社會(huì)治理現(xiàn)代化視閾下城市社區(qū)治理法治化研究

楊 蕊 石建瑩

（中共西安市委黨校，陜西 西安710054）

社會(huì)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心構(gòu)成要素，而法治建設(shè)是社會(huì)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略突破口。①同時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)明確指出：加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。據(jù)此筆者認(rèn)為：社區(qū)治理法治化是社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

一、城市社區(qū)治理法治化現(xiàn)狀

（一）城市社區(qū)治理法治化的成就

1.政府頒布了一系列相關(guān)法律和規(guī)范性文件為社區(qū)治理法治化提供了法律依據(jù)

從1989年出臺(tái)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》開始，中央和各級(jí)地方立法機(jī)構(gòu)陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和改革相關(guān)的法律法規(guī)。中央層面有《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》（1993）、《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》(2000)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（2017）等。這些法律文件的出臺(tái)，為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和治理改革發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。

2.法律是城市基層建設(shè)和治理改革現(xiàn)代化的保障

由于社區(qū)治理主體的結(jié)構(gòu)性分離和功能性分解是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，②因此“復(fù)合共治”是城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的必由之路。即堅(jiān)持發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能為先導(dǎo)，以社區(qū)自治組織為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)制作用，形成對(duì)全社會(huì)進(jìn)行有效覆蓋的社區(qū)治理體制。③各地在社區(qū)治理的探索與實(shí)踐中，借助法律改革，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，初步理順了政府、市場(chǎng)、社區(qū)的關(guān)系，形成了社區(qū)的多中心治理。④

（二）城市社區(qū)治理法治化的特征

1.漸進(jìn)式的社區(qū)治理法治化

我國城市社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了社區(qū)服務(wù)到社區(qū)建設(shè)再到社區(qū)治理的變革。其發(fā)展過程體現(xiàn)了明顯的探索性、“問題導(dǎo)向”和漸進(jìn)式特征。中央出臺(tái)宏觀政策和總體規(guī)劃，即進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。地方政府結(jié)合具體情況大膽探索、積極創(chuàng)新，樹立典型并加以推廣。如陜西省出臺(tái)的《貫徹中共中央國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》（2012）、《陜西省關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)施意見》（2018）等，就是地方政府助推頂層設(shè)計(jì)在基層運(yùn)行的具體實(shí)踐。

2.政府推動(dòng)的社區(qū)治理法治化

在我國城市社區(qū)發(fā)展中，政府的大力推動(dòng)，保證了社區(qū)建設(shè)和治理創(chuàng)新得以蓬勃開展和有序運(yùn)行。社區(qū)服務(wù)和治理創(chuàng)新各方面都體現(xiàn)出鮮明的政府推動(dòng)色彩。民政部在全國范圍內(nèi)遴選了若干試點(diǎn)城市作為社區(qū)建設(shè)和治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)了相應(yīng)的試驗(yàn)任務(wù)。試點(diǎn)先行，有效降低了制度變革的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

3.倚重軟法的社區(qū)治理法治化

法學(xué)界將法律分為硬法與軟法。硬法是由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范，如刑法、行政處罰法等。軟法是缺乏國家強(qiáng)制力但具有實(shí)際效力的法律規(guī)范或行為規(guī)則，如綱要、建議、意見等。⑤我國各地社區(qū)治理實(shí)踐中，大部分立法是軟法。軟法的制定和實(shí)施，具有更高的協(xié)商民主性，更溫和的實(shí)施方式，降低了法治實(shí)施和社會(huì)管理的成本。⑥

二、城市社區(qū)治理法治化建設(shè)中的問題

（一）社區(qū)治理立法層面存在的問題

1.國家層面的社區(qū)治理專項(xiàng)立法缺位

我國1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》已經(jīng)于2009年被廢止。新的條例沒有重新修訂，街道辦事處的法律地位和承擔(dān)的職責(zé)欠缺法律依據(jù)。1989年頒布的《城市居民委員會(huì)組織法》也已不能適應(yīng)社會(huì)變遷、現(xiàn)實(shí)國情和社區(qū)治理的需要。⑦到目前為止，我國并沒有一部關(guān)于社區(qū)的專門法律。社區(qū)性質(zhì)和邊界模糊給社區(qū)治理帶來諸多困難。⑧

2.現(xiàn)行社區(qū)治理的立法體系不健全

一是現(xiàn)行立法科學(xué)性、體系性不足，導(dǎo)致了部分新生事物“無法可依”，實(shí)踐中面臨合法性困境。如對(duì)于社區(qū)“兩委”職能的界定、居民參與治理的權(quán)利義務(wù)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)等新型組織形式的法律地位均缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。二是社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化建設(shè)等有關(guān)社區(qū)治理的針對(duì)性立法還相當(dāng)欠缺。同時(shí)，由于軟法比例過高，導(dǎo)致其權(quán)威性、實(shí)效性和穩(wěn)定性不足。

3.社區(qū)自治規(guī)約普遍存在效力不足

社區(qū)居民制定的居民自治規(guī)約，本應(yīng)兼具社會(huì)契約和居民共同意志，較之于國家層面的法規(guī)條例，更富有實(shí)用性和操作性。但實(shí)踐中社區(qū)自治規(guī)約制定內(nèi)容過于簡單，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，部分條款還存在與法律規(guī)范相沖突的情形。效力不足困境，使得社區(qū)自治規(guī)約往往形同虛設(shè)。

（二）社區(qū)治理法律實(shí)施層面存在的問題

中央領(lǐng)導(dǎo)指出：“如果有了法律而不實(shí)施，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事”。⑨當(dāng)前，法治思維、依法辦事在社區(qū)治理中還未能很好地貫徹落實(shí)。

1.社區(qū)法律實(shí)施中的政府管理力度有待提升

一是缺乏地方社區(qū)治理的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃。頂層設(shè)計(jì)的缺失易導(dǎo)致各部門工作的交叉扯皮，一定程度上牽制了社區(qū)的依法治理。二是社區(qū)依法治理的實(shí)施資源投入不足。首先，社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)方面投入不足，陣地問題還沒有完全解決。其次，社區(qū)法治建設(shè)資金不足。近年來，雖然各地城市社區(qū)加大了法治建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入，但仍難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。第三，社區(qū)法治人才隊(duì)伍建設(shè)投入不足。受制于職業(yè)前景、薪資報(bào)酬等因素，專業(yè)人才流失非常嚴(yán)重。

2.社區(qū)法律實(shí)施中的政府職責(zé)問題

長期以來，在社區(qū)治理中普遍存在政府越位。政府包攬了許多本該由社會(huì)組織承擔(dān)的職能。最突出的表現(xiàn)就是將行政職能攤派給社區(qū)居委會(huì)導(dǎo)致其行政負(fù)擔(dān)過重。居委會(huì)難以有更多的精力去了解社情民意，使得其自治功能出現(xiàn)了弱化甚至退化，進(jìn)一步阻礙了社區(qū)治理法治化的進(jìn)程。

3.居民依法自治能力亟待提高

當(dāng)前，城市社區(qū)居委會(huì)選舉在某種程度上流于形式。“居民參與意識(shí)不強(qiáng)，民主選舉成為走過場(chǎng)?！边@些現(xiàn)象的產(chǎn)生反映了居民的法治意識(shí)不強(qiáng)和參與意識(shí)淡薄。實(shí)際中還存在各種違法行為：如私搭亂建、違規(guī)停車、人情選舉等。

三、推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化的對(duì)策建議

（一）建立統(tǒng)一完善的城市社區(qū)治理法律體系

1.在國家層面，開展城市社區(qū)治理的統(tǒng)一立法

一是加快制定統(tǒng)一的《城市社區(qū)治理法》，闡明社區(qū)的內(nèi)涵、范圍，對(duì)“兩委”職能、政府角色定位、社會(huì)組織參與等權(quán)利義務(wù)進(jìn)行界定，為社區(qū)治理法治化建立基本框架。二是做好社區(qū)治理的配套立法工作，不斷提高社區(qū)治理立法的體系性和完備性。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)教育等多個(gè)方面的法律保障。三是改善目前社區(qū)治理法律位階不高的問題，提高社區(qū)治理法律的權(quán)威性。

2.在地方層面，立足地方實(shí)際推進(jìn)精細(xì)化立法

各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況、針對(duì)社區(qū)具體問題進(jìn)行立法。推進(jìn)精細(xì)化立法，為城市社區(qū)治理各個(gè)方面、各級(jí)層面提供法律保障。如上海市2017年通過的《上海市居民委員會(huì)工作條例》，就是全國首部有關(guān)居委會(huì)工作的地方性法規(guī)。同年還修訂了《上海市街道辦事處條例》，把實(shí)踐中形成的成熟經(jīng)驗(yàn)予以固化，形成了比較完善的社區(qū)治理法治保障體系。

3.在社區(qū)層面，以社區(qū)自治規(guī)約助力開展社區(qū)自治

社區(qū)自治規(guī)約是實(shí)現(xiàn)居民自治的重要手段。通過表達(dá)和保障社區(qū)居民的理性訴求，規(guī)范、指導(dǎo)其思想和行為，凝聚價(jià)值共識(shí)，從而保證社區(qū)的有序轉(zhuǎn)型，提高社區(qū)發(fā)展水平。⑩社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，牽頭完善社區(qū)自治規(guī)約。一是厘清自治規(guī)約的制定、修改和生效程序。二是確定自治規(guī)約的基本內(nèi)容，如各主體的權(quán)力義務(wù)、糾紛調(diào)解機(jī)制、獎(jiǎng)懲措施等。三是確保社區(qū)自治規(guī)約的作用發(fā)揮取得實(shí)效。

（二）夯實(shí)城市社區(qū)治理的法治保障體系

1.促進(jìn)城市社區(qū)治理各方力量的統(tǒng)籌整合

因地制宜構(gòu)建科學(xué)合理的地方社區(qū)治理“頂層設(shè)計(jì)”尤為重要。2014年，上海市以“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”作為一號(hào)課題，最終形成了被稱作“1+6”文件的制度性成果，成為社區(qū)治理的上海版“頂層設(shè)計(jì)”。成都市2016年在全國首創(chuàng)設(shè)立了“市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)”，由它統(tǒng)籌負(fù)責(zé)推進(jìn)社區(qū)治理改革，整合資源、統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)落實(shí)。這些創(chuàng)新實(shí)踐的突出成效引得不少城市借鑒和效仿。

2.加大城市社區(qū)治理法治化的實(shí)施資源投入

加大民生投入是對(duì)社區(qū)治理法治化和現(xiàn)代化強(qiáng)有力的支撐。一是增加社區(qū)治理財(cái)政投入。為社區(qū)的建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)提供充足的資金保障。拓寬資金的來源渠道，積極探索引入市場(chǎng)資源和社會(huì)力量參與社區(qū)治理。二是加強(qiáng)社區(qū)專業(yè)法治服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。建立法律服務(wù)人才跨區(qū)域流動(dòng)機(jī)制，解決專業(yè)法律人才稀缺的問題。三是要注重現(xiàn)代信息技術(shù)的投入和運(yùn)用。探索利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)創(chuàng)新社區(qū)治理方式。

（三）深挖社區(qū)文化內(nèi)核，著力強(qiáng)化社區(qū)“德治”作用

要深入挖掘本土文化內(nèi)核，用文化凝聚人心、激發(fā)社區(qū)活力、增強(qiáng)居民的歸屬感。以德治國是中華民族傳統(tǒng)文化的精神內(nèi)核。德治是法治的基礎(chǔ)，法治是德治的保障。兩者共同構(gòu)成治國之本。充分發(fā)揮“德治”在社區(qū)治理中的巨大作用。同時(shí)積極探索讓留住鄉(xiāng)愁和社區(qū)治理相互融合，完善具有本土特色的“德治法治自治”三治合一的城市社區(qū)治理體系。

四、結(jié)語

十九大報(bào)告指出要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，對(duì)新時(shí)代中國特色的社會(huì)治理現(xiàn)代化新征程提出了總體要求。因此，有必要分析當(dāng)前城市社區(qū)治理法治化建設(shè)中存在的問題，探索符合我國國情的城市社區(qū)治理法治化道路。

注釋

①楊宜勇.全面開啟中國社會(huì)治理現(xiàn)代化新征程[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2018（4）。

②胡位鈞.20世紀(jì)90年代后期以來城市基層自治制度的變革與反思[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（3）。

③吳群剛，孫志祥.中國式社區(qū)治理——基層社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新的探索與實(shí)踐[M].中國社會(huì)出版社，2011：92+138。

④俞可平.和諧社會(huì)與政府創(chuàng)新[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008。

⑤羅豪才，宋功德.認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實(shí)踐[J].中國法學(xué)，2006（2）。

⑥羅豪才.社會(huì)管理創(chuàng)新中的軟法之治[J].法學(xué)雜志，2011（12）。

⑦夏蕓蕓.城市社區(qū)治理法治體系建構(gòu)研究[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2018（12）。

⑧龔維斌.改革開放40 年中國社區(qū)治理的回顧與反思[J].社會(huì)治理，2018（8）。

⑨習(xí)近平.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編[M].中央文獻(xiàn)出版社，2015:43。

⑩蔣福明.論“村改居”社區(qū)文化轉(zhuǎn)型[J].求索，2012（3）。