我國紀檢監(jiān)察體制改革基本經(jīng)驗淺析

江豐

【內(nèi)容摘要】我國紀檢監(jiān)察體制的不斷改革完善是順應(yīng)時代發(fā)展的必然產(chǎn)物，從恢復(fù)重建到探索再到進一步健全，其改革發(fā)展變化有著自身規(guī)律和實現(xiàn)方法。從組織領(lǐng)導(dǎo)看，改革中不斷強化黨對紀檢監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，突出紀檢監(jiān)察機關(guān)的政治屬性。從功能實現(xiàn)看，旨在建立權(quán)威高效的監(jiān)督體系，更好更全面地發(fā)揮監(jiān)督作用。從制度建設(shè)看，堅持補白和細化逐步完善黨紀黨規(guī)，突出程序化與法治化建立健全國家監(jiān)察制度。從改革方法看，把握穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，聚焦有限目標，循序漸進實現(xiàn)科學(xué)有序一體推進。

【關(guān) 鍵 詞】紀檢監(jiān)察體制;改革;經(jīng)驗

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）02-0219-02

推動紀檢監(jiān)察體制改革是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，有利于強化政治監(jiān)督，維護黨中央權(quán)威，保證黨的路線方針政策和中央重大決策部署貫徹落實到位，提升治國理政的科學(xué)化水平。本文通過探究紀檢監(jiān)察體制改革的基本經(jīng)驗，總結(jié)改革規(guī)律，從而不斷提高反腐敗工作法治化規(guī)范化水平，推進全面從嚴治黨和反腐敗斗爭縱深發(fā)展。

一、組織建設(shè)：強化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

推進新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)，必須完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的體制機制，更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大優(yōu)勢。

（一）逐步強化黨對紀檢機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷由“黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制”向“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”過渡的過程。曾出現(xiàn)反腐敗工作責(zé)任不清、機構(gòu)職能分散、案件查辦不力等問題。十八大后，進一步強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確“兩個為主”原則。使各級黨委更好地根據(jù)實際情況，研究、指導(dǎo)紀律檢查機關(guān)的工作，同時有利于各級紀委相對獨立地開展工作，有效地行使自己的職權(quán)。

（二）建成中央領(lǐng)導(dǎo)下的國家監(jiān)察

作為反腐敗工作的組織者和執(zhí)行者，紀檢監(jiān)察機關(guān)首先要突出政治屬性。1986年，我國監(jiān)察部重新恢復(fù)，并開始履行各項職權(quán)。黨的紀檢機構(gòu)負責(zé)對我國的黨員干部進行監(jiān)督，而行政部門的監(jiān)察工作又由監(jiān)察部門承擔，這種“雙軌制”“兩條線”的行政監(jiān)察制度造成了監(jiān)督功能的重合，也造成國家政府資源的極大浪費。1993年，行政監(jiān)察機關(guān)與黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)兩個機構(gòu)正式合并。但實際工作中監(jiān)察機關(guān)缺乏應(yīng)有的獨立性、權(quán)威性。[1]因此，構(gòu)建相對獨立的監(jiān)察監(jiān)督制度，將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)與檢察權(quán)中剝離出來，從而強化制約，科學(xué)配置權(quán)力，讓監(jiān)察權(quán)獨立于行政權(quán)之外形成國家監(jiān)察成為了必由之路。

二、功能建設(shè)：建立權(quán)威高效的監(jiān)督體系

構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是紀檢監(jiān)察體制改革中不斷健全反腐敗功能性建設(shè)不可或缺的一環(huán)。

（一）突出監(jiān)督體系構(gòu)建重點任務(wù)

在監(jiān)督工作中，應(yīng)把握好三大重點任務(wù)。一是將維護黨中央權(quán)威作為監(jiān)督工作的核心任務(wù)。深刻總結(jié)我國革命、建設(shè)和改革實踐可以得出，紀檢監(jiān)察機關(guān)作為政治機關(guān)，擔負著維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一根本政治任務(wù)。監(jiān)督作為紀檢監(jiān)察機關(guān)的首要職責(zé)，核心任務(wù)自然也應(yīng)是如此。二是監(jiān)督的目標鎖定為“關(guān)鍵少數(shù)”。監(jiān)察體制改革后，實現(xiàn)了監(jiān)督的全覆蓋，監(jiān)督任務(wù)繁重。三是實施精準監(jiān)督嚴格依紀依法。監(jiān)督過程中要將黨章黨規(guī)黨紀和憲法法律法規(guī)作為根本準繩，強化精準思維，使實事求是貫穿監(jiān)督執(zhí)紀全過程。

（二）強化監(jiān)督工作的實施載體

一是用好巡視監(jiān)督利劍。在紀委和監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督職責(zé)的同時，強化同巡視監(jiān)督的協(xié)作配合，建立健全同上級巡視機構(gòu)情況通報、人員選派、巡視期間溝通協(xié)調(diào)、成果運用協(xié)作、巡視整改監(jiān)督等，使監(jiān)督范圍無禁區(qū)、零死角。二是擦亮派駐監(jiān)督探頭。派駐監(jiān)督隨著監(jiān)察體制改革的不斷完善發(fā)揮著越來越重要的作用。[2]紀檢監(jiān)察機關(guān)通過派駐紀檢組及時了解日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督對象有關(guān)問題以及談話提醒、誡勉談話情況等，使監(jiān)督常態(tài)化從而降低監(jiān)督對象腐敗風(fēng)險。

（三）實現(xiàn)有效監(jiān)督的措施方法

當前，我國紀檢監(jiān)察工作的監(jiān)督措施、監(jiān)督方法不斷更新，監(jiān)督力度、監(jiān)督范圍不斷加大，體現(xiàn)出抓早、抓小、抓細、抓常的特點。一是檢察監(jiān)督。綜合運用日常檢查、專項檢查和發(fā)出紀律檢察建議書、監(jiān)察建議書的方式針對突出問題和重點任務(wù)，在關(guān)鍵節(jié)點發(fā)現(xiàn)問題督促整改。二是會議監(jiān)督。通過督促黨委（黨組）召開專題會議，參加民主生活會等有關(guān)會議，聽取被監(jiān)督對象加強黨內(nèi)監(jiān)督的情況，綜合分析被監(jiān)督單位政治生態(tài)狀況。三是談話監(jiān)督。通過提醒約談和談話函詢方式，針對被監(jiān)督對象可能發(fā)生的廉政風(fēng)險隱患和反映出的問題線索進行綜合研判。四是考評監(jiān)督。加強領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任考核和述職述責(zé)述廉評議，充分掌握單位負責(zé)人和班子成員的黨風(fēng)廉政情況，強化管黨治黨主體責(zé)任落實。

三、制度建設(shè)：堅持改革和法治有機統(tǒng)一

我國紀檢監(jiān)察體制改革的發(fā)展實踐證明，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，離不開改革，也離不開法治，將深化改革和法治有機結(jié)合是關(guān)鍵抓手。

（一）填補空白與規(guī)范細化：逐步完善黨紀黨規(guī)

依托《黨章》這個黨的根本遵循，逐步黨紀黨規(guī)使黨的規(guī)章制度逐步完善和細化。一是從全面從嚴管黨治黨。隨著改革開放的深入，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的嚴峻形勢迫切需要加強制度建設(shè)。中央出臺一系列黨紀黨規(guī)打擊經(jīng)濟犯罪的活動，懲治腐敗，突出黨員干部為民，務(wù)實，清廉的重要性。二是堅持以人民為中心。八十年代黨中央通過《關(guān)于加強黨和人民群眾聯(lián)系的決定》開展了黨風(fēng)黨紀教育，狠抓高干子女經(jīng)商，領(lǐng)導(dǎo)干部特權(quán)。九十年代制定《領(lǐng)導(dǎo)干部配偶和子女從業(yè)規(guī)定》《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定》等黨法黨規(guī)使干群關(guān)系逐步好轉(zhuǎn)。三是抓住重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。例如面對“四風(fēng)”和腐敗問題多發(fā)頻發(fā)出臺并不斷修訂《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等，黨的十八大以來，中央出臺或修訂黨內(nèi)法規(guī)超50部。

（二）程序化與法治化：建立健全國家監(jiān)察制度

國家監(jiān)察制度的建立是事關(guān)國家改革全局的重大政治改革。應(yīng)圍繞制度化和法制化，在頂層設(shè)計上要上升到憲法層面，使監(jiān)察機關(guān)由法律程序依法產(chǎn)生，出臺相關(guān)監(jiān)察法律做到有法可依，逐步建立健全國家監(jiān)察制度。一是精準把握與憲法的關(guān)系。改革的進行需要于法有據(jù)，依法進行，其中最根本的就是憲法。此外，改的成果也需要法律予以固化。要充分發(fā)揮我國人民代表大會制度優(yōu)勢，準確把握與憲法關(guān)系。二是國家監(jiān)察機關(guān)通過法律程序依法產(chǎn)生。通過民主集中制產(chǎn)生監(jiān)察委員會，遵循由人民選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督的原則，體現(xiàn)了國家監(jiān)察的程序合法性。三是出臺法律，做到有法可依。制定出臺相關(guān)法律依法形成監(jiān)察委員會的制度、體制和機制是監(jiān)察體制改革的基本任務(wù)。[3]

（三）貫通與銜接：推動紀法貫通、法法銜接

在黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)監(jiān)察法律制度逐步完善后，紀檢監(jiān)察體制改的制度建設(shè)與國家法治體系建設(shè)逐步接軌。其中紀法能否全面貫通和實現(xiàn)法法無縫銜接是檢驗紀檢監(jiān)察機關(guān)能否高效、順暢履職的關(guān)鍵。因此，要準確把握好紀檢監(jiān)察機關(guān)與審判、公安、監(jiān)察及有關(guān)執(zhí)法部門的銜接，用好《紀律處分條例》《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，使《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《刑法》之間有機對接。

四、改革路徑：堅持科學(xué)有序一體推進

回顧改革發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國紀檢監(jiān)察體制改革的方法邏輯是在改革的全過程堅持科學(xué)有序一體推進。

（一）堅持穩(wěn)中求進的改革總基調(diào)。穩(wěn)中求進，充分體現(xiàn)了實事求是的思想方法和遵循規(guī)律的科學(xué)態(tài)度?！胺€(wěn)”是“進”的基礎(chǔ)和前提;“進”是“穩(wěn)”的目標指向，是我們工作的突破點和著力點。改革中要以穩(wěn)為前提，在關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)上有所突破，把握好時度效、把握發(fā)展趨勢。

（二）以問題為導(dǎo)向，立行立改。把立行立改作為推進改革的重要方法論，不等待觀望、坐等條件成熟，不把改革搞成發(fā)文件、定方案，而是立足實時實事，抓住工作實踐中急需改變、上下已形成共識、具備條件解決的突出問題立行立改。同時，堅持紀檢監(jiān)察體制改革的總目標、持續(xù)推進，以單個具體問題的突破，推動改革整體發(fā)展。

（三）循序漸進，把握有限目標。堅持實事求是，兼顧必要性和可行性，把握有限目標，穩(wěn)扎穩(wěn)打。習(xí)近平同志曾提出“先立后破、不立不破”的原則，要認清改革是一個漸進的過程，不能一蹴而就，必須立足實踐、逐步規(guī)范。

（四）先實踐探索，后總結(jié)提煉。推進紀檢監(jiān)察體制改革，要本著精簡、高效的原則，盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、整合力量。堅持在實踐中推動制度完善，及時將紀檢監(jiān)察體制改革中的成熟做法和創(chuàng)新經(jīng)驗上升固化為制度成果。先從提出工作要求入手，在一定范圍內(nèi)進行試點，不斷完善推廣、總結(jié)提煉，在比較成熟、形成共識后再上升為制度。

參考文獻：

[1]蔣興海.淺析我國現(xiàn)行監(jiān)察工作存在的問題及對策[J].學(xué)理論，2015.

[2]肖泳冰.我國紀檢監(jiān)察派駐體制存在的問題與改革對策[J].廉政文化研究，2014.

[3]葉海波.國家監(jiān)察體制改革試點的法治路徑[J].四川師范大學(xué)學(xué)報，2017.