài)補(bǔ)償資金渠道

當(dāng)前，安徽省公益林補(bǔ)償資金的主要來源渠道是政府財政支出，但政府能力畢竟有限且使用效率偏低、針對性不強(qiáng)。 為了科學(xué)合理確定補(bǔ)償金額，提高公益林生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)行的效率以做好林農(nóng)管護(hù)工作，安徽省應(yīng)建立以財政支出為主、其他渠道為輔的資金來源結(jié)構(gòu)。 還可以通過積極探索吸收社會性公益資金，成立相應(yīng)的社會公共團(tuán)體來擴(kuò)充公益林補(bǔ)償資金來源渠道。

（二）公益林生態(tài)補(bǔ)償發(fā)放與管護(hù)效果相結(jié)合

1.劃分管護(hù)效果等級

安徽省公益林生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)結(jié)合管護(hù)效果進(jìn)行發(fā)放，才能激勵林農(nóng)更好地履行管護(hù)責(zé)任。 管護(hù)效果應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益林的存活率、受損程度以及最終管護(hù)成效等方面進(jìn)行綜合評價并劃分為不同的等級。管護(hù)效果較好的則發(fā)放全部補(bǔ)償金額，甚至予以獎勵；管護(hù)效果較差的，則對其發(fā)放的補(bǔ)償予以相應(yīng)扣除，以示懲戒。

2.完善相應(yīng)責(zé)任制度

（1）規(guī)范林農(nóng)管護(hù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)效果

林農(nóng)在享有國家賦予的基于公益林補(bǔ)償所帶來的各種利益的同時，應(yīng)該承擔(dān)其所管護(hù)范圍內(nèi)公益林的看護(hù)義務(wù)，對這種管護(hù)責(zé)任的約束應(yīng)當(dāng)在相關(guān)具有法律效力的文書當(dāng)中有所體現(xiàn)，這種法律文書可以是林農(nóng)與政府簽訂的合同。 在合同中應(yīng)對林農(nóng)對公益林的管護(hù)效果進(jìn)行明確，并將林農(nóng)疏于履行管護(hù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任列明。

（2）規(guī)范政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)效果

政府積極履行相應(yīng)的責(zé)任與公益林管護(hù)效果息息相關(guān)。 在公益林管護(hù)問題上，政府主要有兩個方面的責(zé)任，一是準(zhǔn)時且按照要求發(fā)放公益林補(bǔ)償金的責(zé)任，二是對林農(nóng)管護(hù)公益林進(jìn)行監(jiān)督，督促林農(nóng)認(rèn)真履行相關(guān)管護(hù)義務(wù)。 當(dāng)政府怠于履行這兩方面的責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的規(guī)制。 首先，應(yīng)將政府責(zé)任以及政府不履行義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的不利后果作為林農(nóng)與政府的管護(hù)合同內(nèi)容一部分，對政府責(zé)任進(jìn)行規(guī)范；其次，政府應(yīng)出臺相關(guān)法律以明確其責(zé)任及不利后果，為林農(nóng)尋求救濟(jì)提供解決之道。

（三）公益林生態(tài)補(bǔ)償方式與管護(hù)水平對接

1.技術(shù)補(bǔ)償

技術(shù)補(bǔ)償不同于直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償， 林農(nóng)可以通過技術(shù)補(bǔ)償提高自身的管護(hù)水平。[8]其開展途徑有很多，例如：技術(shù)培訓(xùn)活動、加大地區(qū)教育投入等等。 從根本上來看就是通過教育提升整個地區(qū)范圍內(nèi)林農(nóng)的知識水平，提高林農(nóng)的個人綜合素質(zhì)，為林農(nóng)管護(hù)公益林提供技術(shù)服務(wù)，強(qiáng)化林農(nóng)技術(shù)結(jié)構(gòu)。

2.物資補(bǔ)償

物資補(bǔ)償就是通過分析林農(nóng)在管護(hù)公益林過程中需要應(yīng)用的多種物質(zhì)資源，根據(jù)需求進(jìn)行發(fā)放，從而促進(jìn)公益林管護(hù)效率的提升。 例如：定期發(fā)放森林滅火器完善安全管理工作，保證林農(nóng)生命安全；建設(shè)林區(qū)基礎(chǔ)維護(hù)設(shè)施，加強(qiáng)公益林維護(hù)效率。[9]在合理區(qū)域內(nèi)構(gòu)建發(fā)電站， 為林農(nóng)生活提供更加便利的服務(wù)等等， 上述內(nèi)容都是通過物資補(bǔ)償為公益林管護(hù)提供便利，提高林農(nóng)管護(hù)效率的方式。

結(jié) 語

總之，當(dāng)前林業(yè)建設(shè)在嘗試轉(zhuǎn)型，由生產(chǎn)木材向生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)變，使森林成為兼具生態(tài)價值與經(jīng)濟(jì)價值且對環(huán)境、 經(jīng)濟(jì)等方面具有綜合性效益的資源。 相對于商品林，公益林不僅能夠發(fā)揮森林的生態(tài)價值，還能促進(jìn)生物多樣性，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。 安徽省應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的激勵作用，在公益林生態(tài)補(bǔ)償制度中做到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與管護(hù)義務(wù)相結(jié)合、補(bǔ)償方式與管護(hù)水平相結(jié)合、補(bǔ)償金的發(fā)放與管護(hù)效果相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)公益林的可持續(xù)發(fā)展。