“十四五”時期長三角一體化的趨勢與突破路徑
——基于建設現(xiàn)代化國家戰(zhàn)略背景的思考

王 振

內(nèi)容提要 長三角地區(qū)一體化發(fā)展是在全面建設現(xiàn)代化國家這一新戰(zhàn)略背景下正式上升為國家戰(zhàn)略的。長三角地區(qū)一體化發(fā)展是一個以改革開放為動能的漸進過程?！笆奈濉睍r期要在三個方面重點聚焦、加快突破，即在區(qū)域聯(lián)動發(fā)展方面，聚焦功能建設和以點帶面，全面構(gòu)建新格局；在區(qū)域分工合作方面，聚焦全球功能建設、科技創(chuàng)新策源力建設和世界級產(chǎn)業(yè)集群建設，加快形成新架構(gòu)；在區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制方面，聚焦成本共擔和利益共享的制度供給，著力造就新動力。

黨的十九大提出，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。長三角地區(qū)一體化發(fā)展正是在全面建設現(xiàn)代化國家這一新戰(zhàn)略背景下正式上升為國家戰(zhàn)略的①。推動區(qū)域間的一體化發(fā)展是我國建設現(xiàn)代化國家的必由之路。特別是要構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設，必須從根本上破解多年來形成的行政區(qū)分割問題和行政區(qū)經(jīng)濟模式，讓要素自由流動，讓市場決定資源配置，讓流域性生態(tài)環(huán)境治理得到有效統(tǒng)籌，讓地區(qū)間的經(jīng)濟社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)。但基于現(xiàn)實格局，一體化發(fā)展是一個從局部先行到全面實現(xiàn)的漸進過程。在東中西三大區(qū)域仍然存在明顯差距的格局下，作為我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強區(qū)域之一的長三角地區(qū)，因其區(qū)域內(nèi)地區(qū)差距較小、經(jīng)濟往來密切，且以世界級城市群為戰(zhàn)略坐標，在國家的區(qū)域戰(zhàn)略布局中，被賦予了率先實踐更高質(zhì)量一體化發(fā)展的先行使命②。

《長江三角洲地區(qū)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《長三角規(guī)劃綱要》)對長三角地區(qū)的未來發(fā)展確立了“一極三區(qū)一高地”的戰(zhàn)略定位③，其中最關鍵的是要在科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務、市場體系等領域，全面構(gòu)建區(qū)域一體化發(fā)展的體制機制。同樣，在長三角地區(qū)36萬平方公里的區(qū)域空間內(nèi)推進一體化發(fā)展，也將是一個以改革開放為動能的漸進過程。本文將著重分析“十四五”時期長三角地區(qū)一體化發(fā)展的重點及其趨勢，包括區(qū)域聯(lián)動發(fā)展、區(qū)域分工合作和區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制三大方面。

區(qū)域聯(lián)動發(fā)展：全面構(gòu)建新格局

在國家戰(zhàn)略實施的起步階段，跨區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展是長三角地區(qū)深化一體化發(fā)展的前提和基礎，兼顧了合作各方的特點和利益，體現(xiàn)了多空間、多元化、多路徑的探索實踐。在共筑強勁活躍增長極戰(zhàn)略布局和一體化體制機制改革創(chuàng)新的推動下，“十四五”時期長三角地區(qū)的區(qū)域聯(lián)動發(fā)展將全面進入活躍期，并將在一些各方高度關注的關鍵領域取得重大突破。特別在幾大跨界的重點區(qū)域，包括上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等，各中心城市的引擎功能，在更高層次對外開放和科技創(chuàng)新資源高強度集聚的有力推動下，將得到進一步增強；各中心城市的輻射帶動功能，在率先建立一體化發(fā)展體制機制的強力推動下，將得到充分釋放，帶動圈內(nèi)城市緊密合作，并對圈外城市形成積極的溢出效應。最需要關注的是三個方面的區(qū)域聯(lián)動：

1.蘇浙皖通過全面接軌上海，協(xié)同提升上海的城市服務功能

多年來都是上海輻射帶動蘇浙皖聯(lián)動發(fā)展，但在一體化發(fā)展的新形勢下，上海與蘇浙皖的聯(lián)動發(fā)展，將呈現(xiàn)出雙向聯(lián)動的趨勢，既有上海的對外輻射帶動，也有蘇浙皖與上海的協(xié)同共建。習近平總書記對上海城市發(fā)展特別提出了“增強四大功能”的新要求，即全球資源配置功能、科技創(chuàng)新策源功能、高端產(chǎn)業(yè)引領功能和開放樞紐門戶功能④。上海聚焦“四大功能”建設，離不開蘇浙皖三省的協(xié)同共建。這是因為：一方面，“四大功能”是在“一帶一路”建設走向深入，中美貿(mào)易摩擦走向長期化以及世界面臨百年未有之大變局的新形勢下提出的，對標的是全球性功能，不只是上海的戰(zhàn)略定位，更是長三角三省一市共同的戰(zhàn)略坐標；另一方面，上海在長三角城市群中的首位度不夠充分，而且近些年多數(shù)周邊城市的經(jīng)濟增速都一直高于上海，上海的首位度呈下降趨勢⑤，因此，上海只有在更大的區(qū)域空間內(nèi)集聚資源要素和實現(xiàn)功能共建，才能補首位度不足之短板，才能聚更大的建設動能。

蘇浙皖三省將從三個方面協(xié)同提升上海的“四大功能”。一是協(xié)同提供需求動能。沒有世界級的需求動能，就難以形成世界級的供給能力。沒有來自蘇浙皖三省積極而又巨大的需求動能，上海就難以形成有成長力、競爭力的服務供給大平臺和綜合配套體系。上海已經(jīng)在資源集聚、科技創(chuàng)新、高端產(chǎn)業(yè)、對外開放上形成比較顯著的區(qū)域比較優(yōu)勢，這也是各地紛紛全面接軌上海、依托上海“四大長板”的動因所在。在“一帶一路”建設和世界百年未有之大變局的宏觀背景下，一方面，國家通過“三大任務一大平臺”⑥，積極為上海的“四大功能”賦能，讓“四大長板”更長；另一方面，蘇浙皖三省為加快自身的轉(zhuǎn)型升級和更加有效地走出去、引進來，將更多依托上海的優(yōu)勢和長板，由此也對上海派生更加強勁的服務需求。

二是協(xié)同提供長板優(yōu)勢。所謂長板，是指各地在長三角地區(qū)內(nèi)最具區(qū)域比較優(yōu)勢的服務功能、產(chǎn)業(yè)集群與科技創(chuàng)新領域。其長板優(yōu)勢的形成，既有特定資源稟賦的因素，如港口條件、區(qū)位條件等；也有多年來建設和發(fā)展的因素，如國際化功能平臺的建設、產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化集群、科技創(chuàng)新的高端資源集聚等；還有區(qū)域商務成本變化下形成的梯度優(yōu)勢，如距離中心城市較遠一些的地區(qū)有用工、用地成本相對較低的優(yōu)勢。在服務功能、產(chǎn)業(yè)集群和科技創(chuàng)新的一些細分專業(yè)領域，長三角各地尤其是各個中心城市，都已形成各具比較優(yōu)勢的長板，如合肥在前沿科技創(chuàng)新上的長板、杭州在網(wǎng)絡平臺上的長板、南京在科技人才培養(yǎng)上的長板、蘇州和無錫在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群上的長板以及寧波和舟山在航運上的長板等。各地既可以向上海直接注入長板資源，參與上海“四大功能”的共建共享，也可以加入上海的大平臺網(wǎng)絡，助推上海的樞紐功能建設。

三是協(xié)同提供建設空間。把上?！八拇蠊δ堋苯ㄔO的空間布局，放置到整個長三角地區(qū)，特別是上海大都市圈地區(qū)和南京、杭州、合肥三大省會城市。一方面，在蘇浙皖地區(qū)具有長板優(yōu)勢的領域及其區(qū)域空間，與上海的世界級功能建設形成服務鏈、創(chuàng)新鏈的空間分工和協(xié)同共建；另一方面，在蘇浙皖合適的區(qū)域空間，承接上海部分服務功能或功能環(huán)節(jié)的疏解，依托這些地區(qū)的建設用地優(yōu)勢、商務成本優(yōu)勢及制造業(yè)集聚優(yōu)勢，打造新型飛地經(jīng)濟，協(xié)同提升上海的全球競爭力。

2.都市圈內(nèi)的聯(lián)動發(fā)展進入深度同城化階段，并向更高質(zhì)量的一體化全面邁進

習近平總書記要求長三角地區(qū)實現(xiàn)更高質(zhì)量的一體化發(fā)展。這個更高質(zhì)量，是基于國家對長三角地區(qū)提出了更高坐標的戰(zhàn)略定位，特別是共筑強勁活躍增長極和率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求；基于在建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和現(xiàn)代生態(tài)治理體系中不可回避、必須突破的各種行政區(qū)壁壘或各類“斷頭路”，構(gòu)建現(xiàn)代區(qū)域一體化體制機制，積極推進更加緊密的區(qū)域合作；基于長三角地區(qū)仍然存在比較明顯的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，要通過地區(qū)間的融合發(fā)展、分工發(fā)展和共享發(fā)展，加快縮小地區(qū)差距，努力實現(xiàn)更加協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展。

深度同城化，是長三角地區(qū)走向更高質(zhì)量一體化發(fā)展的經(jīng)濟社會基礎，同時也是動力之源。所謂深度同城化，就是在時間空間同城距離、經(jīng)濟社會同城水平的同城化基礎上，城市之間的關系進一步向基礎設施同城、要素流動同城、就業(yè)通勤同城、公共服務同城等更高層級邁進。自21世紀初，隨著高速公路網(wǎng)和跨江跨海大橋的加快建設，隨著各地工業(yè)化、城市化水平的加快提升，長三角地區(qū)進入同城化發(fā)展時代。而最近幾年，隨著高鐵網(wǎng)的密織、產(chǎn)業(yè)鏈空間分布的擴散、跨地區(qū)就業(yè)養(yǎng)老的普遍化以及各地對共享中心城市優(yōu)質(zhì)公共服務的更強期盼，長三角地區(qū)同城化發(fā)展也邁入新階段，我們稱之為深度同城化階段。

深度同城化將在各個都市圈率先呈現(xiàn)，因此，更高質(zhì)量的一體化發(fā)展也將在各個都市圈內(nèi)率先實踐和實現(xiàn)。特別值得關注的是跨三大省級行政區(qū)的“1+8”上海大都市圈⑦，經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，蘇州、無錫、常州、南通、寧波、舟山、嘉興、湖州8個城市,從依托上海、融入上海，到全面接軌上海，不僅在基礎設施、經(jīng)濟發(fā)展、城市建設、民生保障上與上?；具_到了同城水平，而且在國家戰(zhàn)略的指引下，對互聯(lián)互通、生態(tài)共治、要素流動、分工合作、“一網(wǎng)通辦”等，都提出了積極的共同愿景和相互銜接的行動方案。正是有了這樣的內(nèi)在基礎和動因，上海大都市圈各城市之間的區(qū)域聯(lián)動發(fā)展將全面邁向更高質(zhì)量的一體化。

3.跨省界地區(qū)的聯(lián)動發(fā)展將在生態(tài)一體化優(yōu)先布局下,走向以機制建設為重點的新階段

長三角地區(qū)的生態(tài)建設具有顯著的跨省界、流域性特征。只有全面建立健全生態(tài)共治的體制機制，才能加快建成高品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)高質(zhì)量的綠色發(fā)展。長三角地區(qū)作為“綠水青山就是金山銀山”的先行實踐者，各地既有生態(tài)治理保護的共同要求，更有提升區(qū)域生態(tài)品牌的共同訴求，這就為率先在生態(tài)綠色領域構(gòu)建一體化體制機制提供了積極的內(nèi)在動力和區(qū)域性基礎。

生態(tài)綠色聯(lián)動發(fā)展的跨省界重點區(qū)域，包括了寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶、淮河生態(tài)經(jīng)濟帶、大運河文化帶、環(huán)太湖生態(tài)文化旅游帶、新安江生態(tài)示范區(qū)等。最值得關注的是，《長三角規(guī)劃綱要》用一個單章篇幅對“長三角地區(qū)生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”進行了重點部署，這個區(qū)域空間不大，只有2300平方公里，但覆蓋上海市的青浦區(qū)、蘇州市的吳江區(qū)和嘉興市的嘉善縣，橫跨滬蘇浙三個省界，在全面構(gòu)建區(qū)域一體化發(fā)展體制機制上具有先行先試、引領示范的典型意義。聚焦生態(tài)綠色，各個跨省界聯(lián)動發(fā)展區(qū)域?qū)⒃谌齻€環(huán)節(jié)上率先實踐一體化發(fā)展體制機制。

一是構(gòu)建一體化的規(guī)劃共編機制。在省級層面建立共同編制專項規(guī)劃的工作機制，并對地區(qū)間存在的不銜接、不匹配、不一致問題梳理出清單，在規(guī)劃中予以統(tǒng)一或統(tǒng)籌，并提出相應的保障機制。其中最關鍵也是必須攻克的難關，是對各地現(xiàn)行政策制度中的地方標準和規(guī)則，對標國際先進予以統(tǒng)一。

二是構(gòu)建一體化的生態(tài)共治機制。對于跨省界的流域性污染治理，特別是太湖流域治理、皖北地區(qū)煤發(fā)電治理，將是建立健全生態(tài)共治機制的重要抓手，并將在生態(tài)共治專項行動計劃的部署下，從根本上解決多年來未能攻克的頑癥。

三是構(gòu)建一體化的生態(tài)聯(lián)保機制。生態(tài)聯(lián)保主要涉及生態(tài)廊道或生態(tài)功能區(qū)的共建和生態(tài)環(huán)境的聯(lián)合監(jiān)管。即使是省域內(nèi)的生態(tài)功能區(qū)建設，周邊省市也將從中受益，因此，必須要有一盤棋思想，推動受益各方積極參與到各地的生態(tài)廊道和生態(tài)功能區(qū)建設中去，其關鍵路徑在于，設立專項資金或基金會，建立資金保障機制。在跨省界的聯(lián)合監(jiān)管方面，深化數(shù)據(jù)共享平臺和聯(lián)合執(zhí)法機制建設，對企業(yè)排污、生活排污、農(nóng)藥化肥使用、廢棄物處置等，實行最嚴格的監(jiān)控和統(tǒng)一標準的處置。

區(qū)域分工合作：加快形成新架構(gòu)

圍繞世界級城市群與世界級增長極建設，長三角地區(qū)將在區(qū)域分工合作上展開更多的探索實踐。分工，基于各個城市的比較優(yōu)勢和各揚所長，基于要素的自由流動和有效配置；同時要置身于開放型經(jīng)濟的全球分工，特別是在中美貿(mào)易摩擦長期化的新形勢下，在更多的行業(yè)領域去參與全球價值鏈的中高端分工，將更加重要和迫切。合作，基于各個城市間的取長補短、優(yōu)勢互補，基于地區(qū)一盤棋，以建設有全球影響力的服務功能體系、創(chuàng)新鏈體系、產(chǎn)業(yè)鏈體系為導向，在長三角地區(qū)這個大共同體中形成完整布局和功能整合。目前來看，要達成這樣的分工合作架構(gòu)，需要一個中長期過程，“十四五”時期在國家戰(zhàn)略部署和各地的積極響應下，長三角地區(qū)將在三個重點領域深化區(qū)域分工和合作。

1.全球資源配置功能建設的分工合作

這是針對各個中心城市而言的，特別是上海與南京、杭州、合肥、蘇州、寧波等中心城市之間的服務功能分工。按照世界級城市群的戰(zhàn)略定位以及長三角地區(qū)在提升中國國際影響力和競爭力中承擔的戰(zhàn)略使命，以上海為核心引領的全球資源配置功能建設，不僅要服務長三角、服務長江經(jīng)濟帶、服務全國，更要服務于“一帶一路”建設和中國的全球化戰(zhàn)略。

資源配置包括金融、技術(shù)、人才、產(chǎn)權(quán)、信息、大宗原材料以及貿(mào)易資源、航運資源等。資源配置功能建設，重點在于功能大平臺建設和專業(yè)服務能力建設。前者包括世界級的交易市場主體、網(wǎng)絡平臺、展示平臺、全球網(wǎng)絡、平臺規(guī)則等；后者包括專業(yè)化的金融服務、信息服務、數(shù)據(jù)服務、咨詢服務、法律服務等。長三角各中心城市要在功能平臺建設和專業(yè)服務能力建設上加強分工與合作。

在分工方面，上海將全面對標紐約、東京等全球城市，在戰(zhàn)略性資源配置領域，重點承擔樞紐型功能大平臺建設與國際一流專業(yè)服務能力建設，其中也包括加快建設接軌國際最高標準的開放規(guī)則和服務規(guī)則。各個中心城市則立足自身優(yōu)勢和發(fā)展定位，一方面，依托上海的樞紐功能和橋頭堡功能，厚植區(qū)域性功能平臺和專業(yè)化服務能力，加快拓展海外網(wǎng)絡，增強和發(fā)揮支點作用；另一方面，補上海之不足，在一些專業(yè)性的資源配置領域，積極建設全球性功能平臺，如杭州的數(shù)字貿(mào)易平臺、舟山的成品油交易平臺等。

在合作方面，在上海的牽頭組織下，圍繞功能大平臺建設，通過資產(chǎn)紐帶、區(qū)域性聯(lián)網(wǎng)、管理輸出等方式，把各地的區(qū)域性功能平臺更加緊密地連接起來，形成一體化的運營構(gòu)架；圍繞專業(yè)服務能力建設，通過收購兼并、合作共建、人才輸出、行業(yè)聯(lián)盟等方式，推動各地專業(yè)服務機構(gòu)接軌上海，向國際一流邁進。同時，對于其他中心城市主打的全球性功能大平臺，上海將通過疏解非核心功能、協(xié)同共建特色平臺、提供高水平專業(yè)服務等方式，構(gòu)建雙向合作格局。

2.科技創(chuàng)新策源力建設的分工合作

從縱向區(qū)分，科技創(chuàng)新策源力可分解為支撐基礎科學研究原始創(chuàng)新的基礎科學策源力、支撐產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)原始創(chuàng)新的關鍵技術(shù)策源力和產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化應用孕育出新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新策源力。三個策源力組合起來才能形成完整的科技創(chuàng)新策源力。三個策源力建設，都需要以持續(xù)性的大量研發(fā)投入、多領域的一流科研院所集群、多樣化的高端人才集聚、活躍的社會風險投資四大資源要素供給為基礎和前提。從長三角地區(qū)三大策源力現(xiàn)狀和四大資源要素供給能力看，上海的集聚度和供給能力最強，且在建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略部署下，呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展趨勢；同時在蘇浙皖三省，對應上海的戰(zhàn)略部署，江蘇提出建設具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心，浙江提出建設“互聯(lián)網(wǎng)+”世界科技創(chuàng)新高地，安徽提出建設有重要影響力的綜合性國家科學中心和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，這些戰(zhàn)略基本都部署在各個中心城市，特別是南京、杭州、合肥三個省會城市,呈現(xiàn)出省域內(nèi)中心城市資源配置更集中，比較優(yōu)勢更突出，且與上海并行奔跑的發(fā)展趨勢。因此，整個長三角地區(qū)的科技創(chuàng)新策源力建設，更要做好如何進一步深化上海與各個中心城市之間分工合作、增強合力這篇大文章。

在分工方面，立足區(qū)域創(chuàng)新比較優(yōu)勢,在信息、生物、材料、海洋、能源等重要科技創(chuàng)新領域，推動形成三大分工：一是大平臺建設分工。重點在大科學裝置配置和國家級實驗室建設上，依托中國科學院在各中心城市的科研院所布局，同時對應國家科技創(chuàng)新2030年重大專項，深化區(qū)域分工。如上海的X射線未來網(wǎng)絡試驗設施、航空發(fā)動機與燃氣輪機設施、腦科學與類腦研究設施；合肥的量子通信與量子計算機設施、核聚變與物質(zhì)材料設施；杭州的大數(shù)據(jù)設施；南京的天體一體化信息網(wǎng)絡設施等。二是一流學科建設分工。可依據(jù)教育部的一流學科建設布局和優(yōu)勢學科評估結(jié)果(A+評級)，在高端人才培養(yǎng)和基礎性原創(chuàng)研究上形成分工，讓優(yōu)勢學科更優(yōu)，引領力更強。如上海的生物學、船舶與海洋學、化學、數(shù)學、醫(yī)學、藥學、環(huán)境學等，南京的天文學、大氣科學、地質(zhì)地理學、建筑學、農(nóng)學、水利學等，杭州的計算機科學與技術(shù)、光學、園藝學等,合肥的計算機科學與技術(shù)、物理學、化學、核科學，無錫的食品科學等。三是創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化分工。圍繞各地的大平臺優(yōu)勢和學科優(yōu)勢，依托各地的國家級開發(fā)區(qū)和科學城建設，增強創(chuàng)新成果孵化產(chǎn)業(yè)化基地的綜合配套和雙創(chuàng)活力，培育壯大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新策源功能。依托周邊城市的產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)化用地優(yōu)勢，建設一批飛地型創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化基地。

在合作方面，圍繞資源共享、擴大溢出，在科技創(chuàng)新公共服務領域探索更加積極有效的合作機制。一是深化各類科技創(chuàng)新公共服務平臺的共建共享機制建設。以大平臺建設為抓手，探索實踐基金會模式、公司化模式，促進大型科學儀器設備共享平臺、技術(shù)交易市場、技術(shù)轉(zhuǎn)移服務平臺等跨區(qū)域共建共享。二是發(fā)揮各自優(yōu)勢合作共建高水平新型研究機構(gòu)。在區(qū)域上有分工，同時進一步深化相互賦能，如合肥的量子通信優(yōu)勢與上海的需求優(yōu)勢、資源優(yōu)勢緊密結(jié)合，在上海共建國家級量子通信實驗室；上海的核物理優(yōu)勢與合肥的核聚變優(yōu)勢緊密結(jié)合，在合肥共建大裝置，推進大研究，實現(xiàn)大轉(zhuǎn)化。三是各大平臺機構(gòu)在中小城市合作共建高水平技術(shù)創(chuàng)新中心。引入公司化模式，合作共建一批更有活力的新型技術(shù)創(chuàng)新中心，有的與當?shù)卣献鞴步?，有的與當?shù)卮笃髽I(yè)合作共建,既承擔政府委托的公共服務職能，又具有內(nèi)在的激勵機制動能。

3.世界級產(chǎn)業(yè)集群建設的分工合作

世界級產(chǎn)業(yè)集群應該有三個重要標志：一是在全球的生產(chǎn)制造總量中擁有較大份額，具有全球影響力；二是在產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新尤其是關鍵技術(shù)上擁有自主知識產(chǎn)權(quán)，具有全球影響力；三是在產(chǎn)業(yè)的市場主體力量及標準規(guī)則制定上，擁有主導型的大企業(yè)及其配套群，具有全球影響力。⑧2016年國家頒布的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，首次明確提出，以沿江國家級、省級開發(fā)區(qū)為載體，以大型企業(yè)為骨干，打造電子信息、高端裝備、汽車、家電、紡織服裝五大世界級產(chǎn)業(yè)集群?！堕L三角規(guī)劃綱要》進一步提出，要在電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天、高端裝備、新材料、節(jié)能環(huán)保、汽車、綠色化工、紡織服裝、智能家電十大領域，形成若干個世界級產(chǎn)業(yè)群。

長三角地區(qū)被稱為“世界工廠”，其在諸多的產(chǎn)業(yè)領域已經(jīng)形成世界級產(chǎn)能和集聚優(yōu)勢，如電子信息、汽車、紡織服裝、智能家電等，但這些產(chǎn)業(yè)集群還不能稱之為世界級產(chǎn)業(yè)集群，因為其在關鍵技術(shù)的自主創(chuàng)新能力和大企業(yè)的主導力上與世界級水平仍有一定的差距。但長三角地區(qū)擁有的對外開放優(yōu)勢、市場需求優(yōu)勢、供應鏈配套優(yōu)勢、發(fā)達物流優(yōu)勢，再疊加正在全力打造的科技創(chuàng)新優(yōu)勢，勢必在多個產(chǎn)業(yè)領域加快從世界工廠向世界創(chuàng)造、世界智造的轉(zhuǎn)型升級，培育出若干世界級產(chǎn)業(yè)集群。在這個進程中，有效促進產(chǎn)業(yè)的分工與合作，是極其重要的推進路徑。

在分工方面，以充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢為導向，構(gòu)建更具國際競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈空間分工體系。提升產(chǎn)業(yè)集群國際競爭力，既要考慮創(chuàng)新比較優(yōu)勢，也要考慮成本比較優(yōu)勢。因為中心城市一般有比較顯著的創(chuàng)新比較優(yōu)勢，而中小城市一般更具成本比較優(yōu)勢，因此，長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈空間分工，要立足于如何更好發(fā)揮中心城市和中小城市的各自優(yōu)勢、協(xié)同發(fā)展。中心城市要做大做強對創(chuàng)新和人才有更多依賴的產(chǎn)業(yè)鏈高端和新興產(chǎn)業(yè)，同時在行業(yè)頭部企業(yè)引領下，進一步把對用工和成本比較敏感的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、配套企業(yè)更多擴散到中小城市。實際上，最近幾年這種趨勢也越來越明顯。一方面，商務成本比較優(yōu)勢在空間上正在發(fā)生較大變化，各中心城市因房價和用工成本居高不下，原先的商務成本優(yōu)勢快速弱化，而中小城市這一優(yōu)勢明顯放大，必然帶來產(chǎn)業(yè)鏈布局的空間洗牌；另一方面，一體化的立體交通建設和公共服務一網(wǎng)通等安排，正迅速改善中小城市的區(qū)位條件，有利于這些地區(qū)加入產(chǎn)業(yè)鏈分工體系。將要推出的財稅分享試點政策以及各種區(qū)域合作新舉措，對中心城市疏解部分產(chǎn)業(yè)，中小城市深度參與產(chǎn)業(yè)鏈分工，可以提供有力有效的推動。

在合作方面，在產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈趨于空間分離的趨勢下，構(gòu)建兩者深度融合的區(qū)域合作體系。產(chǎn)業(yè)鏈更多向中小城市轉(zhuǎn)移，創(chuàng)新鏈則更加集聚在中心城市，這種區(qū)域分工趨勢在長三角地區(qū)已非常明顯，但中小城市創(chuàng)新基底薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈中低端創(chuàng)新支撐不足的短板也隨之更加顯現(xiàn)。解決這一短板，對于加快建設世界級產(chǎn)業(yè)集群至關重要。其路徑：一是促進中心城市創(chuàng)新資源向中小城市擴散溢出。即通過深化科技創(chuàng)新體制機制改革，鼓勵和支持上海、南京、杭州、合肥等地的科研院所和大學更加積極地走向中小城市，共建制造業(yè)創(chuàng)新中心。這也是這些年已經(jīng)取得較好成效的重要舉措。二是中小城市直接對接作用中心城市創(chuàng)新優(yōu)勢。即各地企業(yè)或政府部門反向在各中心城市建立研發(fā)機構(gòu)、轉(zhuǎn)化機構(gòu)，把中心城市的人才、平臺和綜合配套優(yōu)勢，與當?shù)仄髽I(yè)的成果中試、轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢，更加緊密地結(jié)合起來，構(gòu)建起產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈深度融合的區(qū)域一體化模式。

區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制：著力造就新動力

建立健全區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制，是長三角地區(qū)一體化發(fā)展的重要動力和基礎保障。流域性生態(tài)治理、公共服務共享，各方都有共識，但總是進程緩慢甚至步履維艱，因為在跨行政區(qū)的成本共擔上缺乏制度供給，沒有機制保障。地區(qū)間的分工合作、要素自由流動，時常受到干擾或者扭曲，這是因為每個地區(qū)都有自身鮮明的地方利益，而在跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工合作中缺乏有效的利益共享機制。中心城市為守住項目、保持增長，補貼政策層出不窮，中小城市為爭取項目、做大經(jīng)濟，繼續(xù)高舉稅收、用地優(yōu)惠政策，這種現(xiàn)象在當下長三角地區(qū)仍很普遍。這不僅是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系過程中必須解決的問題，也是我們接軌國際貿(mào)易投資最高標準所要解決的問題。長三角地區(qū)要實現(xiàn)更高質(zhì)量的一體化發(fā)展，必須在建立健全成本共擔、利益共享機制上實施更大力度的改革創(chuàng)新，這也就是更高起點深化改革。“十四五”時期要著力構(gòu)建三大區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制。

1.流域性生態(tài)建設的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制

生態(tài)綠色是長三角地區(qū)一體化發(fā)展的基底。要在新安江生態(tài)補償機制試點的基礎上，圍繞流域性生態(tài)建設，在更多跨行政區(qū)的區(qū)域空間實踐以生態(tài)補償為核心的成本共擔機制。全國人大常委會正在審議的《長江保護法》，將為長三角地區(qū)先行先試生態(tài)補償機制提供積極的制度支撐⑨。其中要建立兩種生態(tài)補償機制。

一個是流域性共同治理的生態(tài)補償機制。關鍵是設立由生態(tài)共治受益各方共同出資的專項資金或基金會，解決整治地區(qū)關?；蜻w移或改造污染項目中的資金問題、區(qū)域性排污納管和集中處理中的資金問題以及人口遷移或就業(yè)安置中的資金問題。同時，加快探索區(qū)域協(xié)同立法，對各地資金如何出、治理如何做、統(tǒng)籌資金如何用、治理效果如何評等關鍵性舉措作出制度安排，確保生態(tài)共治常態(tài)化、制度化。重點圍繞太湖流域的水治理、安徽皖北的煤發(fā)電污染治理兩大流域性共治項目進行實踐?！堕L三角規(guī)劃綱要》也明確提出在太湖流域建立生態(tài)補償機制，預見“十四五”時期將在越來越強的地方共識下，對區(qū)域生態(tài)補償機制將有更多的創(chuàng)新和實踐，包括各方共同出資設立太湖流域生態(tài)建設基金會、三省一市共同推進太湖流域生態(tài)治理協(xié)同立法、確立對承擔治理和保護責任的沿湖地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以補償?shù)臉藴屎蜋C制等。例如，安徽皖北地區(qū)的煤發(fā)電污染治理涉及安徽皖北、江蘇蘇南與上海，上海、江蘇蘇南雖然通過特高壓線享受了清潔電力供應，但同時也受到空氣流動帶來的植入式霧霾影響。這是一個亟待治理的重大生態(tài)項目，需要上海、江蘇蘇南共同出資出力，建立生態(tài)補償機制，幫助安徽皖北地區(qū)從根子上治理發(fā)電污染。

另一個是生態(tài)功能區(qū)建設的生態(tài)補償機制。各地都已劃定生態(tài)廊道和生態(tài)經(jīng)濟功能區(qū)，也在各自的行政區(qū)域內(nèi)安排了相應的保障性資金。長三角地區(qū)要在生態(tài)廊道共建上實施更加積極的行動，也需要有一個相應的生態(tài)補償安排，既要有省內(nèi)資金的安排，還要有得益地區(qū)的資金支持，并通過專項資金或基金會來落實生態(tài)補償機制。長三角地區(qū)還要在生態(tài)功能區(qū)生態(tài)價值共建共享上積極推進機制創(chuàng)新，其中既有綠色農(nóng)產(chǎn)品、綠色休閑的市場對接機制，還有跨地區(qū)合作共建配套設施、提供公共服務上的政府對接機制。

2.跨地區(qū)經(jīng)濟合作的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制

迄今為止在飛地經(jīng)濟、合作園區(qū)建設中的區(qū)域合作，較多是以開發(fā)區(qū)之間的土地開發(fā)收益和政府資金補助為利益協(xié)調(diào)方式的，但這種合作方式對輸出方的經(jīng)濟增長和稅收并沒有積極效應。在經(jīng)濟下行趨勢下，作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移輸出方的地方政府，對能確保GDP和稅收的項目，經(jīng)常會干預轉(zhuǎn)移。特別是現(xiàn)在很多高科技項目，都是經(jīng)過前期資助補貼和公共服務孵化培育出來的，如果沒有相應的利益協(xié)調(diào)機制，很可能引發(fā)地方之間新一輪優(yōu)惠政策比拼，不該留在中心城市的留在了中心城市，有區(qū)域比較優(yōu)勢但缺乏政策優(yōu)惠實力的中小城市卻承接不到好項目。

區(qū)域經(jīng)濟有效合作的前提是兼顧各方的利益，實現(xiàn)合作共贏。要消除當前長三角地區(qū)普遍存在的政府過度干預現(xiàn)象，很重要的一個創(chuàng)新實踐，就是構(gòu)建區(qū)域間的財稅分享機制，用國家層面的經(jīng)濟政策手段協(xié)調(diào)區(qū)域利益?！堕L三角規(guī)劃綱要》對這項改革已作了積極部署，特別是在生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)內(nèi)，將其列為制度創(chuàng)新的重點領域。在這個跨越三個省級行政區(qū)的示范區(qū)，需要從制度上解決，注冊在青浦，生產(chǎn)在吳江和嘉善，創(chuàng)新基地在青浦，產(chǎn)業(yè)化基地在吳江和嘉善所引發(fā)的區(qū)域利益協(xié)調(diào)問題。建立財稅分享機制是一項新的改革實踐，對于深化區(qū)域分工合作，促進中心城市輻射帶動周邊中小城市更好發(fā)展有非常積極的現(xiàn)實意義。

3.共享中心城市優(yōu)質(zhì)公共服務的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制

公共服務的均等化、一體化是長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要領域，特別是共享中心城市的優(yōu)質(zhì)公共服務，包括醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、科技創(chuàng)新等，更是其他地區(qū)的共同期盼。隨著跨地區(qū)就業(yè)、養(yǎng)老、休閑越來越普遍，跨地區(qū)共享優(yōu)質(zhì)公共服務，將成為“十四五”長三角地區(qū)一體化發(fā)展的重要突破口和標志性績效。

但共享的前提是成本共擔。其中既有擴大優(yōu)質(zhì)公共服務供給所需的建設成本共擔，還有各類公共服務機構(gòu)對各地開放中的服務成本共擔。只有建立健全這樣兩個成本共擔機制，才能有效調(diào)動中心城市的積極性，促進各領域的優(yōu)質(zhì)公共服務向各地開放、向各地流動。探索建立成本共擔機制，是長三角地區(qū)一體化體制機制改革創(chuàng)新的重點之一，也是難點之一。

①習近平總書記在2018年11月5日的首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，支持長三角一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，……同“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設相互配合，完善中國改革開放空間布局。2019年5月13日，中共中央政治局審議通過《長江三角洲一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，并于2019年12月1日正式公布。

②習近平總書記在2018年4月26日對長三角地區(qū)一體化發(fā)展作出了重要批示，提出了實現(xiàn)“更高質(zhì)量一體化發(fā)展”的新要求。筆者認為，這個“更高質(zhì)量”，就是要在長三角地區(qū)三省一市多年來探索實踐一體化發(fā)展路徑的基礎上，確立更高坐標的區(qū)域戰(zhàn)略，實踐更加緊密的區(qū)域合作，實現(xiàn)更加協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展。

③“一極三區(qū)一高地”：全國發(fā)展強勁活躍增長極、高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化引領區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)、新時代改革開放新高地。

④習近平總書記于2019年12月2～4日在上海調(diào)研期間，對上海城市發(fā)展提出了增強“四大功能”的新要求。

⑤2018年長三角城市群的GDP總量為17.78萬億元，上海占18.3%，遠低于東京在日本太平洋沿岸城市群中近40%的經(jīng)濟首位度。

⑥“三大任務”即自貿(mào)區(qū)新片區(qū)、科創(chuàng)板、長三角一體化發(fā)展示范區(qū)；“一大平臺”即國際進口博覽會。

⑦上海大都市圈覆蓋上海及其周邊八個城市，區(qū)域空間面積5.59萬平方公里。根據(jù)2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，常住人口7065萬人，占長三角地區(qū)的31.35%；GDP總量9.78萬億元，占長三角地區(qū)的64.72%；人均GDP已達到13.84萬元，折合2.03萬美元，比長三角全區(qū)域高47.39%。

⑧參見王振等《長江經(jīng)濟帶創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的協(xié)同戰(zhàn)略研究》，上海人民出版社2018年版，第12頁。

⑨2019年12月23日,《長江保護法草案》首次提請全國人大常委會會議審議。