我國耕地撂荒原因及對策分析

□李明康

（湖北大學 湖北 宜昌 430000）

當今時代，耕地不再是農(nóng)民唯一的經(jīng)濟來源，但耕地依舊是人類賴以生存和發(fā)展的基本保障，也是農(nóng)業(yè)以及社會發(fā)展的基礎(chǔ)。我國人口眾多，僅用全球7%的耕地承載了全球1/5的人口，由此可以看出我國耕地資源十分珍貴。

耕地撂荒最早出現(xiàn)在20世紀初的歐洲，具體出現(xiàn)在西歐山區(qū)以及東歐貧瘠和難以開發(fā)的地區(qū)。20世紀中后期，我國開始出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象。盡管政府不斷出臺相關(guān)政策和措施減少耕地撂荒，努力提高耕地質(zhì)量和利用效率，但耕地撂荒現(xiàn)象沒有得到改善。耕地撂荒涉及范圍廣、治理周期長、實際解決難度大，遏制這一現(xiàn)象迫在眉睫。

1 耕地撂荒的影響

農(nóng)村耕地撂荒是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題，不僅影響糧食生產(chǎn)和當?shù)匕l(fā)展，還會對農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生影響。

1.1 造成土地資源浪費

耕地撂荒對生態(tài)環(huán)境造成的影響主要表現(xiàn)為耕地地力下降，難以種植農(nóng)作物，土壤硬化，土地營養(yǎng)流失，土壤性質(zhì)發(fā)生變化，地力下降，良田變?yōu)椴豢筛N的土地，土壤恢復(fù)困難。一片耕地荒廢后，為了維持生活，部分農(nóng)戶選擇毀林開荒，種植方式依舊粗放，形成惡性循環(huán)，對生態(tài)健康產(chǎn)生威脅[1]。

1.2 影響糧食安全

我國人口數(shù)量大，占世界人口總數(shù)的20%，但我國人均耕地面積不到世界人均耕地面積的40%，人地矛盾日益加劇。

研究顯示，耕地撂荒目前不會引起我國的糧食安全問題，但耕地撂荒導致的耕地減少會造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)疲軟，成為威脅我國糧食安全的一大隱患。因此，要重視耕地撂荒問題，防患于未然。

1.3 加劇社會問題

農(nóng)村年輕勞動力到城市生活工作，導致耕地荒廢，城市人口密度增加，而農(nóng)村卻出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象，老無所養(yǎng)、幼無所依，老弱病殘無人照看，農(nóng)村“空巢老人”和“留守兒童”等問題愈發(fā)嚴重。

1.4 阻礙當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展

耕地撂荒會直接導致當?shù)剞r(nóng)作物產(chǎn)量減少，當?shù)丶Z食甚至不能自給自足。沒有多余的農(nóng)作物，農(nóng)民收入減少，無力開展更多的生產(chǎn)活動。同時，農(nóng)村青壯年進入城市導致農(nóng)村缺乏勞動力，而缺少改善生產(chǎn)條件的知識技術(shù)，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展[2]。

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最根本的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是第二、三產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基石。耕地一旦被破壞，需要花費大量人力、物力和時間成本進行恢復(fù)。耕地撂荒給耕地帶來的破壞極其嚴重，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當重視耕地撂荒問題。

2 耕地撂荒的原因

耕地問題事關(guān)國家發(fā)展、社會穩(wěn)定和農(nóng)民切身利益，但是近年來我國農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象日趨嚴重。只有明確耕地撂荒的原因，才能對癥下藥，遏制耕地撂荒的趨勢。出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象的原因主要有以下幾個方面。

2.1 社會經(jīng)濟因素

隨著社會發(fā)展水平不斷提高，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距拉大。農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施不完善，種植成本高、收益低，大量農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，導致農(nóng)村勞動力不足，無法滿足耕種需求，導致耕地荒廢。

2.1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益低、成本高，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移

我國的土地資源一般分為國有土地和集體土地，耕地撂荒現(xiàn)象更多出現(xiàn)在集體土地中。受農(nóng)村現(xiàn)存土地制度的影響，耕地呈現(xiàn)出分散化特點，農(nóng)戶手中只有小塊耕地，不能進行機械化作業(yè)。為了使作物健康生長，農(nóng)民花費了大量時間成本，而且肥料、種子、殺蟲劑等增加了生產(chǎn)成本。但是普通蔬菜在市場上的價格并不高，農(nóng)民的收益較少，出現(xiàn)災(zāi)害時，還有可能導致虧損。這就使很多農(nóng)民放棄耕種，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，導致耕地撂荒[3]。

第二、三產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，在提高社會經(jīng)濟發(fā)展水平的同時，創(chuàng)造了一批收入高、工作環(huán)境良好的工作崗位。為了獲得更高的經(jīng)濟收入和追求更好的生活，一大批年輕農(nóng)村勞動力進入大城市尋找更好的工作，留在農(nóng)村的大多是老人和小孩，加劇了農(nóng)村勞動力老齡化。老人需要照顧孩子，沒有時間和精力從事耕種，且外出青年務(wù)工賺取的生活費能滿足老人和孩子的生活，隨著時間推移，耕地逐漸被撂荒[4]。

2.1.2 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，影響耕種積極性

氣候、地形等因素對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有很大影響。對于降低農(nóng)民在耕作中面臨的自然風險和經(jīng)濟風險，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要。例如發(fā)達的水利灌溉設(shè)施能有效應(yīng)對氣候變化導致的自然災(zāi)害；發(fā)達的病蟲害預(yù)測和防治系統(tǒng)能有效減少病蟲害造成的經(jīng)濟損失；發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品市場體系能減少信息不對稱問題，降低農(nóng)民進入市場的風險。

我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。一是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)跟不上經(jīng)濟發(fā)展步伐。水利設(shè)施年久失修，旱不能澆、澇不能排，無法發(fā)揮抵御洪澇等自然災(zāi)害的作用。二是農(nóng)業(yè)配套設(shè)施不完善。交通網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達，經(jīng)濟比較落后的地區(qū)甚至還未通車，通信設(shè)施落后，滿足不了農(nóng)民的市場信息需求。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足農(nóng)業(yè)耕種的需求，部分地區(qū)頻繁發(fā)生較大范圍的旱澇災(zāi)害，大大增加了農(nóng)業(yè)種植的風險。加之自然災(zāi)害的影響，導致耕地地力不斷下降，靠耕種獲取經(jīng)濟收入難以為繼，導致部分農(nóng)民失去耕種積極性，不愿意種地[5]。

2.2 政府政策制度因素

隨著社會發(fā)展，城市和農(nóng)村的貧富差距逐漸拉大。為了促進經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)惠政策不斷向城市傾斜。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市擁有完善的社會保障機制、優(yōu)質(zhì)的教育資源和機構(gòu)、先進的醫(yī)療條件，吸引了農(nóng)村勞動力。農(nóng)村土地制度、土地流轉(zhuǎn)制度以及相關(guān)配套制度不完善，拉力所起的作用越來越小，難以留住農(nóng)村勞動力。

2.3 農(nóng)村土地制度不完善

2.3.1 產(chǎn)權(quán)不清

當前，農(nóng)村被承包耕地的所有權(quán)一般屬于村委會、村民小組或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體。界限不清、耕地所有權(quán)主體混亂，出現(xiàn)了一權(quán)多主的情況。產(chǎn)權(quán)不清會直接導致農(nóng)戶承包權(quán)缺乏安全性及土地所有權(quán)歸屬不清，農(nóng)戶處理自己的耕地時會遲疑，不利于土地流轉(zhuǎn)和集中[6]。

2.3.2 土地分配方式的影響

我國土地分配方式大多以農(nóng)民家庭為單位，向集體經(jīng)濟組織承包土地等生產(chǎn)資料，在集體所有的基礎(chǔ)上，農(nóng)民行使耕地承包權(quán)和直接經(jīng)營權(quán)。在現(xiàn)實情況下，相關(guān)人員主要按照人數(shù)平均分配耕地。不論是需要耕地、愿意耕地的人，還是愿意外出務(wù)工的人，所得到的耕地一樣多，導致耕地耕作效益總體不高。隨著經(jīng)濟發(fā)展，一些人更愿意走出農(nóng)村，這些人的耕地無法耕種，導致耕地荒廢[7]。

2.3.3 土地流轉(zhuǎn)制度不完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍不大、土地規(guī)模經(jīng)營滯后，這種情況在山區(qū)和陡坡耕地居多。流轉(zhuǎn)制度難以發(fā)揮作用的原因有以下幾點。一是農(nóng)民的念土思想。費孝通認為，直接靠農(nóng)業(yè)謀生的人是“黏著在土地上的”。因此，即使舉家搬遷、出外務(wù)工、耕地荒廢，農(nóng)民也不愿意將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給他人。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏重視。農(nóng)民自行與相關(guān)企業(yè)或者其他愿意接收土地的人員聯(lián)系是不現(xiàn)實的，因為雙方知識水平不在一個層次，存在溝通問題，需要政府將雙方聯(lián)系起來。三是耕地流轉(zhuǎn)不出去。山區(qū)和土地零散的坡形耕地因為地形或者地理位置的原因，吸引力較小，難以流轉(zhuǎn)出去[8]。

2.4 相關(guān)配套措施缺失

相關(guān)配套措施的主要作用是將各種農(nóng)業(yè)政策實施到位，使農(nóng)民更加安心，提高農(nóng)民的安全感和相關(guān)保障。

2.4.1 二元戶籍制度

二元戶籍制度誕生于1949年，農(nóng)民和非農(nóng)的標簽給很多進城工作、在城市生活的農(nóng)民帶來了很大阻礙。大部分農(nóng)民為了使生活更有保障，即使外出務(wù)工多年，也不會流轉(zhuǎn)自己的土地，加劇了耕地撂荒[9]。

2.4.2 社會保障機制

由于自然災(zāi)害、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善等，耕種風險大、收入不穩(wěn)定，部分農(nóng)民不愿意耕種，選擇外出務(wù)工。為了使農(nóng)民留在農(nóng)村，必須給農(nóng)民提供完善的養(yǎng)老、醫(yī)療條件。相對于城鎮(zhèn)，農(nóng)村的社會保障及相關(guān)配套制度不夠完善。例如在退休養(yǎng)老方面，城市養(yǎng)老保障大大超出農(nóng)村且有比較完善的機制，但農(nóng)村還難以達到這一水平，因而農(nóng)村勞動力流向大城市，出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象[10]。

3 解決耕地撂荒問題的建議

我國出現(xiàn)耕地撂荒問題已經(jīng)超過半個世紀，解決這個問題不能一蹴而就，需要一個過程。耕地撂荒不僅涉及農(nóng)村，還會對整個社會產(chǎn)生影響。要想解決耕地撂荒問題，需要社會各方面的長期努力。

3.1 社會經(jīng)濟方面

要想將農(nóng)民留在農(nóng)村，保證耕地不荒廢，就要縮小城市和農(nóng)村之間的差距，使農(nóng)村富起來，提高農(nóng)村的吸引力，應(yīng)主要從以下方面入手。

3.1.1 增加農(nóng)業(yè)投入，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和技術(shù)

通過改善農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況為農(nóng)業(yè)發(fā)展提速，以農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動農(nóng)村發(fā)展。加強交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金投入應(yīng)以政府為主?？梢月?lián)合當?shù)剞r(nóng)民，按照誰投資誰獲益的原則，完善水利、交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善整個地區(qū)的耕地種植條件，提高耕種水平，減少耕種損失，增加農(nóng)民收益，提高農(nóng)民耕種的積極性，減少耕地撂荒現(xiàn)象。

同時，注重農(nóng)業(yè)知識普及，推廣先進種植科技。如何在有限的耕地上盡可能提高產(chǎn)量，是農(nóng)業(yè)科研人員應(yīng)考慮的問題。不科學的耕種方法會造成耕地地力下降，可能出現(xiàn)一片土地無法種植任何作物的情況，導致耕地撂荒?？茖W的種植技術(shù)能維持甚至提高耕地地力，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，因此普及科學的農(nóng)業(yè)種植技術(shù)十分必要。

3.1.2 完善市場對耕地的調(diào)節(jié)機制

市場的作用主要是為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，在市面上的體現(xiàn)集中在價格和利潤方面，對藏在價格和利潤背后的危機反應(yīng)較慢，具有滯后性，因此耕地撂荒問題不會被納入市場自我調(diào)節(jié)中。部分危機甚至還會被虛假的價格表象掩蓋，因此需要由政府進行調(diào)控。

要堅持發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的主體作用，建立和完善土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系，促進土地流轉(zhuǎn)過程中信息準確、對稱。完善土地流轉(zhuǎn)市場交流平臺以及相關(guān)的中介組織，形成健康的土地流轉(zhuǎn)價格機制，盡量減少土地流轉(zhuǎn)中的投機炒作，保證土地流轉(zhuǎn)市場公平、公正、健康運作。

3.2 政府政策方面

經(jīng)濟帶來的困擾往往會引發(fā)社會問題，這類通常可以利用制度方式解決。耕地撂荒也是如此。

3.2.1 完善農(nóng)村土地制度

一是明晰耕地權(quán)利，以法律的形式規(guī)定集體所有土地的所有權(quán)歸屬，具體落實到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，使農(nóng)民能真正擁有承包經(jīng)營權(quán)、依法建設(shè)住宅權(quán)、依法流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)和土地收益權(quán)等，這是解決一切土地問題的基礎(chǔ)。二是建立有效的耕地流轉(zhuǎn)機制。政府應(yīng)建立易于運轉(zhuǎn)、變通靈活、具體可行的耕地流轉(zhuǎn)流程，成立專門的耕地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，也可以承包給專業(yè)的中介組織，明確相關(guān)機構(gòu)職責，保證耕地能得到高效流轉(zhuǎn)，使耕地發(fā)揮積極作用。三是落實支農(nóng)惠農(nóng)政策。根據(jù)當?shù)氐木唧w情況，靈活實施相關(guān)優(yōu)惠政策，吸引更多農(nóng)村勞動力留在農(nóng)村，減少耕地撂荒現(xiàn)象。

3.2.2 建立和完善相關(guān)配套政策

一是完善農(nóng)村社會保障制度，給予廣大農(nóng)民社會保障，解決農(nóng)民養(yǎng)老、就醫(yī)、就業(yè)等問題，全面、深層次改善農(nóng)民的生活環(huán)境和勞作環(huán)境，留住勞動力。二是改革現(xiàn)有的戶籍制度，清除戶籍遷移阻礙，使在城市生活的農(nóng)民能夠真正享有與城市人口同等的條件，給予他們定居和遷移的自由，保障其基本生活，促使其愿意流轉(zhuǎn)手中的耕地，提高土地利用率。

3.2.3 完善有關(guān)法律法規(guī)

法律是底線，也是杜絕耕地撂荒加劇的強有力工具。政府可以根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律條文對耕地撂荒現(xiàn)象進行約束。

擁有土地承包權(quán)但不愿意耕種、將耕地荒廢兩年及以上的農(nóng)戶，其土地經(jīng)營權(quán)將自動轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶但承包權(quán)不變。舉家搬遷導致耕地荒蕪的農(nóng)戶，由村集體或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)收回其耕地承包權(quán)并分給其他種植者。采取措施解決耕地撂荒問題，約束耕地撂荒行為，使基層干部處理耕地撂荒問題時有法可依，減少耕地撂荒現(xiàn)象。

3.2.4 加強政策宣傳和引導

各級政府要加強對耕地撂荒的重視，努力改善耕地承包經(jīng)營關(guān)系和土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，促進耕地有效利用。通過廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等方式，積極宣傳保護耕地的法律法規(guī)和強農(nóng)惠農(nóng)政策，使政策宣傳深入民心，動員廣大群眾積極參與遏制耕地撂荒的工作。同時，加強宣傳遏制耕地撂荒的典型事例，營造良好的社會輿論氛圍，提高整個社會保護耕地的自覺性。

3.2.5 改善農(nóng)民“守地思想”

耕地對農(nóng)民有以下意義。一是耕地可以種植糧食，為農(nóng)民提供基礎(chǔ)生活保障，創(chuàng)造經(jīng)濟收益。二是外出務(wù)工人員把耕地當作“最后的生活保障”。如果外出務(wù)工時生活得不到保障，還可以依靠土地維持基本生活，因此農(nóng)民對耕地具有精神依賴。部分農(nóng)民即使不耕種土地，也不愿意將其流轉(zhuǎn)出去，擔心耕地流轉(zhuǎn)出去就難以收回，失去基本生活保障。

政府應(yīng)以多樣化的土地流轉(zhuǎn)方式，引導合作社、企業(yè)等土地流入方通過股份合作、優(yōu)先外出務(wù)工人員等建立利益共享機制，增加外出務(wù)工人員的收入，減少其顧慮，弱化外出務(wù)工人員的“守地”思想，進而提高外出務(wù)工人員流轉(zhuǎn)土地的積極性，進一步減少耕地撂荒現(xiàn)象。