京津冀城市群潛在土地利用沖突及對(duì)策分析

□董旭，崔怡晴，胡國浩，閆文智，李威

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)國土資源學(xué)院 河北 保定 071000）

改革開放以來，全球化、城市化、市場化不斷發(fā)展，推動(dòng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，同時(shí)出現(xiàn)了人地關(guān)系緊張、土地超負(fù)荷承載、土地利用沖突頻發(fā)等問題。人類只有依靠土地這一最根本的要素才可以生存下去，但我國土地資源利用現(xiàn)狀不容樂觀，人口眾多而土地資源相對(duì)較少。土地資源的合理以及集約利用需要人們高度關(guān)注。

城市群對(duì)一個(gè)國家的發(fā)展具有極大的帶動(dòng)作用與輻射作用。城市群體高度一體化和同城化必將帶動(dòng)該地區(qū)乃至全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三位一體，一直是人們對(duì)土地的不懈追求。相關(guān)部門應(yīng)該致力于建立宏觀統(tǒng)籌土地管理新觀念、新機(jī)制、新規(guī)劃，為我國建設(shè)注入“新鮮血液”。

1 研究背景

土地資源是指已經(jīng)被人類利用和可預(yù)見、未來能被人類利用的土地，它既有自然屬性也有社會(huì)屬性，是人類的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象?！皼_突”一詞來源于社會(huì)學(xué)，20世紀(jì)被引入資源管理和地理科學(xué)領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)后，“土地利用沖突”的概念初步形成[1]。當(dāng)前，城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，嚴(yán)重?cái)D壓了耕地空間和生態(tài)空間。為了滿足利益相關(guān)者的需求，城鎮(zhèn)面積不斷擴(kuò)張，土地空間利用矛盾日益凸顯。土地利用沖突對(duì)糧食供應(yīng)、生態(tài)健康、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)產(chǎn)生了負(fù)面影響。

北京是我國的首都，也是我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技創(chuàng)新及國際交往中心，城市快速擴(kuò)張、人口增加難以避免，這些都給土地資源帶來了巨大的壓力，相關(guān)問題逐漸受到了諸多研究者的注意[2]。土地利用沖突并不是尖銳的對(duì)立關(guān)系，而是相輔相成、相互依存的關(guān)系。

因此，明確京津冀城市群土地利用現(xiàn)狀，找尋不同土地利用類型之間的結(jié)合點(diǎn)和平衡點(diǎn)，在動(dòng)態(tài)平衡的土地生態(tài)系統(tǒng)中探尋影響物質(zhì)、信息、能量交換和流動(dòng)的因素，尋找土地資源自然屬性與社會(huì)屬性的互補(bǔ)支撐點(diǎn)迫在眉睫[3]。

2 研究區(qū)概況

京津冀城市群是我國北方渤海邊的“首都圈”，位于36°03′N～42°40′N，113°27′E～119°50′E，總面積217176.42km2，包括北京、天津、石家莊、保定、唐山、廊坊、承德、秦皇島、張家口、滄州、衡水、邯鄲、邢臺(tái)等城市，以及濱海新區(qū)、通州新城、唐山曹妃甸、順義新城4個(gè)工業(yè)新城。其兩翼為北京通州城市副中心、河北雄安新區(qū)；三軸為京津發(fā)展軸、京唐秦發(fā)展軸、京保石發(fā)展軸；四區(qū)為中部核心功能區(qū)、西部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)和南部功能拓展區(qū)。

研究區(qū)可以分為西北山地、東南平原、東部海域3大地域單元。研究區(qū)處于暖溫帶半濕潤大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，水熱同期、四季分明；礦產(chǎn)資源豐富，資源分布較集中且易于開發(fā)；土地利用方式以耕地為主、林地為輔，建設(shè)用地占較大比例；水資源嚴(yán)重匱乏。由于京津冀城市群在發(fā)展過程中缺乏總體戰(zhàn)略規(guī)劃，導(dǎo)致該地區(qū)發(fā)展不平衡，嚴(yán)重影響了土地利用方向，潛在土地利用沖突日益嚴(yán)重。

3 京津冀城市群土地利用主要沖突

在土地利用效率方面，京津冀城市群兩極化態(tài)勢日趨嚴(yán)重，“中心—外圍”現(xiàn)象明顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用效率較高，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較緩慢的地區(qū)土地利用效率較低，其中國家級(jí)貧困縣分布密集的張家口和承德的土地利用效率極低[4]。

另外，土地利用集約度低，土地批而未供問題嚴(yán)重。工業(yè)用地成本低，很大程度上增加了企業(yè)不合理占地、濫用土地等現(xiàn)象，占地而不用地，降低了土地利用效率。

在土地?cái)?shù)量方面，近年來京津冀城市群不同土地利用類型之間出現(xiàn)了不平衡狀況，人均農(nóng)業(yè)用地面積不斷減少，人均建設(shè)用地面積總體呈增加趨勢，人均林業(yè)用地面積波動(dòng)幅度較大，人均草原建設(shè)用地面積和人均濕地面積逐年減少。

總體來說，京津冀城市群耕地資源嚴(yán)重不足，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻。建設(shè)用地不合理占用耕地面積大、比例高，違法建設(shè)占地比較高，生態(tài)工程用地也占用了一定的耕地面積。由此可見京津冀城市群土地利用現(xiàn)狀并不樂觀，土地利用沖突日益明顯。

在土地質(zhì)量方面，中國地質(zhì)調(diào)查局公布的京津冀地區(qū)土壤質(zhì)量報(bào)告顯示，該地區(qū)的土壤質(zhì)量整體較好，質(zhì)量為良好及以上的土壤占全區(qū)土地的80.89%；質(zhì)量為優(yōu)良等級(jí)的土壤占67.1%；中度和重度污染區(qū)土壤面積僅為33km2，并且呈點(diǎn)狀分布。清潔區(qū)及較清潔區(qū)土壤占全區(qū)的99.86%，土地補(bǔ)充成本加大，區(qū)域減量提質(zhì)已成必然。

在土地生態(tài)方面，2009—2016年京津冀城市群各類土地利用類型的面積占比調(diào)查顯示，該地區(qū)生態(tài)用地面積占比呈逐年減少趨勢[5]。京津冀在一體化進(jìn)程中以犧牲資源與環(huán)境為代價(jià)，快速提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而誘發(fā)了水資源短缺、荒漠化加劇、水土流失嚴(yán)重、海水入侵、海岸河口生態(tài)惡化等問題，這些都是京津冀城市群面臨的重大問題。

在土地空間方面，根據(jù)2019年京津冀城市群的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，農(nóng)業(yè)種植用地占地面積最大，為37.78%，林地占27.29%，灌木林地占16.23%，建設(shè)用地占13.71%，水域占2.04%，草地占1.92%，園地占0.57%，其他未利用地占0.46%。其中，北京市土地類型占比最大的是林地，天津與河北省占比最大的土地類型均為農(nóng)業(yè)種植用地。京津冀地區(qū)的建設(shè)用地密集，土地利用變化主要以犧牲耕地面積和增加建設(shè)用地面積為主。

4 解決京津冀城市群潛在土地利用沖突的建議

4.1 合理規(guī)劃，分權(quán)統(tǒng)一

保證分權(quán)化、統(tǒng)一化。政府在保留責(zé)任和權(quán)利的同時(shí)，把一些用地規(guī)模管理、空間規(guī)劃生態(tài)管控等職能下放到地方政府，地方政府把某些職能和職責(zé)分散到普通群眾中，由非政府組織、團(tuán)體或其他社會(huì)性組織、團(tuán)體承擔(dān)。這樣做的目的是提高各級(jí)地方政府的行政能力，構(gòu)建“中央—地方—民間”合作機(jī)制，讓保護(hù)土地資源成為“大家的事”。確保對(duì)土地利用擁有明確的面積控制和強(qiáng)度控制，加大對(duì)土地利用的監(jiān)管力度，合理規(guī)劃土地利用目標(biāo)，保障目標(biāo)切實(shí)可行[6]。

4.2 集約用地，創(chuàng)新機(jī)制

提升土地利用水平和效率，既要實(shí)行土地利用規(guī)?？刂?，也要做好面積控制工作。在部分土地使用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)與管理辦法，挖掘土地利用潛力，使土地利用效果達(dá)到低投入、低消耗、高產(chǎn)出，與投資強(qiáng)度相匹配，甚至使土地資源合理利用所帶來的經(jīng)濟(jì)效益超過投資強(qiáng)度。與此同時(shí)，還要加大存量土地利用，提高閑置土地利用率和土地利用的集約化程度，合理配置土地[7]。

4.3 統(tǒng)籌區(qū)域，協(xié)調(diào)發(fā)展

明確京津冀地區(qū)增量控制區(qū)、減量優(yōu)化區(qū)、適度發(fā)展區(qū)、存量挖掘區(qū)的區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)，掌握各區(qū)土地利用原則，權(quán)衡農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地之間的動(dòng)態(tài)演變關(guān)系。構(gòu)建土地利用沖突消弭與調(diào)控機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域、協(xié)調(diào)發(fā)展、合理規(guī)劃土地，選擇適合的土地資源主體和經(jīng)營主體[8-9]。

4.4 保護(hù)耕地，提高生產(chǎn)力

耕地是保障人們食物來源的重要要素。為防止耕地環(huán)境進(jìn)一步惡化和出現(xiàn)其他問題，要健全基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占用補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，提高耕地質(zhì)量，全面落實(shí)補(bǔ)充、保障、穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量的任務(wù)，有效推進(jìn)耕地整治工作。維持并提高耕地的物質(zhì)生產(chǎn)能力，保持耕地動(dòng)態(tài)平衡[10]。

4.5 愛護(hù)生態(tài)，加大資金投入

近年來，京津冀城市群地質(zhì)災(zāi)害較多，各地方政府要加大對(duì)政策的執(zhí)行力度，有效實(shí)施退耕還林、退耕還草等生態(tài)保護(hù)措施。另外，落實(shí)南水北調(diào)政策，合理開發(fā)地下水并減少工業(yè)污水的排放。對(duì)于災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，政府要積極做好預(yù)防措施，加大資金投入，保障對(duì)相關(guān)災(zāi)害的預(yù)防、處理、救治、安撫等措施能夠有效實(shí)施。