論我國(guó)自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的目標(biāo)與框架

張文波

【內(nèi)容摘要】在自然和傳統(tǒng)資源管理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)和使用之后，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)得到了不斷發(fā)展，旅游休閑業(yè)與自然資源和巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值存在著很大的矛盾。所以應(yīng)積極推進(jìn)我國(guó)自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的改革。在本篇文章中，主要對(duì)自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析，之后在其基礎(chǔ)上提出對(duì)共同實(shí)現(xiàn)效率與公平的制度目標(biāo)，對(duì)整個(gè)混合型框架進(jìn)行了簡(jiǎn)單的闡述。

【關(guān) 鍵 詞】制度框架;產(chǎn)權(quán)制度;自然旅游資源;構(gòu)建目標(biāo)

中圖分類號(hào)：F592 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）02-0038-02

一、相關(guān)問(wèn)題的提出

自然旅游資源是指能夠使人們產(chǎn)生美感或者興趣的、由各種生活或者是地理環(huán)境構(gòu)成的自然景觀，一般來(lái)說(shuō)，自然旅游資源是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)育演變而來(lái)，比如森林、草原、湖泊等。這種自然生態(tài)系統(tǒng)形成了美麗的景觀與環(huán)境，能夠?yàn)槿祟愄峁└鼉?yōu)美的旅游環(huán)境。尤其是以旅游業(yè)自然資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)于相關(guān)的利益主體的行為有著激勵(lì)和約束作用，并對(duì)其管理和利用的績(jī)效有著決定性作用。

對(duì)于自然旅游資源管理的創(chuàng)新，有關(guān)領(lǐng)域和社區(qū)的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)議首先以“列舉觀點(diǎn)”的理論關(guān)注形式作為辯論出現(xiàn)，由國(guó)家利益或者社會(huì)利益為根本的一方，根據(jù)政府對(duì)自然資源的管理與開(kāi)發(fā)模式以及對(duì)旅游業(yè)金融和發(fā)展需求的有效約束，促進(jìn)自然旅游管理系統(tǒng)發(fā)展并加強(qiáng)行政權(quán)和行政權(quán)分離的公司治理，由律師執(zhí)行。而在其后，有學(xué)者對(duì)自然旅游資源產(chǎn)權(quán)分隔的必要性以及產(chǎn)權(quán)制度的合理構(gòu)建進(jìn)行了以產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的理論分析，旅游資源的開(kāi)發(fā)主要集中在運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目管理、政府法規(guī)和各設(shè)備上的分析。而還有些學(xué)者提出景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以出讓、出讓程度取決于不同的景區(qū)類型、對(duì)上述兩種觀點(diǎn)的綜合應(yīng)用的較為調(diào)和的主張。

二、對(duì)于自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建

（一）應(yīng)用國(guó)際經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度

對(duì)于自然旅游資源，其具有價(jià)值多元化、自然壟斷等特征。而在現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)理論中，強(qiáng)調(diào)需要用不同產(chǎn)權(quán)形式和治理機(jī)制來(lái)管理具有不同技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的資源，從而保障其最大效益。在世界范圍內(nèi)，國(guó)家支持是建設(shè)旅游自然資源產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)的最特殊經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家公園自黃石公園建立至今，已經(jīng)具備較為完善的制度，而我國(guó)學(xué)者對(duì)各個(gè)公園管理系統(tǒng)引入了新的制度，并對(duì)其進(jìn)行了評(píng)估，以關(guān)注國(guó)家公園系統(tǒng)的出現(xiàn)和完善以及各種康復(fù)過(guò)程。根據(jù)本國(guó)自身的情況對(duì)國(guó)家公園制度進(jìn)行調(diào)整，從而有所差異：第一，國(guó)家公園體系不是關(guān)于個(gè)人、企業(yè)等的選擇，而是關(guān)于中央政府選擇使用非經(jīng)濟(jì)實(shí)體、非經(jīng)濟(jì)要素和非經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)價(jià)值的指導(dǎo)者。第二，國(guó)家通過(guò)制定特許經(jīng)營(yíng)法和其他有關(guān)法律，允許非政府個(gè)人或企業(yè)根據(jù)國(guó)家公園的規(guī)定提供旅游服務(wù)，這意味著經(jīng)濟(jì)主體實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（二）自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的中國(guó)實(shí)踐

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，我國(guó)絕大部分的自然旅游資源的所有權(quán)是歸國(guó)家所有，這是所有公民的真正所有權(quán)，國(guó)務(wù)院行使其代表的責(zé)任和權(quán)力。對(duì)于此類法律中定義的旅游自然資源的存在，由于缺乏特征表達(dá)，因此僅是象征性的，并未明確規(guī)定處理自然資源在旅游業(yè)中使用的特定權(quán)力分配。隨著自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸提高，其特殊用途變得越來(lái)越有吸引力。目前，中國(guó)關(guān)于旅游資源的法律法規(guī)有了些許改變，引得市政當(dāng)局和當(dāng)?shù)厝讼嗷ジ?jìng)爭(zhēng)自然資源，這對(duì)于產(chǎn)權(quán)制度的變遷起著良好的推動(dòng)作用。

通過(guò)這種變遷的推動(dòng)，從而為旅游景區(qū)的發(fā)展開(kāi)拓了巨大的空間。一方面，是要以專業(yè)的管理和市場(chǎng)導(dǎo)向來(lái)體現(xiàn)旅游自然資源的所有權(quán)，并提高了配置的效率。另一方面，這種變遷使得消除了出于好奇而吸引外國(guó)市場(chǎng)資本的體制性障礙，提供了自然資源和旅游業(yè)外國(guó)市場(chǎng)資本的有效結(jié)合，并且很好地解決了開(kāi)發(fā)旅游景點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)障礙。它還強(qiáng)調(diào)了開(kāi)發(fā)、使用、管理和保護(hù)旅游資源的特殊優(yōu)勢(shì)和責(zé)任，并加強(qiáng)了對(duì)長(zhǎng)期利益的內(nèi)部反映。

另外，由于權(quán)力和利益重新分配的問(wèn)題，導(dǎo)致旅游業(yè)所有權(quán)向自然資源的轉(zhuǎn)移。國(guó)家對(duì)旅游業(yè)自然資源的所有權(quán)沒(méi)有吸引力，但是從本質(zhì)上講無(wú)法體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)的利益。市政當(dāng)局事實(shí)上已成為擁有部分收入的自然資源可獲得性的代表，有權(quán)通過(guò)經(jīng)營(yíng)旅游景點(diǎn)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，從而成為最大的獲益者。而對(duì)于自然旅游資源社區(qū)居民來(lái)說(shuō)，他們通常通過(guò)就業(yè)工作，并從變革中受益，這是由于各個(gè)領(lǐng)域涉及不同的利益。

三、我國(guó)對(duì)于自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的目標(biāo)

為了建立旅游業(yè)自然資源所有權(quán)制度，中國(guó)需要考慮四個(gè)特殊的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)障礙。其一，中國(guó)旅游資源呈現(xiàn)出類型復(fù)雜、層次復(fù)雜的管理體制的復(fù)雜情況，這表明在所有自然旅游資源中存在多種制度體系的可能性。其二，和其他發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園內(nèi)基本沒(méi)有居民的狀況相比，我國(guó)的自然旅游資源所在區(qū)域呈現(xiàn)為人口數(shù)量多、人口密度大的特征。其三，對(duì)于我國(guó)的自然旅游資源，基本都是位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，附近區(qū)域部分居民的生活水平還較低，所以應(yīng)對(duì)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行充分的考慮。其四，對(duì)于我國(guó)自然旅游資源的管理，基本都面臨著較大的財(cái)政約束，保護(hù)資金普遍不足，所以應(yīng)對(duì)自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的目標(biāo)進(jìn)行仔細(xì)的考量。

四、我國(guó)對(duì)于自然旅游資源制度構(gòu)建的框架

對(duì)于我國(guó)自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)對(duì)其中的各種挑戰(zhàn)，需考慮到自然資源的保護(hù)和利用，實(shí)現(xiàn)既效率又正義的目標(biāo)。

（一）對(duì)自然旅游資源屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)

政府有權(quán)旅游自然資源的所有權(quán)下級(jí)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行代管，或者是通過(guò)合同的法律的使用權(quán)被轉(zhuǎn)移到另一個(gè)法律實(shí)體，例如爭(zhēng)議的一部分，但其余的是合同中未明確規(guī)定的權(quán)利管理。

（二）自然旅游資源分級(jí)集中管理體系的建立

對(duì)于自然旅游資源，是由國(guó)家公園局在國(guó)家控制下管理的指定的。國(guó)家自然旅游級(jí)別由國(guó)家公園管理局管理，更名為國(guó)家公園，如此類推。

（三）特許經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)的允許

對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合約，主要確定：①確定加盟期和加盟率。②避免特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的負(fù)面外部性。③提高會(huì)員的需要，以滿足當(dāng)?shù)鼐用竦墓ぷ骱蜕顥l件。

對(duì)于整體租賃合約，主要確定：①對(duì)整體租賃時(shí)間長(zhǎng)度以及整體租賃費(fèi)進(jìn)行合理確定。②對(duì)公園管理機(jī)構(gòu)和租賃經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的公園的環(huán)境保護(hù)、項(xiàng)目審批以及規(guī)劃控制等進(jìn)行明確的界定。③制定準(zhǔn)確分配利潤(rùn)。

（四）公平的利益分配機(jī)制的建立

各級(jí)公園的門票收入和特許經(jīng)營(yíng)收入，應(yīng)當(dāng)上繳給各級(jí)政府財(cái)政，作為各級(jí)公園的保護(hù)資金。如果在各個(gè)級(jí)別上管理和使用公園，則需要協(xié)商和制定居民收入分配原則，以幫助保護(hù)居民收入和環(huán)境資源成本等，使居民能夠享受到利益。

（五）相關(guān)自然旅游資源保護(hù)法律體系的建立

對(duì)免費(fèi)的國(guó)家公園法，以保護(hù)，開(kāi)發(fā)和利用自然資源。

五、結(jié)束語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)自然旅游資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸提升，因此自然旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建具有重要的意義，能使我國(guó)自然旅游資源得到合理的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提升。

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