基本公共服務(wù)均等化研究綜述

摘要：公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的主要目標(biāo)之一，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)關(guān)系到民生福祉和社會(huì)團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定的任務(wù)，受到各國(guó)政府的高度重視，也是國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者研究的重點(diǎn)。從思想淵源、概念界定、服務(wù)提供現(xiàn)狀及原因、實(shí)現(xiàn)路徑等方面對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的有關(guān)研究進(jìn)行了綜合評(píng)述，發(fā)現(xiàn)國(guó)外學(xué)者對(duì)此問題的研究開始較早，研究范圍更加廣泛。而我國(guó)學(xué)者則更關(guān)注政府的職能，強(qiáng)調(diào)政府在均等化中的主導(dǎo)作用，并分別就各類公共服務(wù)在不同區(qū)域及人群間的公平和可及性展開具體研究。鑒于當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化的研究已越來越全面，也產(chǎn)生了許多積極影響，建議今后應(yīng)注重發(fā)揮社會(huì)公眾的作用，制定一套科學(xué)的基本公共服務(wù)均等化的測(cè)度指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系，使政府提供服務(wù)更精準(zhǔn)、更高效。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù);均等化;綜述

中圖分類號(hào)：D630??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2020）23-0154-03

公共服務(wù)的均等化是公共財(cái)政的主要目標(biāo)之一，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)關(guān)系到民生福祉和社會(huì)團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定的工作，受到了各國(guó)政府的高度重視。黨的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。所以，要想真正實(shí)現(xiàn)均等化，社會(huì)公平公正就必須貫穿到服務(wù)提供的整個(gè)過程與結(jié)果中，切實(shí)做到讓全體公民都能機(jī)會(huì)均等地享有各類基本公共服務(wù)。對(duì)于這一問題，近年來眾多國(guó)內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了深入研究，不僅越來越全面，而且也產(chǎn)生了許多積極影響，本文對(duì)此作一綜合評(píng)述，以期使政府提供服務(wù)更精準(zhǔn)、更高效。

一、國(guó)外研究現(xiàn)狀綜述

基本公共服務(wù)均等化這一主張最早來自于英國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，此主張的發(fā)展和更新主要是依托于公共產(chǎn)品理論、公平正義理論和財(cái)政均等化理論。其中，西方國(guó)家的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)公平正義這兩大理論體系為我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展和完善提供了重要的理論來源和實(shí)踐支持。

（一）均等化思想的淵源

“均等”在西方可以說是歷史悠久并且影響非常深遠(yuǎn)的一種觀念，從早期的公平正義思想開始，經(jīng)過各時(shí)期學(xué)者的演化與更新，最終發(fā)展成為包括公共服務(wù)在內(nèi)的分配問題[1]。古希臘哲學(xué)家柏拉圖在蘇格拉底的“公正如美德”哲學(xué)思想的基礎(chǔ)上，更新了自己對(duì)于公正理念的理解，較為系統(tǒng)地提出了城邦公正應(yīng)分為個(gè)人公平和社會(huì)公正的觀點(diǎn)。其后，亞里士多德在柏拉圖公正觀的基礎(chǔ)上提出分配公正理論，將公正、守法和均等聯(lián)系在一起。他認(rèn)為不公正可分為違法和不均，公正則是守法和均等;所以既然不均等的人是不公正的，那么不均等的事務(wù)也是不平等的，要想在現(xiàn)實(shí)生活中達(dá)到真正的平等，就需要有法律的支持。

社會(huì)公平正義理論的關(guān)鍵是權(quán)利平等，這也是當(dāng)代西方政治和哲學(xué)界所關(guān)注的焦點(diǎn)，羅爾斯作為此觀點(diǎn)中具有代表性的人物，他對(duì)公平的理解更偏向于經(jīng)濟(jì)平等，認(rèn)為正義原則需要通過調(diào)節(jié)社會(huì)制度來實(shí)現(xiàn)，從全社會(huì)的角度出發(fā)修正不平等，使全體社會(huì)成員都能達(dá)到權(quán)利平等、人格平等和機(jī)會(huì)平等，也就是說所有人都應(yīng)該可以平等的分享和使用公共資源、參與政治活動(dòng)，減少社會(huì)成員因自身和個(gè)人能力不同等原因而產(chǎn)生的不平等。另外，德沃金也提出政府必須公平地對(duì)待每位公民，為他們提供人人都可享受到的平等的資源，給予必要的關(guān)心，盡可能消除因民族、經(jīng)濟(jì)背景等差異而產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象。

（二）關(guān)于基本公共服務(wù)均等化相關(guān)概念的研究

最早對(duì)此進(jìn)行論述的是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的亞當(dāng)·斯密，他在書中提到公正、平等地提供公共服務(wù)是每個(gè)國(guó)家政府的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)。其后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど岢錾鐣?huì)福利水平的提高來自于每位社會(huì)成員能力的提高，平均分配資源并不意味著最終的結(jié)果也是平均的，還需要考慮到每個(gè)人對(duì)不同公共資源的使用能力，例如健康狀況等。為此，政府需要通過制定規(guī)范政策的方式，從而盡量縮小個(gè)體間的能力差異，并注重培養(yǎng)和發(fā)展個(gè)體的能力。

此外，曾任美國(guó)總統(tǒng)的布坎南從公共財(cái)政的角度出發(fā)，認(rèn)為財(cái)政政策的制定不能僅使某一部分人群受益，而應(yīng)以公平原則為基礎(chǔ)，讓每個(gè)人都能平等地享受到財(cái)政政策提供的福利。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古從社會(huì)福利的角度指出，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的大小取決于國(guó)家對(duì)國(guó)民的收入和分配是否均等，而要想實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的均等，實(shí)質(zhì)上就需要把富人的一部分財(cái)富轉(zhuǎn)移給窮人，來實(shí)現(xiàn)均等分配國(guó)民收入、提升社會(huì)福利和維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的目的。

（三）關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)證研究

Sheheryar指出，國(guó)家政策的導(dǎo)向會(huì)使不同地區(qū)的基本公共服務(wù)產(chǎn)生一定的差異，若不盡快制定出合理的政策則會(huì)使這種差異不斷擴(kuò)大[2]。Richard通過對(duì)不同地區(qū)的公共服務(wù)供給狀況進(jìn)行調(diào)查研究，指出公共服務(wù)的提供要在以政府為主體的基礎(chǔ)上加大力度吸引社會(huì)組織參與，如通過政府給社會(huì)組織投入資金的方式讓社會(huì)組織代替政府來提供服務(wù)，從而使社會(huì)力量可以發(fā)揮出自己的作用[3]。另外，部分國(guó)外學(xué)者還從財(cái)政均等化的角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)間的基本公共服務(wù)均等化問題進(jìn)行了簡(jiǎn)要研究，指出我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化問題越來越顯著，也為我國(guó)學(xué)者后期研究方向的轉(zhuǎn)變做出了提醒。

二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀綜述

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)各類社會(huì)問題和社會(huì)矛盾開始日漸凸顯，建設(shè)服務(wù)型政府與實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、公正緊密聯(lián)系在一起。在施行分稅制財(cái)政體制改革以后，我國(guó)部分學(xué)者開始把研究視角放在對(duì)改革開放以來中國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化效果的研究上。二十世紀(jì)末至二十一世紀(jì)初，開始有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民提供與城市居民均等的待遇。在經(jīng)過了許多努力后，一直到2006年，“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”才正式被確定為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，“十三五”規(guī)劃中提出關(guān)于努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的三個(gè)目標(biāo)，確定均等化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化為公共服務(wù)提供應(yīng)達(dá)到的要求。基本公共服務(wù)均等化問題也受到了我國(guó)學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。

（一）關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)的研究

對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的定義，國(guó)內(nèi)學(xué)者有著各種不同的闡述與解讀，主要觀點(diǎn)大致可以分為權(quán)利的均等、機(jī)會(huì)的均等和結(jié)果的均等這三個(gè)方面。李振海、任宗哲認(rèn)為國(guó)家無論在何時(shí)、何地、何領(lǐng)域都要為全體公民提供基本相同的公共產(chǎn)品和服務(wù)，所有社會(huì)成員都應(yīng)擁有同等的機(jī)會(huì)、自主地選擇他們所需要的基本公共服務(wù)，所有成員最終所獲得的服務(wù)也應(yīng)該大致相同[4]。

隨著研究層次的深化，學(xué)者們開始關(guān)注到基本公共服務(wù)的均等化思想應(yīng)表達(dá)的更全面的意義，它并不僅僅是指為所有人提供均等的服務(wù)，而是要讓那些有需要的公民獲得大體一致的基本公共服務(wù)。周章明、潘巧麗（2018）指出，提供公共服務(wù)是政府的職能，需要政府部門作為主導(dǎo)進(jìn)行，為全體社會(huì)成員或者某些特定社會(huì)成員的需求提供或創(chuàng)造公共產(chǎn)品和公共環(huán)境，來滿足他們的基本生活和發(fā)展需要。其中，公共產(chǎn)品不僅要包括類似水、電等有形的產(chǎn)品，還應(yīng)該包括醫(yī)療、教育、安全和諧的社會(huì)環(huán)境及健康有序運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)環(huán)境這類無形的產(chǎn)品[5]。

（二）關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的衡量指標(biāo)

在衡量方面，除了根據(jù)服務(wù)提供的定性判斷均等與否外，還需要依據(jù)各種更精確的定量判斷的指標(biāo)，我國(guó)學(xué)者也從多種不同的角度，通過各種方式對(duì)基本公共服務(wù)均等化構(gòu)建了衡量指標(biāo)。

張宏翔、張明宗、熊波基于我國(guó)各省的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的算法，把省級(jí)預(yù)算內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生支出占預(yù)算內(nèi)支出的比重設(shè)定為被解釋變量來進(jìn)行證明分析，探討我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度和政府競(jìng)爭(zhēng)制度對(duì)地方政府公共衛(wèi)生投入是否有影響[6]。孫濤根據(jù)調(diào)查到的數(shù)據(jù)，從中選取義務(wù)教育投入的單一指標(biāo)來分析相鄰年份省際義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率和人均經(jīng)費(fèi)額的差距，證實(shí)了目前我國(guó)在教育方面存在的公共財(cái)政投入不足、人均教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)水平低、教育經(jīng)費(fèi)投入?yún)^(qū)域結(jié)構(gòu)不均衡、教育財(cái)政投入社會(huì)效益低等不均等化問題[7]。

馬君、李全文采用SPSS主成分分析法，通過參考35個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就我國(guó)幾個(gè)主要城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平進(jìn)行了系統(tǒng)研究，從而構(gòu)建出一套適用于中國(guó)城市地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系[8]。在社會(huì)保障服務(wù)的提供上，呂承超、白春玲根據(jù)我國(guó)2003至2013年社會(huì)保障支出的調(diào)查數(shù)據(jù)和Dagum基尼系數(shù)對(duì)我國(guó)各省和各地區(qū)之間的社會(huì)保障支出水平的差異進(jìn)行測(cè)算，得出我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展非均衡和收斂性的特點(diǎn)，表明在樣本考察期內(nèi)，雖然我國(guó)的社會(huì)保障支出增長(zhǎng)迅速，但存在著一定的非均衡性，如東部地區(qū)的非均衡程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫的非均衡程度高于社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保險(xiǎn)[9]。

（三）對(duì)于基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀和原因的研究

從我國(guó)目前的狀況看來，基本公共服務(wù)提供中產(chǎn)生的非均等化現(xiàn)象十分普遍，其原因也是多方面的。胡均民指出，我國(guó)對(duì)于基本公共服務(wù)的供給總量不足、范圍較小，已越來越無法滿足人們不斷增長(zhǎng)的需求，與其他發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比差距則更加明顯[10]。如城鄉(xiāng)之間的不平衡主要是由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展導(dǎo)致公共資源過多向城市傾斜，且以前我囯采取的是城鄉(xiāng)二元化和“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展戰(zhàn)略，雖使部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生問題都有所改善，但在這種不平衡的發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，他們被迫成為了此次改革成本的主要承受者。

當(dāng)前，我國(guó)部分地區(qū)在基本公共服務(wù)提供的質(zhì)量方面較為薄弱，無法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相適應(yīng)。而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與財(cái)政增收問題又使政府對(duì)于人們生活保障的投入面臨較大壓力，再加上部分政府部門職能的缺失和錯(cuò)位，基本公共服務(wù)質(zhì)量的提升存在困難。另外，由于政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)過程中的政策宣傳不到位，缺乏與公眾必要的溝通，也導(dǎo)致公眾對(duì)于已出臺(tái)的政策和自己可享受的合法權(quán)益不了解，且政府在公共服務(wù)均等化建設(shè)的過程中也沒有提供意見征求渠道，使得民眾無處表達(dá)自己的意愿。

此外，多年的實(shí)踐結(jié)果也表明，將GDP作為評(píng)價(jià)各地政府績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的做法并不利于政府公共服務(wù)供給水平的提高，尤其是對(duì)于農(nóng)村地區(qū)來說。所以，只有政府具備科學(xué)決策力和高效的執(zhí)行力才能保證基本公共服務(wù)更有效的提供。

（四）關(guān)于基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑的研究

基本公共服務(wù)具有外部性、公益性、普惠性等特征，其主要作用就在于調(diào)節(jié)地區(qū)、城鄉(xiāng)和社會(huì)成員之間的收入差距，若能切實(shí)做到均等提供，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)的公平正義、確保社會(huì)的和諧發(fā)展有重要的現(xiàn)實(shí)作用。

吳根平認(rèn)為有必要對(duì)當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政體制進(jìn)行部分改革，讓公共財(cái)政為地方政府服務(wù)的提供保駕護(hù)航，從而提高地方政府的服務(wù)質(zhì)量。首先是要優(yōu)化財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，將公共資源更多地分配到與人民生活密切相關(guān)的地方，這對(duì)于社會(huì)福利的增加有積極影響;二是應(yīng)開創(chuàng)一種新型的轉(zhuǎn)移支付制度，讓財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)向基層政府傾斜。此外，還需完善公共財(cái)政體制，增強(qiáng)財(cái)政的支持能力，注意財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，做到均等地分配基本公共服務(wù)[11]。

胡均民指出，提高我國(guó)公共服務(wù)均等化建設(shè)，首先應(yīng)拓寬投資渠道，鼓勵(lì)民間資金投入到公共服務(wù)領(lǐng)域。其次需建立持續(xù)、穩(wěn)定的基本公共服務(wù)投入機(jī)制，使基本公共服務(wù)的投入在財(cái)政支出中的比例穩(wěn)步上升。再次，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算和支出的監(jiān)管，明確責(zé)任，建立健全問責(zé)機(jī)制，從而提高執(zhí)行效率和服務(wù)質(zhì)量。最后，政府還應(yīng)加強(qiáng)宣傳的力度，大力提高社會(huì)公眾在公共服務(wù)提供方面的知曉度和參與度，使基本公共服務(wù)的改革真正服務(wù)于人民。

三、研究展望

關(guān)于基本公共服務(wù)的均等化問題，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界都進(jìn)行了大量研究，取得了豐碩的成果，國(guó)外學(xué)者的研究范圍甚至擴(kuò)展至法學(xué)和政治學(xué)等多個(gè)學(xué)科，為我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和參考，我國(guó)學(xué)者對(duì)此問題的研究也逐步深入、更加細(xì)化，并就提升政府的服務(wù)提供質(zhì)量給出了較為具體的意見和建議。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化對(duì)于推動(dòng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安有著重要的意義。未來我國(guó)也應(yīng)廣泛開展實(shí)地調(diào)查活動(dòng)，根據(jù)不同地區(qū)不同的現(xiàn)實(shí)狀況，制定出一套科學(xué)的基本公共服務(wù)均等化的測(cè)度指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系，繼續(xù)提升基本公共服務(wù)供給的效率和水平。在體系建設(shè)的過程中，要廣泛采用問卷調(diào)查、新媒體、聽證會(huì)等方式來發(fā)揮社會(huì)公眾在基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)中的作用，相關(guān)信息向公眾公開，并設(shè)立服務(wù)監(jiān)督員以定期反饋區(qū)域內(nèi)政策執(zhí)行的效果，保障我國(guó)基本公共服務(wù)均等化綜合評(píng)價(jià)體系建設(shè)的公平和公正。

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作者簡(jiǎn)介：李佳煒（1995—），女，漢族，山東鄒平人，單位為天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)和精準(zhǔn)扶貧。

（責(zé)任編輯：馬雙）