江南農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治化治理的思考

王新奎 堯必文

（江西中醫(yī)藥高等?？茖W(xué)校，江西 撫州344000）

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是指適宜農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的生活、生產(chǎn)環(huán)境，它不限于農(nóng)民可居住生活環(huán)境的生態(tài)化，還包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。我國歷來重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。

一、江南丘陵地區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基本現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。改革開放四十年來，我國城鎮(zhèn)化率已從1978 年的17.92%上升到2018年底的60.76%，中國鄉(xiāng)村發(fā)生了巨大改變；“村村通”公路建設(shè)已經(jīng)把85%以上的鄉(xiāng)村聯(lián)通起來，廣大農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成為全面建成小康目標(biāo)完整部分。但是，在這場規(guī)模龐大、速度極快的城鎮(zhèn)化背后也暗含著不少嚴(yán)峻的社會問題，特別是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞問題尤為突出。

（一）過度耕種對農(nóng)村環(huán)境的破壞

受短期效益影響，傳統(tǒng)“道法自然”的生產(chǎn)方式基本上被廢棄，今天的農(nóng)民更愿意采用短期性、具有毀滅性的耕作方式，過度使用劇毒性農(nóng)藥，過量使用化肥，過度開墾沼澤、山地等，導(dǎo)致農(nóng)村自然環(huán)境遭到破壞，農(nóng)村生物多樣性被破壞，良田板結(jié)、沙化、鹽堿化，農(nóng)藥殘留、種子退化，農(nóng)田山林、復(fù)耕性過度耕作，部分農(nóng)村土地已經(jīng)不再適合耕種。①

（二）無序的養(yǎng)殖業(yè)、污染型小企業(yè)在農(nóng)村泛濫

由于城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，部分重污染企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)移到交通便利、偏僻的農(nóng)村進(jìn)行生產(chǎn)，如塑料廠、五金廠等；同時為滿足城市食品需要，大量的小規(guī)模的養(yǎng)殖場在農(nóng)村遍地開花，如養(yǎng)豬場、養(yǎng)雞鴨場等，而且一般占據(jù)水庫、河道、湖泊邊沿，生產(chǎn)、生活污水直接排放到池塘、河流、湖泊，造成地表水污染和富營養(yǎng)化，地下水也遭到嚴(yán)重污染，嚴(yán)重影響了村民生活安寧。

（三）不規(guī)范的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織無序發(fā)展

2014年中央一號文件明確“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社，……允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)”。為了響應(yīng)中央的號召，部分社會資本紛紛流入農(nóng)村，在農(nóng)村建立了各類產(chǎn)業(yè)合作社。但由于沒有進(jìn)行深入的市場調(diào)研及科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，部分合作社在完成前期租賃農(nóng)田、土地、山林進(jìn)行簡單機械化整理，套取完國家政策資金后，后續(xù)資金投入不足且市場行情不明，停業(yè)或者荒棄，導(dǎo)致農(nóng)田硬化、山地沙化，是另一隱形農(nóng)村環(huán)境破壞。

（四）農(nóng)村不良習(xí)俗對環(huán)境的破壞

江南地區(qū)屬丘陵，農(nóng)村人口少，村民相對分散，對生產(chǎn)、生活垃圾沒有統(tǒng)一收集的觀念，現(xiàn)代工業(yè)副產(chǎn)品的塑料垃圾、農(nóng)藥包裝盒隨意丟棄，婚喪嫁娶燃放煙花爆竹等，對農(nóng)村的居住環(huán)境、自然環(huán)境產(chǎn)生不可修復(fù)的破壞。

（五）過度的旅游開發(fā)對農(nóng)村帶來的新危害

為開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，政府及相關(guān)企業(yè)以“秀美山村”建設(shè)為名在農(nóng)村圈地、毀田、毀林進(jìn)行開發(fā)，農(nóng)村原生態(tài)種植和自然環(huán)境被人為摧毀，導(dǎo)致大量的農(nóng)村田地、山林、水域荒蕪、難以修復(fù)。

二、江南丘陵地區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的制度缺陷

（一）統(tǒng)一性農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律的缺位是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到破壞的重要原因

雖然我國環(huán)境立法已經(jīng)完善。先后實施的《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《森林法》《農(nóng)藥管理條例》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《環(huán)境保護(hù)法》等，立法多但法律直接的銜接性不強，且在具體實施方面，大多集中于城市周邊，在交通不便、丘陵散布的江南地區(qū)幾乎很難去整治；同時，在立法質(zhì)量上大多僅是法律宣誓層面，在具體的法律規(guī)范方面，大多也僅有假設(shè)條件，沒有行為模式及法律后果，缺乏具體可操作性。

（二）多頭立法導(dǎo)致行政執(zhí)法主體不統(tǒng)一

根據(jù)不同立法要求，實際中行政執(zhí)法部門分散于環(huán)境保護(hù)部門、農(nóng)業(yè)部門、氣象部門、國土資源部門、水利部門以及林業(yè)部門等多個政府職能部門，這種統(tǒng)管與分管分散執(zhí)法管理體制，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境管轄交叉重疊，執(zhí)法機關(guān)之間相互扯皮、相互推諉，有時又是為了部門利益，爭、搶管轄越權(quán)執(zhí)法，執(zhí)法部門混亂導(dǎo)致違法不究情況。

（三）司法救濟(jì)缺位導(dǎo)致對環(huán)境違法的冷漠

修訂后的民法和民事訴訟法雖然設(shè)置了公益訴訟機制，但由于公益訴訟主體不明確，執(zhí)法部門不愿意起訴，村民無力啟動司法救濟(jì)，公益組織沒權(quán)啟動司法救濟(jì)；行政監(jiān)督機制不到位，環(huán)境執(zhí)法部門的不作為，行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、乃至行政訴訟無法啟動，進(jìn)一步縱容了農(nóng)村環(huán)境違法行為。

（四）農(nóng)民環(huán)保意識不強，對農(nóng)村環(huán)境破壞現(xiàn)象比較冷漠

由于農(nóng)村大量中青年農(nóng)民為生計涌入城市工作，農(nóng)村留守的基本上是老人、婦女、兒童，他們傳統(tǒng)觀念上沒有強烈的環(huán)保意識，更沒有監(jiān)督意識，對生活環(huán)境的破壞基本處于漠視狀態(tài)。

三、江南農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治規(guī)范建議

（一）完善立法，公民環(huán)境權(quán)入憲

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和我國法制的健全，人權(quán)利益得到法律的充分尊重與保護(hù)。《憲法》明確了“國家尊重和保障人權(quán)”，但對人權(quán)的范疇沒有明確。黨的十九大確立的“五位一體”建設(shè)中，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)是新時代中國發(fā)展的重點，環(huán)境治理與保護(hù)已經(jīng)是社會共識，但我國現(xiàn)行法律對生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)更多停留在國家機關(guān)與社會監(jiān)管層面，嚴(yán)重缺失公民個人環(huán)境權(quán)的職責(zé)與激勵，不利于公民自發(fā)去監(jiān)督和保護(hù)環(huán)境，所以憲法應(yīng)當(dāng)對人權(quán)范疇進(jìn)行明確，如《憲法》第九條增設(shè)“公民有權(quán)對環(huán)境破壞進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)”，在部門法及地方法規(guī)中對公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行細(xì)化，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供完善的法律保障。

（二）統(tǒng)一立法，規(guī)范地方法規(guī)，厘清行政執(zhí)法部門的職能

當(dāng)前，環(huán)境立法多但不統(tǒng)一、難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致行政執(zhí)法部門分散，執(zhí)法對象重疊，不利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)。故此，筆者建議，借鑒《民法典》的思路，對現(xiàn)行的單行法律進(jìn)行統(tǒng)一，明晰權(quán)利主體、執(zhí)法主體的權(quán)、責(zé)，形成一套規(guī)范生態(tài)損害執(zhí)法機構(gòu)、人員、技術(shù)、程序和監(jiān)管等內(nèi)容的法規(guī)體系，也可借鑒瑞典制定專門性《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法》，以更有針對性保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

（三）規(guī)范執(zhí)法程序，加強法律監(jiān)督

法律貴在執(zhí)行。十九大報告強調(diào)“生態(tài)環(huán)境保護(hù)要構(gòu)建源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的生態(tài)文明制度體系”，統(tǒng)一立法、明晰權(quán)責(zé)、規(guī)范制度，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治來保護(hù)農(nóng)村生態(tài)文明。

在執(zhí)法程序上，出臺部門規(guī)章或地方法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法權(quán)限和程序，細(xì)化自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、完善告知及處理救濟(jì)程序等。在執(zhí)法部門建設(shè)上，鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)（特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)）是治理環(huán)境破壞的主戰(zhàn)場，執(zhí)法部門可以建立聯(lián)合執(zhí)法部門或者委托執(zhí)法，如由縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，成立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)組織，各部門抽調(diào)法律素養(yǎng)高的執(zhí)法人員開展執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)督，強化環(huán)境監(jiān)督管理，使法律授權(quán)能具體落實到執(zhí)法的各環(huán)節(jié)。

在環(huán)境考評上，可以借鑒現(xiàn)行“河長”制度，劃片區(qū)建立行政單位負(fù)責(zé)制。如建立村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境責(zé)任人，制定生態(tài)環(huán)境考評標(biāo)準(zhǔn)，引入生態(tài)考核機制和生態(tài)環(huán)境問責(zé)機制，對不作為、亂作為甚至違法行為責(zé)任主體一究到底。

（四）建立農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、小型企業(yè)規(guī)范體系

農(nóng)村是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的綠色保障體系，但絕不是工業(yè)化轉(zhuǎn)嫁市場。農(nóng)村應(yīng)當(dāng)發(fā)展生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)，堅決杜絕污染、破壞性產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐農(nóng)村。應(yīng)建立農(nóng)村中小型加工企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)測與評估，同時，防止農(nóng)村過度進(jìn)行旅游休閑開發(fā)，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境原生態(tài)有序發(fā)展。

（五）完善多元化生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)

高效的司法保護(hù)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境最直接有效的途徑。我國《刑事訴訟法》《民事訴訟法》均規(guī)定了公益訴訟，但在實踐中，公益訴訟一般都由行政機關(guān)提起，行政機關(guān)因為缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機制，所以一般不愿意主動啟動訴訟進(jìn)行救濟(jì)，實際受害的村民一般人少、分散，無力提起民事訴訟。建議允許公益訴訟主體授權(quán)公益組織或相關(guān)機關(guān)提起民事訴訟，訴訟后的賠償由公益訴訟主體或者主管的執(zhí)法部門進(jìn)行管理分配。同時，加強人大、政協(xié)等機關(guān)的監(jiān)督力度，可以受理村民或相關(guān)部門反饋啟動監(jiān)督職能，甚至可以作為公益訴訟主體直接提起訴訟，這樣最大限度發(fā)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境隱患、查出違法者，還農(nóng)村一個綠色、安寧的環(huán)境。

（六）引導(dǎo)和強化鄉(xiāng)村自治，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)環(huán)保組織

2017年底召開的中央農(nóng)村工作會議明確“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”，因為鄉(xiāng)村環(huán)境的地域性、非典型性、差異性等特點，就決定了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中鄉(xiāng)村自治重要性。由于中國特色的國情和農(nóng)村發(fā)展的獨特性，村民自治有一定狹隘性，必須要基層組織指導(dǎo)或者專業(yè)組織引導(dǎo)，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府或縣級環(huán)境執(zhí)法部門與農(nóng)村建立幫扶對象，引導(dǎo)和幫助具體農(nóng)村建立自身的自治規(guī)范，引導(dǎo)和鼓勵本村農(nóng)民使用生態(tài)環(huán)保的產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，鼓勵開發(fā)農(nóng)村自身環(huán)境凈化措施，如擴(kuò)大農(nóng)家肥、有機肥存放和使用，科學(xué)劃定畜禽養(yǎng)殖區(qū)域，鼓勵建立生態(tài)養(yǎng)殖小區(qū)；推進(jìn)農(nóng)村科學(xué)健康綠色的生活方式，規(guī)范農(nóng)村垃圾治理；②推進(jìn)農(nóng)村池塘、河道、農(nóng)田、沼澤、山林的綠色發(fā)展責(zé)任制，建立輪耕、輪種、輪養(yǎng)的綠色循環(huán)種養(yǎng)模式，恢復(fù)自然環(huán)境自我凈化能力。

有條件的地方，可以引導(dǎo)就近城鎮(zhèn)的黨員群眾、退伍軍人、志愿者等組成社區(qū)環(huán)保組織，在農(nóng)村開展公益環(huán)保宣傳及對口幫扶，調(diào)研農(nóng)村環(huán)境、聽取村民意見、制定環(huán)保方案，對重大環(huán)保事宜，社區(qū)環(huán)保組織可以代理村民開展環(huán)境評估聽證會、提交治理的議案、向新聞傳媒及相關(guān)部門舉報或與當(dāng)?shù)丨h(huán)境NGO合作等，從而使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范有效。

四、結(jié)語

黨的十九大提出的“鄉(xiāng)村振興”計劃的實現(xiàn)是建立在“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念之上的，要使廣大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有根本性好轉(zhuǎn)，沒有規(guī)范的法治是無法保障的，沒有社會相關(guān)力量參與是無法實現(xiàn)的，沒有具體“守衛(wèi)者”——廣大農(nóng)民群眾環(huán)境意識的增強也是難以守護(hù)的。積極治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，需要法治先行、全員參與、全過程監(jiān)督。