優(yōu)化人大特定問題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查方法的思考

摘要：特定問題調(diào)查方法是代議機(jī)構(gòu)依法履行監(jiān)督職能，開展調(diào)查工作的主要方式。我國憲法和法律規(guī)定了特定問題調(diào)查委員會(huì)履職應(yīng)采取的調(diào)查方法。從地方人大實(shí)踐情況來看，調(diào)查方法的選擇以調(diào)查主題為導(dǎo)向，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展的態(tài)勢，但也存在法律法規(guī)不健全，調(diào)查委員會(huì)缺乏必要的強(qiáng)制性權(quán)力等問題。優(yōu)化調(diào)查方法，應(yīng)通過立法賦予調(diào)查委員會(huì)決定懲戒權(quán)，給予調(diào)查對象合理的保障，明確各項(xiàng)調(diào)查方法的具體操作程序，慎重使用限制公民人身自由與權(quán)利的調(diào)查手段。

關(guān)鍵詞：特定問題調(diào)查委員會(huì);調(diào)查方法;調(diào)查權(quán)限

中圖分類號：D624??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2020）23-0015-03

特定問題調(diào)查委員會(huì)（簡稱“特委會(huì)”）是人大及其常委會(huì)為了調(diào)查某些重大事實(shí)不清的事項(xiàng)而成立的臨時(shí)性調(diào)查機(jī)構(gòu)。特委會(huì)的調(diào)查方法是職權(quán)運(yùn)行的具體表現(xiàn)形式，常見的調(diào)查方法包括召開聽證會(huì)，收集證人證言，聽取相關(guān)人員意見等[1]。特定問題調(diào)查的方式方法與監(jiān)察調(diào)查措施、刑事偵查措施有異曲同工之妙。對調(diào)查方式方法的深入研究，能夠推動(dòng)特定問題調(diào)查的規(guī)范化、法治化進(jìn)程。遺憾的是，目前法學(xué)界專門研究調(diào)查委員會(huì)調(diào)查方法的文章仍較罕見。近幾年，我國地方人大特定問題調(diào)查實(shí)踐呈逐漸增長的態(tài)勢，調(diào)查委員會(huì)對調(diào)查方法的使用也成為民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。各項(xiàng)調(diào)查方法的操作程序模糊，調(diào)查手段缺乏強(qiáng)制性以及對相關(guān)人員的權(quán)利保障缺失，是特委會(huì)調(diào)查方法行使時(shí)亟需解決的瓶頸問題。

一、特定問題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查方法的規(guī)范分析

（一）憲法法律層面

我國《憲法》第七十一條第二款規(guī)定：“調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。”該款賦予調(diào)查委員會(huì)材料獲取權(quán)，也為調(diào)閱卷宗和材料、收集證人證言等調(diào)查方法的使用提供了憲法依據(jù)?！度珖舜笞h事規(guī)則》第四十七條及《監(jiān)督法》第四十二條在重申《憲法》第七十一條材料獲取權(quán)的基礎(chǔ)上，增加了調(diào)查委員會(huì)保密義務(wù)的規(guī)定。自此，保密原則成為調(diào)查委員會(huì)使用各項(xiàng)調(diào)查方法須遵循的實(shí)定法原則。

（二）地方法規(guī)層面

不少地方法規(guī)對特委會(huì)的調(diào)查方法加以細(xì)化或創(chuàng)新，主要見于地方各級人大及其常委會(huì)制定的《監(jiān)督法實(shí)施辦法》或《特定問題調(diào)查暫行辦法》。地方法規(guī)中有關(guān)特委會(huì)調(diào)查方法的內(nèi)容主要為：

一是明文列舉種類繁多的特定問題調(diào)查方法。2008年開始施行的《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國各級人大常委會(huì)監(jiān)督法〉辦法》第四十三條規(guī)定：“特定問題調(diào)查委員會(huì)有權(quán)要求有關(guān)單位負(fù)責(zé)人匯報(bào)情況，調(diào)閱有關(guān)的案卷和材料，詢問有關(guān)人員，組織聽證、論證、專項(xiàng)審計(jì)和必要的鑒定。調(diào)查委員會(huì)對調(diào)查中涉及的國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)依法保密。”該條對種類繁多的特定問題調(diào)查方法進(jìn)行列舉，并進(jìn)一步細(xì)化中央層級法規(guī)有關(guān)保密條款的規(guī)定。

二是賦予調(diào)查委員會(huì)調(diào)查方法行使遇阻時(shí)所享有的救濟(jì)性權(quán)力?！墩淹ㄊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)辦法》第九條規(guī)定：“調(diào)查委員會(huì)在開展調(diào)查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干擾，可以要求有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助予以排除，或者向市人大常委會(huì)報(bào)告，由市人大常委會(huì)要求有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助排除阻力和干擾，直至依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任?！边@也意味著，調(diào)查委員會(huì)在啟用不同的調(diào)查方法推進(jìn)工作時(shí)，有兩條途徑可排除阻力及干擾。

三是明晰調(diào)查委員會(huì)使用某一調(diào)查方法應(yīng)履行的義務(wù)?！逗笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)對司法機(jī)關(guān)辦理案件實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定》（1997）第十條指出：“調(diào)閱案卷應(yīng)當(dāng)辦理手續(xù)，保守秘密，保持案卷完整無損。”《海南省實(shí)施〈中華人民共和國各級人大常委會(huì)監(jiān)督法〉辦法（2010）》第三十九條規(guī)定：“調(diào)閱有關(guān)的案卷和材料，必須經(jīng)調(diào)查委員會(huì)主任委員批準(zhǔn)?！?/p>

不難發(fā)現(xiàn)，地方法規(guī)不僅明文列舉特委會(huì)的調(diào)查方法，對調(diào)查委員會(huì)調(diào)查方法使用過程中的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，這不僅彌補(bǔ)了中央層級法規(guī)對于特定問題調(diào)查方法規(guī)定粗陋的毛病，也有利于特定問題實(shí)質(zhì)性調(diào)查的順利推進(jìn)。

二、特定問題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查方法的實(shí)證考察：基于地方人大的調(diào)查實(shí)踐

近些年我國某些地方特定問題調(diào)查實(shí)踐可圈可點(diǎn)，對調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查方法進(jìn)行了創(chuàng)新性發(fā)展。根據(jù)筆者搜集的地方特定問題調(diào)查實(shí)踐及相關(guān)素材，我國地方人大特委會(huì)調(diào)查方法的實(shí)踐狀況有以下特點(diǎn)：

（一）調(diào)查方法與手段呈現(xiàn)多樣化發(fā)展的態(tài)勢

2015年，四川省廣安市渠江水污染治理與飲用水水源保護(hù)特委會(huì)不僅召開反饋會(huì)商會(huì)，還召開聽證會(huì)，聽取責(zé)任機(jī)關(guān)、責(zé)任企業(yè)的自查報(bào)告[2]。與域外國會(huì)調(diào)查頻繁啟動(dòng)調(diào)查聽證會(huì)相比，我國地方人大特委會(huì)使用此項(xiàng)調(diào)查方法顯得屈指可數(shù)。廣安人大敢于先行先試，調(diào)查聽證會(huì)的順利召開有利于激活地方法規(guī)“組織聽證”這一調(diào)查方式。2018年12月啟動(dòng)的自貢市大氣污染防治工作情況特定問題調(diào)查，特委會(huì)除了召開動(dòng)員會(huì)、座談會(huì)外，還啟用發(fā)放調(diào)查問卷，設(shè)立舉報(bào)電話、舉報(bào)箱等新舉措[3]。總的來說，我國各地的調(diào)查委員會(huì)在調(diào)查過程中綜合運(yùn)用多種方法，并對調(diào)查舉措進(jìn)行創(chuàng)新，使得方法與手段日益多元化。

（二）調(diào)查方法的選擇以調(diào)查主題為導(dǎo)向，靈活性更大

近年來，我國特委會(huì)的調(diào)查主題多是涉及民眾自身利益和社會(huì)熱點(diǎn)問題，調(diào)查的功能由傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督轉(zhuǎn)向公民權(quán)利保障[4]。由我國地方特定問題調(diào)查實(shí)踐可知，調(diào)查主題不同，調(diào)查方法的選擇亦有所不同。針對“一府兩院”（“一府”是指人民政府，“兩院”是指人民法院、人民檢察院）嚴(yán)重違憲違法行為啟動(dòng)特定問題調(diào)查時(shí)，調(diào)查委員會(huì)往往需要公檢法的協(xié)助。食品安全類特定問題調(diào)查涉及環(huán)節(jié)多，運(yùn)用明察的形式很難真實(shí)地摸清食品經(jīng)營及監(jiān)管的現(xiàn)狀，江西“四小”食品調(diào)查組靈活運(yùn)用“體驗(yàn)式暗訪”的調(diào)查方式，積極開展“凌晨行動(dòng)”暗訪食品攤販[5]。此外，“委托第三方進(jìn)行質(zhì)量檢測”在環(huán)境保護(hù)類調(diào)查實(shí)踐得到較好運(yùn)用，典型的調(diào)查案例為湖南靖州城區(qū)自來水水源安全隱患特定問題調(diào)查。

三、特定問題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查方法運(yùn)作存在問題的原因

（一）法律、法規(guī)存在缺陷

一是缺乏法律程序規(guī)定，操作性不強(qiáng)。受“重實(shí)體、輕程序”之傳統(tǒng)理念的影響，特委會(huì)在使用具體調(diào)查方法時(shí)，操作程序及流程較為模糊。雖然有地方法規(guī)對特定問題調(diào)查的方式方法進(jìn)行列舉，卻未明確細(xì)化各項(xiàng)調(diào)查方法的具體操作流程。這就導(dǎo)致調(diào)查委員會(huì)在調(diào)閱案卷和材料、舉行聽證會(huì)或者詢問有關(guān)人員時(shí)，容易違反正當(dāng)程序原則。在實(shí)踐層面，雖說近年來地方人大特定問題調(diào)查實(shí)踐對調(diào)查方法進(jìn)行了創(chuàng)新與發(fā)展，但缺乏操作性和具體程序指引的問題愈發(fā)明顯。

二是限制公民人身自由與權(quán)利之調(diào)查手段的使用存疑。我國個(gè)別地方法規(guī)對調(diào)查委員會(huì)可采取的調(diào)查手段進(jìn)行列舉，例如2017年修正的《安徽省各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》第四十五條規(guī)定：“調(diào)查委員會(huì)有權(quán)聽取有關(guān)單位負(fù)責(zé)人的匯報(bào)，調(diào)閱有關(guān)的案卷和材料，詢問有關(guān)人員……”根據(jù)該條規(guī)定，若有關(guān)單位負(fù)責(zé)人或有關(guān)人員拒絕配合調(diào)查，是否可以采取限制其人身自由與權(quán)利的調(diào)查手段尚不得而知。總的來說，由于現(xiàn)有法律文本的模糊性，特委會(huì)是否有權(quán)采取如傳喚證人、拘傳、搜查、扣押等限制公民人身自由與權(quán)利的調(diào)查方法，仍是一個(gè)頗具爭議的問題。

三是調(diào)查方法的相關(guān)規(guī)范未能給予調(diào)查對象合理保障?！侗O(jiān)督法》第四十二條第二款有關(guān)調(diào)查委員會(huì)保密義務(wù)的規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了對公民權(quán)利的尊重。然而，與域外調(diào)查委員會(huì)調(diào)查方法的規(guī)范相比，我國法律法規(guī)對調(diào)查對象合法權(quán)益保障之規(guī)定基本處于空白地帶。在公民權(quán)益無明確法律保障的背景下，特委會(huì)為了達(dá)到調(diào)查目的，順利完成調(diào)查任務(wù)，在行使具體調(diào)查手段時(shí)有可能侵犯被調(diào)查對象的私人權(quán)益。

（二）調(diào)查委員會(huì)缺乏必要的強(qiáng)制性權(quán)力

我國的特委會(huì)缺乏必要的強(qiáng)制性權(quán)力，當(dāng)調(diào)查對象拒絕或不配合調(diào)查機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)調(diào)查手段時(shí)，特委會(huì)既不能對被調(diào)查對象采取任何強(qiáng)制性措施，也未能啟動(dòng)懲戒權(quán)，這降低了特委會(huì)調(diào)查方法與手段的威懾作用。對于特委會(huì)是否需要配備強(qiáng)制性權(quán)力素來是一個(gè)爭議性的問題，反對者認(rèn)為賦予調(diào)查委員會(huì)強(qiáng)制性權(quán)力必定以犧牲人權(quán)保障為代價(jià)。筆者認(rèn)為，特委會(huì)應(yīng)配備必要的強(qiáng)制性權(quán)力和懲罰性權(quán)力，但其強(qiáng)制性須以人權(quán)保障的依法有效落實(shí)為前提條件。

四、特定問題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查方法的優(yōu)化路徑

特委會(huì)調(diào)查方法優(yōu)化的思路為在“控權(quán)—授權(quán)”的理論框架內(nèi)取得平衡。從“控權(quán)論”出發(fā)，特委會(huì)作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，其行權(quán)過程須重視對調(diào)查方法與手段的程序性控制，不得隨意侵犯被調(diào)查對象的基本權(quán)利。從“授權(quán)論”出發(fā)，應(yīng)賦予特委會(huì)必要的強(qiáng)制性權(quán)力，給予相應(yīng)的懲戒權(quán)。

（一）明確各項(xiàng)調(diào)查方法的具體操作程序

我國臺灣地區(qū)司法院大法官第五八五號解釋第二段指出：“各項(xiàng)調(diào)查方法所應(yīng)遵守之程序與司法救濟(jì)程序，應(yīng)以法律為適當(dāng)之規(guī)范。”特定問題調(diào)查方法的運(yùn)作程序法定化意義重大。學(xué)者季衛(wèi)東指出：“程序一方面可以限制行政官吏的裁量權(quán)、維持法的穩(wěn)定性和自我完結(jié)性，另一方面卻容許選擇的自由，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)能力?！盵6]

《意大利代表院議事規(guī)則》第三十三章專章規(guī)定委員會(huì)調(diào)查和收集信息的程序。美國調(diào)查聽證會(huì)成功召開與系統(tǒng)周密的調(diào)查聽證程序密不可分，《美國眾議院議事規(guī)則》第六十七條便對調(diào)查聽證會(huì)的程序作了全面細(xì)致的規(guī)定。在開展地方特定問題調(diào)查實(shí)踐時(shí)，我國可以適當(dāng)借鑒這些國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。若其他國家的操作程序有利于特委會(huì)調(diào)查方法有效行使時(shí)，應(yīng)及時(shí)以立法的形式加以確定，使調(diào)查方法的操作程序明晰化。

（二）限制公民人身自由與權(quán)利的調(diào)查手段應(yīng)慎重使用

關(guān)于調(diào)查委員會(huì)能否啟用限制公民人身自由與權(quán)利的調(diào)查方法，我國法學(xué)界的看法不一。支持者認(rèn)為，某些域外國家的法律法規(guī)賦予調(diào)查機(jī)構(gòu)采取限制公民人身自由與權(quán)利之調(diào)查手段的權(quán)力。例如1992年《波蘭共和國小憲法》第十一條規(guī)定：“為調(diào)查某些問題，眾議院可以成立委員會(huì)，該委員會(huì)按照刑事訴訟法程序，對被其傳訊的人依法進(jìn)行審問?！薄队矫裨鹤h事規(guī)則》一百三十條規(guī)定：“特設(shè)委員會(huì)可以傳喚證人、索要文件和檔案。”因而，為了更好地查明真相，我國的調(diào)查委員會(huì)必要時(shí)也可采取搜查、扣押、拘留或逮捕等調(diào)查手段。反對者則從人權(quán)保障角度出發(fā)，認(rèn)為調(diào)查機(jī)構(gòu)使用調(diào)查方法時(shí)應(yīng)遵循必要性原則。由于刑事偵查式的調(diào)查手段會(huì)對公民基本權(quán)利造成較大侵害，因而并不提倡使用此類調(diào)查方法。調(diào)查委員會(huì)宜限于通過詢問和調(diào)閱的方式獲取材料，而排除搜查住所、扣押物證、檢查書信、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、限制人身自由等刑事偵查式的手段[7]。

我國某些地方特定問題調(diào)查實(shí)踐顯示，調(diào)查機(jī)構(gòu)并未擅自使用限制公民人身自由與權(quán)利的調(diào)查手段，而是委托給公檢法機(jī)關(guān)行使。在安徽汪倫才案件中，安徽省人大常委會(huì)嚴(yán)格遵循“法無授權(quán)即禁止”的原則。調(diào)查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)涉事醫(yī)生錢開棟提供的證言存疑，便請求公安局刑警支隊(duì)協(xié)助調(diào)查，公安局依法傳喚了錢開棟，最終查清事實(shí)真相[8]。由于我國法律文本并未賦予調(diào)查機(jī)構(gòu)擁有司法機(jī)關(guān)相同的調(diào)查權(quán)限，因而限制公民人身自由與權(quán)利的調(diào)查手段需慎重使用。倘若調(diào)查委員會(huì)確有必要使用限制公民人身自由與權(quán)利的調(diào)查方法，可委托相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)代為行使。

（三）通過立法給予調(diào)查對象合理的保障

以調(diào)查方法行使的不同時(shí)間段為界點(diǎn)，調(diào)查對象合法權(quán)益之保障可分為事前保障、事中保障及事后救濟(jì)三個(gè)環(huán)節(jié)。在事前保障階段，若調(diào)查委員會(huì)調(diào)查手段之行使無涉公共利益，而意在獲取調(diào)查對象個(gè)人隱私時(shí)，調(diào)查對象可在正式調(diào)查啟動(dòng)前拒絕接受詢問或出場作證。在事中保障階段，須以類似刑事訴訟法保護(hù)當(dāng)事人的律師陪同或不違背利己之證言陳述等措施實(shí)施調(diào)查[9]。如日本《議院證言法》第一條規(guī)定：“證人得以選任律師作為輔助人。”在事后救濟(jì)階段，須給予調(diào)查對象合理的救濟(jì)途徑。舉例來說，若出現(xiàn)錯(cuò)誤傳喚的情形時(shí)，須考慮給予其一定的補(bǔ)償。

（四）立法賦予調(diào)查委員會(huì)決定懲戒權(quán)

對于拒絕作證者或作偽證、作假證者，國外某些調(diào)查委員會(huì)可予以刑事起訴，處罰方式為科處罰款或監(jiān)禁。例如法國《一九五九年國會(huì)職權(quán)行使法令》第六條第三項(xiàng)第五款規(guī)定，對于拒絕配合調(diào)查者，不論是拒絕出席聽證會(huì)、或應(yīng)訊時(shí)拒絕宣誓，或有作偽證之情事，抑或在無正當(dāng)理由情況下，拒絕提供資料及文件者，調(diào)查委員會(huì)主席均得對其提出追訴。又如美國法律規(guī)定，國會(huì)調(diào)查中作偽證或提供假證詞的行為，將被處以高達(dá)一萬美元的罰款或長達(dá)五年的監(jiān)禁[10]。

域外法律法規(guī)賦予調(diào)查委員會(huì)懲戒權(quán)有其必要性和合理性。有人認(rèn)為，科處罰款及監(jiān)禁均為司法機(jī)關(guān)的特有權(quán)限，人大的特委會(huì)若享有此種懲罰性權(quán)力，很有可能逾越其他機(jī)關(guān)的權(quán)限。筆者認(rèn)為，可對調(diào)查委員會(huì)享有的懲戒權(quán)作廣義解讀，并非一定要由特委會(huì)親自采取懲罰性措施，而是通過立法賦予調(diào)查委員會(huì)決定懲戒權(quán)，具體的懲戒措施則由相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)執(zhí)行。倘若調(diào)查委員會(huì)擁有了決定懲罰權(quán)，則在使用具體的調(diào)查方法時(shí)，調(diào)查對象的配合度會(huì)增強(qiáng)，調(diào)查方法的行使效率也會(huì)得到相應(yīng)提升。

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作者簡介：裴曉妝（1995—），女，漢族，廣東潮州人，單位為廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向?yàn)橹袊鴳椃ā?/p>

（責(zé)任編輯：朱希良）

基金項(xiàng)目：本文系2017年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“人大特定問題調(diào)查制度研究”（編號：17YJC820005）有關(guān)成果