城鎮(zhèn)化背景下我國(guó)耕地利用狀況及流轉(zhuǎn)模式探討

□方婷玉

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 河南 鄭州 450000）

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，農(nóng)村空心化、土地荒廢現(xiàn)象較為突出，耕地利用狀況堪憂(yōu)。與此同時(shí)，農(nóng)村耕地的流轉(zhuǎn)方式日益多元，成為“三農(nóng)”問(wèn)題的重點(diǎn)。農(nóng)村土地由自發(fā)性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向政策性流轉(zhuǎn)，政府出臺(tái)了規(guī)范、鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，主張開(kāi)展多種方式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以提高耕地流轉(zhuǎn)效率[1]。

我國(guó)耕地資源較緊張，耕地不合理使用勢(shì)必影響糧食生產(chǎn)和糧食安全。加之耕地資源浪費(fèi)，征地制度及土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)，影響耕地的利用率。

1 河南省耕地利用現(xiàn)狀

1.1 耕地利用結(jié)構(gòu)及投入利用程度

河南省統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2016年河南省的耕地面積約為811.10萬(wàn)hm2，以水澆地和旱地為主，其中旱地占9.1%，水澆地占45%。從耕地布局方面看，全省3/4的耕地集中在中東部平原及南陽(yáng)盆地區(qū)域，1/4的耕地分布在中西部的丘崗山地。旱地主要分布在駐馬店地區(qū)，占全省旱地的20.63%。水澆地分布在南陽(yáng)盆地、豫東平原、豫中平原以及豫北平原等地區(qū)。豫北地區(qū)降水量小于蒸發(fā)量，相對(duì)干旱，但豫北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)高，農(nóng)田灌溉設(shè)施較齊全，形成了一大批高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)田。灌溉水田多集中于黃河背河洼地、淮河兩岸地區(qū)，特別是水資源較為豐富的信陽(yáng)地區(qū)最為集中[2]。

2019年河南省糧食播種面積為1073.45萬(wàn)hm2，糧食播種面積占總作物的面積超過(guò)80%，種植業(yè)占比較大，表明河南省的耕地利用較充分。

依據(jù)河南省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)可知，河南省農(nóng)藥及化肥使用量未發(fā)生太大變化。2014年農(nóng)藥使用量為11.2萬(wàn)t，2015年和2016年的農(nóng)藥使用量增長(zhǎng)不足1%，2017年和2018年的農(nóng)藥使用量為11.27萬(wàn)t，基本與2016年持平，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)藥使用不增量的目標(biāo)，且略有減少。2019年河南省農(nóng)藥使用量為11.09萬(wàn)t，農(nóng)藥使用量明顯減少，且減少幅度超過(guò)了1%，而農(nóng)藥利用率明顯提高，達(dá)到了40%。同時(shí)，河南省化肥使用量實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)，化肥利用率明顯提高，達(dá)到了37.8%。

雖然河南省耕地利用較充分，但耕地質(zhì)量不斷下降、土地退化、水土流失和土壤肥料欠缺等問(wèn)題制約著糧食生產(chǎn)。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城或進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，找人代耕、留守老人及婦女耕種現(xiàn)象明顯。這種現(xiàn)象極易出現(xiàn)季節(jié)性?huà)伝?，但從?cè)面反映出此類(lèi)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展?jié)摿Ψ浅４?。此外，許多農(nóng)民家庭的收入來(lái)源不是耕地收入，但卻被土地束縛，耕地受益偏低影響了農(nóng)民的種糧積極性，從而降低了耕地的利用率。因此，土地流轉(zhuǎn)成為解放生產(chǎn)力和增加工資性收入的有力措施。

1.2 耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

在國(guó)家政策和河南省政府的推動(dòng)下，河南耕地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，農(nóng)村耕地由分散經(jīng)營(yíng)向集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的方向轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)得到快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)面積年增長(zhǎng)速度超過(guò)20%。但是，耕地流轉(zhuǎn)的期限都相對(duì)較短，土地使用權(quán)多為5年以?xún)?nèi)，這種短期流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致土地產(chǎn)出率不高、規(guī)模性經(jīng)營(yíng)難以持久以及地力降低等問(wèn)題，進(jìn)而影響耕地利用效果[3]。

從流轉(zhuǎn)方式及對(duì)象方面看，當(dāng)前的流轉(zhuǎn)形式主要是出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、代耕，土地流轉(zhuǎn)的方式逐漸多元化，流轉(zhuǎn)對(duì)象也逐漸多元化。參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要是各地的龍頭企業(yè)、農(nóng)戶(hù)合作經(jīng)營(yíng)者、種糧大戶(hù)等，還有一批新生流轉(zhuǎn)力量，即以農(nóng)業(yè)采摘園、農(nóng)業(yè)莊園、農(nóng)家樂(lè)等休閑農(nóng)業(yè)為主題的新產(chǎn)業(yè)，此類(lèi)產(chǎn)業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)，能為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入新活力，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展。

轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、出租、互換仍是土地流轉(zhuǎn)的主要方式，流轉(zhuǎn)對(duì)象也多是農(nóng)民合作社、種植大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)和龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體。土地流轉(zhuǎn)能解決農(nóng)村土地荒蕪、留守老人及婦女種地等問(wèn)題，進(jìn)一步提升了耕地的利用率和利用效果。

2 耕地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性較低

雖然河南省耕地流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，速度不斷提高，但多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)仍然不足。農(nóng)民對(duì)耕地具有濃厚的情感，土地是其主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)也就意味著失去收入。對(duì)于從事非農(nóng)業(yè)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收入不是其全部收入，但因擔(dān)心流轉(zhuǎn)后可能喪失承包權(quán)，因此寧愿代耕土地也不愿將其流轉(zhuǎn)出去[4]。

土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善也是導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地積極性不高的重要因素之一。在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)缺乏信心，自己尋找土地流轉(zhuǎn)對(duì)象及后期協(xié)商等會(huì)增加交易成本，雙方信息不對(duì)稱(chēng)制約著土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全也會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，阻礙糧食生產(chǎn)，影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程[5]。

此外，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏流轉(zhuǎn)服務(wù)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制不完善，管理機(jī)制不健全。在政府服務(wù)方面，政府監(jiān)管不力、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、無(wú)健全的保障措施，這些都影響了土地流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展。

部分土地流轉(zhuǎn)的隨意性非常大，流轉(zhuǎn)主體甚至無(wú)流轉(zhuǎn)合同或口頭協(xié)議。有些地區(qū)沒(méi)有解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁機(jī)制、調(diào)解機(jī)制不完善，政府和中介組織缺乏必要的引導(dǎo)服務(wù)，致使土地流轉(zhuǎn)處于無(wú)人監(jiān)管狀態(tài)。在實(shí)際流轉(zhuǎn)中，由于沒(méi)有規(guī)范地評(píng)價(jià)土地價(jià)格，信息不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)民作為利益主體，無(wú)法得到相關(guān)援助。在耕地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，流轉(zhuǎn)價(jià)格比較低，導(dǎo)致無(wú)法真正體現(xiàn)土地價(jià)值，農(nóng)民利益受到侵害。

通常情況下，流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟(jì)效益、流轉(zhuǎn)規(guī)模應(yīng)同流轉(zhuǎn)價(jià)格成正比，流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟(jì)效益具有良好的提升空間，流轉(zhuǎn)規(guī)模大，流轉(zhuǎn)價(jià)格也就高。但在實(shí)際執(zhí)行中，單一流轉(zhuǎn)方式無(wú)法有效推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格較低，加上政府管理機(jī)制缺失，無(wú)法統(tǒng)一管理土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，引進(jìn)業(yè)主、政府支持及合同簽訂等服務(wù)滯后，影響了耕地流轉(zhuǎn)的效益及規(guī)模[6]。

2.2 土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、融資難及非糧化種植等問(wèn)題突出

由于土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制缺失，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完善、程序不規(guī)范。農(nóng)戶(hù)間的流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的自發(fā)性，且農(nóng)戶(hù)缺乏法律意識(shí)，多為口頭協(xié)議，很少有書(shū)面合同，這給日后的流轉(zhuǎn)糾紛留下了隱患。在這種狀況下，一旦承租方經(jīng)營(yíng)失當(dāng)、誠(chéng)信差，無(wú)力支付或不付土地流轉(zhuǎn)款，甚至不歸還土地，都會(huì)引起爭(zhēng)執(zhí)，農(nóng)民則因無(wú)書(shū)面憑證而無(wú)法保障自身權(quán)益。同時(shí)，由于政府指導(dǎo)不力，有些承租者改變土地用途，將耕地用作林木、池塘用地，改變了土地用途。農(nóng)戶(hù)要求退還土地時(shí)，承包方要求給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這些都是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范留下的隱患[7]。

土地流轉(zhuǎn)后，流入方的農(nóng)業(yè)投入非常大，貸款難也會(huì)阻礙土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。當(dāng)前，政府對(duì)土地流入方給予了小額貸款支持，但并不能解決其融資難題。土地是重要的生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)才能發(fā)揮最大的作用。然而，實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中需要投入大量資金支撐農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，給承租者帶來(lái)了極大的資金壓力及風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，因融資機(jī)構(gòu)和融資政策不完善，造成土地經(jīng)營(yíng)集約化、現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展受到限制，農(nóng)產(chǎn)品附加值不高、效益不佳等，都影響了土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格。

此外，在當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)中，耕地的用途發(fā)生了改變。由于種糧收益低，許多地方的耕地出現(xiàn)了非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象。河南省是糧食主產(chǎn)區(qū)之一，糧食種植直接關(guān)系我國(guó)的糧食安全。

農(nóng)民收入源自耕地，由于種植糧食作物的收益和機(jī)械化程度低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者出于盈利及成本考慮，傾向于將承包地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)或種植經(jīng)濟(jì)作物等收益高的農(nóng)產(chǎn)品，也會(huì)發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)等，這些都會(huì)將耕地非糧化。同時(shí)，有些地方利用發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)，違法占用耕地，以從事非農(nóng)建設(shè)和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為由，破壞、占用基本農(nóng)田，這種改變耕地用途的狀況會(huì)導(dǎo)致耕地面積進(jìn)一步縮減，威脅國(guó)家糧食安全[8]。

3 提高耕地利用率及土地流轉(zhuǎn)的思路

3.1 完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題較復(fù)雜，需要構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，健全土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)平臺(tái)，依靠專(zhuān)業(yè)的中介機(jī)構(gòu)為流轉(zhuǎn)雙方提供信息及相應(yīng)服務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)及地籍的監(jiān)督管理，積極推動(dòng)土地分級(jí)評(píng)估工作。

在土地分級(jí)和評(píng)估工作中，要充分保障農(nóng)民權(quán)益，科學(xué)確定土地評(píng)估價(jià)格，確保土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。通過(guò)劃分農(nóng)村土地級(jí)別，明確土地承包的價(jià)格體系，為土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定提供相應(yīng)依據(jù)。同時(shí)，向全社會(huì)廣泛宣傳《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《閑置土地處置辦法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)變化情況及時(shí)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)價(jià)格[9]。

此外，要嚴(yán)格制定土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)后，國(guó)家鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)展，明確了土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)方式。農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)均得到明確，有效實(shí)現(xiàn)了三權(quán)分置。

土地流轉(zhuǎn)需要在此基礎(chǔ)上構(gòu)建準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格把控準(zhǔn)入主體的資格，考察流轉(zhuǎn)主體是否具有相應(yīng)的管理水平、資本、信用及技術(shù)等。監(jiān)督和指導(dǎo)流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)營(yíng)行為，確保流轉(zhuǎn)耕地的用途不發(fā)生改變，做到耕地用于糧食種植，推動(dòng)流轉(zhuǎn)的合理性和規(guī)范性，從而提高耕地的利用效率及質(zhì)量[10]。

3.2 構(gòu)建完善的監(jiān)管及扶持機(jī)制

當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)方式更加多元化，但未形成統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)，不夠規(guī)范。因此，在實(shí)際操作中，政府需要強(qiáng)化監(jiān)督管理，做好政策引導(dǎo)。

一是在確保耕地質(zhì)量及面積的前提下，對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的義務(wù)及權(quán)利進(jìn)行明確，構(gòu)建完善的監(jiān)督體系，實(shí)時(shí)監(jiān)督流轉(zhuǎn)雙方，確保依規(guī)履行。二是要確保農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地建立在自愿、平等的基礎(chǔ)上。三是土地使用方要確保土地的糧食種植用途，不得改變其用途，按照國(guó)家規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行管理，保證承包年限內(nèi)土地使用情況良好[11]。四是構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制和檔案管理機(jī)制，為土地流轉(zhuǎn)做好服務(wù)工作。

此外，還要從政策方面支持土地流轉(zhuǎn)，為土地承租方提供金融政策支持，幫助其優(yōu)化融資模式，以緩解其資金壓力，進(jìn)一步提高耕地利用效率。凡是依法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)性集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地使用權(quán)，必須經(jīng)過(guò)確權(quán)登記，做到知識(shí)產(chǎn)權(quán)明晰、沒(méi)有糾紛，沒(méi)有經(jīng)過(guò)確權(quán)登記的集體建設(shè)項(xiàng)目用地使用權(quán)一律禁止流轉(zhuǎn)[12]。

4 結(jié)束語(yǔ)

耕地利用狀況直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)的安全性和國(guó)家糧食安全。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)成為解決耕地撂荒、利用效率低等問(wèn)題的主要途徑。政府在鼓勵(lì)和積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的同時(shí)，要做好土地分級(jí)及價(jià)格評(píng)估工作，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，建立完善的管理及監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)行為，從制度、管理及政策等層面做好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，切實(shí)提升耕地的利用效率。