數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)各國(guó)立法和國(guó)際合作機(jī)制初探

張奕欣 王一楠 呂欣潤(rùn) 卓子寒 邢瀟

【內(nèi)容摘要】各國(guó)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的差異會(huì)阻礙數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此各國(guó)重視主導(dǎo)推動(dòng)合作機(jī)制以構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)圈。我國(guó)應(yīng)關(guān)注國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理策略的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，探索自身管理體系和國(guó)際合作策略。

【關(guān) 鍵 詞】數(shù)據(jù)跨境流動(dòng);安全評(píng)估;國(guó)際規(guī)則

中圖分類號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）02-0113-02

一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)信通院2019年10月發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)新圖景（2019年）》顯示，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)核心地位，47個(gè)國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)總規(guī)模超過(guò)30.2萬(wàn)億美元，占GDP比達(dá)40.3%。美、中、歐盟位居前三，日、韓、印、加緊隨其后。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵要素是數(shù)據(jù)。近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮下，數(shù)據(jù)在國(guó)際間大規(guī)模、高頻率流動(dòng)成為推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易和投資要素跨境流動(dòng)的重要力量。同時(shí)世界范圍重大數(shù)據(jù)泄露事件頻發(fā)和數(shù)據(jù)黑色產(chǎn)業(yè)鏈日益成熟引發(fā)廣泛擔(dān)憂。數(shù)字跨境流動(dòng)引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)促使各國(guó)加快該領(lǐng)域立法步伐。

二、多國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)立法情況

（一）歐盟

歐盟各國(guó)視隱私為基本人權(quán)，與他國(guó)兼顧其他價(jià)值不同，歐盟將隱私權(quán)置于不可挑戰(zhàn)的位置。2018年全面實(shí)施的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）將保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)提高到一個(gè)新高度，被稱為“史上最嚴(yán)”個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律。

GDPR在滿足“充分性認(rèn)定”條件下，歐盟數(shù)據(jù)可以出境。數(shù)據(jù)接收國(guó)需證明其本國(guó)隱私保護(hù)水平與歐盟“實(shí)質(zhì)上相當(dāng)”，考量因素包括：現(xiàn)有法律和立法體系、行政和司法救濟(jì)有效性、與第三國(guó)簽訂的國(guó)際公約等。至今為止，僅有阿根廷、新西蘭、以色列等13個(gè)非歐國(guó)家和地區(qū)被認(rèn)定滿足該條件。

如數(shù)據(jù)進(jìn)口國(guó)未達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)口國(guó)企業(yè)或組織可在遵守適當(dāng)保障措施條件下通過(guò)歐盟提供“綠色通道”來(lái)取得數(shù)據(jù)：建立具有約束力的公司制度、標(biāo)準(zhǔn)合同條款、批準(zhǔn)的行為規(guī)范、批準(zhǔn)的認(rèn)證機(jī)制和豁免情形等。該機(jī)制雖為進(jìn)入歐盟市場(chǎng)企業(yè)提供了多樣化的數(shù)據(jù)跨境替代方案，但并非完美。實(shí)施BCR和SCC所需投入時(shí)間和金錢成本較高，而ACC和ACM有效性在2017年愛(ài)爾蘭Facebook案件中受到挑戰(zhàn)，豁免情形無(wú)法滿足企業(yè)高頻海量數(shù)據(jù)需求。

（二）美國(guó)

美國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)法，相關(guān)保護(hù)僅通過(guò)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益以及規(guī)范涉及敏感個(gè)人信息的行業(yè)（如電信、科技、醫(yī)療衛(wèi)生）和商業(yè)行為（如電話營(yíng)銷和色情信息郵件強(qiáng)行推送）進(jìn)行。

數(shù)據(jù)出境方面，政府對(duì)敏感行業(yè)進(jìn)行分散限制。如《出口管制法》要求受管制的科技信息出口需要取得許可，《1996年健康保險(xiǎn)流通與責(zé)任法》要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)將電子醫(yī)療信息在海外云存儲(chǔ)前需簽署隱私安全保護(hù)協(xié)議。

數(shù)據(jù)入境方面，2018年出臺(tái)《澄清合法使用境外數(shù)據(jù)法案》賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)取境外存儲(chǔ)信息的權(quán)力，即政府在一定條件下可要求美企或與美發(fā)生充分聯(lián)系的外國(guó)企業(yè)提供在境外存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)。

美國(guó)立法現(xiàn)狀反映崇尚數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)理念，背后是其數(shù)字經(jīng)濟(jì)巨大產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)自然驅(qū)動(dòng)。數(shù)據(jù)作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“血液”自然從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱的國(guó)家流向競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的國(guó)家，而美企在社交媒體、云計(jì)算、電子商務(wù)、搜索引擎等領(lǐng)域處于全球主動(dòng)地位。此外美國(guó)憑借其國(guó)家實(shí)力不斷擴(kuò)大其境內(nèi)法的域外適用范圍以促進(jìn)境外數(shù)據(jù)內(nèi)流。

（三）印度

印度立法主要為服務(wù)出口和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)服務(wù)出口至關(guān)重要。2016-2017年期間，印度23%技術(shù)服務(wù)出口歐盟。而提供這些服務(wù)常需處理歐盟居民信息，受GDPR管轄和影響。印度在隱私保護(hù)方面立法起步較晚，2010年歐盟白皮書(shū)曾認(rèn)定印度的隱私保護(hù)水平不足。為滿足其數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，印度正積極推動(dòng)相關(guān)國(guó)內(nèi)法律的制定和修改。2018年《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》草案對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)要求甚至比GDPR更為嚴(yán)格：一般和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)需在印度境內(nèi)留有副本，關(guān)鍵個(gè)人數(shù)據(jù)禁止離境。這反映出印度希望盡快提高保護(hù)水平以早日達(dá)到歐盟“充分性”認(rèn)定，并希望通過(guò)數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)來(lái)促進(jìn)本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國(guó)際合作機(jī)制

近年來(lái)，各國(guó)基于各自立場(chǎng)向WTO多次提交數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)條款提案。但囿于利益、價(jià)值觀等存在較大差異，短期內(nèi)聯(lián)合國(guó)或WTO多邊機(jī)制很難形成各方接受的單一數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則。于是數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)開(kāi)始通過(guò)雙邊談判和多邊合作以推動(dòng)更加靈活的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際合作。

（一）雙邊談判

國(guó)家地區(qū)間設(shè)立“白名單”制度以歐盟GDPR項(xiàng)下的“充分性”認(rèn)定最為典型。越來(lái)越多的國(guó)家正在推動(dòng)國(guó)內(nèi)法律的制定或修改以期盡快與歐盟開(kāi)展充分性認(rèn)定談判。美國(guó)與歐盟采用更加靈活的形式–隱私盾（Privacy Shield）。根據(jù)隱私盾協(xié)議，自愿參加的美企需向美國(guó)商務(wù)部提交自我確認(rèn)書(shū)，確認(rèn)其完全遵守其中所有隱私原則等要求。商務(wù)部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、交通部等負(fù)責(zé)監(jiān)督參加隱私護(hù)盾的美企履行義務(wù)并做出處罰和制裁。

俄羅斯也對(duì)達(dá)到其認(rèn)可數(shù)據(jù)保護(hù)水平的國(guó)家采用白名單制，目前共有23個(gè)國(guó)家進(jìn)入其白名單。日本在《個(gè)人信息法》（APPI）中也將白名單制列為三種向境外轉(zhuǎn)移個(gè)人數(shù)據(jù)合法方法之一。

（二）多邊合作等機(jī)制

1.CPTPP與USMCA模式

美國(guó)正式退出TPP后，2017年11月11日，除美國(guó)外的11國(guó)就繼續(xù)推進(jìn)TPP正式達(dá)成一致，簽署新的自由貿(mào)易協(xié)定，新名稱為“全面且先進(jìn)的跨太平洋貿(mào)易伙伴關(guān)系”（CPTPP）。CPTTP對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行了原則性規(guī)定，即除為“正當(dāng)公共政策之目的”外，應(yīng)允許為數(shù)據(jù)主體利益而進(jìn)行的數(shù)據(jù)跨境傳輸。

2018年11月30日，美國(guó)、墨西哥、加拿大三國(guó)簽署《美墨加三國(guó)協(xié)議》（USMCA）。USMCA在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方面與CPTPP基本保持一致，可見(jiàn)美國(guó)推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的態(tài)度從2002年的TPP到2018年的USMCA并未發(fā)生根本性變化。

2.APEC的CBPR機(jī)制

APEC自2003年起不斷完善隱私規(guī)則，最終于2011年建立“跨境隱私規(guī)則”（CBPR）。目前共有美國(guó)、墨西哥、日本、韓國(guó)、澳大利亞、加拿大、新加坡和中國(guó)臺(tái)北8個(gè)國(guó)家和地區(qū)加入該機(jī)制。CBPR體系是一項(xiàng)自愿認(rèn)證體系，也是APEC跨境商業(yè)個(gè)人隱私保護(hù)的核心內(nèi)容，通過(guò)認(rèn)證的企業(yè)可相互之間自由傳輸數(shù)據(jù)。但至今僅有20余家美國(guó)和日本企業(yè)通過(guò)認(rèn)證。

四、制定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)和數(shù)據(jù)流動(dòng)圈的形成

為便于與歐盟開(kāi)展數(shù)據(jù)貿(mào)易，多國(guó)正仿照歐盟GDPR建立本國(guó)隱私保護(hù)立法體系，引領(lǐng)數(shù)據(jù)保護(hù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)樹(shù)立。同時(shí)歐盟充分性認(rèn)定清單也不斷擴(kuò)大，甚至數(shù)據(jù)保護(hù)價(jià)值觀迥異的美國(guó)也試圖以隱私盾等靈活形式達(dá)到歐盟充分性認(rèn)定目的。事實(shí)上世界正在形成以歐盟為核心的全球數(shù)據(jù)流動(dòng)圈。

美國(guó)作為數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的倡導(dǎo)者，一直試圖通過(guò)主導(dǎo)建立TPP、USMCA、CBPR等來(lái)促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。當(dāng)前美國(guó)正致力將CBPR作為突破口，將APEC以外的其他國(guó)家和地區(qū)都納入到CBPR體系來(lái)，建立以美為核心的全球流動(dòng)圈。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)近年也在建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理體系。制度構(gòu)建需要平衡國(guó)家安全、個(gè)人隱私保護(hù)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等多方利益。同時(shí)數(shù)據(jù)天然流動(dòng)性和經(jīng)濟(jì)全球化要求其不斷跨境交換。一味追求安全而強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)絕對(duì)控制將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間分裂和數(shù)據(jù)流動(dòng)停滯。我們應(yīng)密切關(guān)注國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理發(fā)展趨勢(shì)，積極參與國(guó)際合作交流，探索自身數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理體系和國(guó)際合作策略，最終建立以我國(guó)為主導(dǎo)的多邊貿(mào)易規(guī)則體系，形成符合國(guó)家安全和產(chǎn)業(yè)利益的全球數(shù)據(jù)流動(dòng)圈。

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