行政規(guī)范性文件的司法審查

朱云濤

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東 青島266000）

一、關(guān)于行政規(guī)范性文件司法審查制度研究的背景

通過參考相關(guān)文獻(xiàn)資料，同時(shí)結(jié)合全國各個(gè)層級(jí)法院的真實(shí)民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟裁判文書，可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)沒有詳細(xì)規(guī)定行政規(guī)范性文件司法審查制度。另外，各個(gè)司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政規(guī)范性文件司法審查制度的時(shí)候也存在一些問題。

（一）司法運(yùn)行中存在一定偏差

一方面，司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政規(guī)范性文件司法審查制度時(shí)對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查制度的具體含義、背后的法理、背后的法治理念產(chǎn)生理解上的偏差，從而造成司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中沒有很好地貫徹執(zhí)行行政規(guī)范性文件司法審查制度，因此，各級(jí)司法機(jī)關(guān)沒有真正發(fā)揮行政規(guī)范性文件司法審查制度應(yīng)有的作用。

（二）行政規(guī)范與上位法未能充分統(tǒng)一

另一方面，行政規(guī)范性文件司法審查制度針對(duì)的是各級(jí)行政機(jī)關(guān)為了提高自己相應(yīng)的執(zhí)法效率而制定發(fā)布的“類似”于法律法規(guī)的行政規(guī)范性文件，目的是為了讓相關(guān)法律法規(guī)更加“接地氣”，從而讓基層執(zhí)法者更加理解明白行政機(jī)關(guān)所制定發(fā)布的相關(guān)行政規(guī)范性文件的具體含義，這樣做，有利于基層執(zhí)法者更加快速準(zhǔn)確地執(zhí)行命令。但是效率的背后，行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件通常會(huì)與上位法不相統(tǒng)一或者相關(guān)行政機(jī)關(guān)本來沒有制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件的權(quán)限而越權(quán)制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件。[1]

（三）行政層級(jí)設(shè)計(jì)方面存在問題

另一個(gè)角度，依據(jù)我國現(xiàn)有的行政層級(jí)設(shè)計(jì)，地方司法行政機(jī)關(guān)的財(cái)政依賴于地方財(cái)政。在這種大的環(huán)境背景下，要求各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)范性文件司法審查制度對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，會(huì)讓各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)陷入兩難的境地，同時(shí)，也會(huì)使得各級(jí)司法機(jī)關(guān)在民事案件、刑事案件、行政案件中對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)顯得小心謹(jǐn)慎。即使，各級(jí)司法機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)范性文件司法審查制度對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件作出合法的認(rèn)定，并且，依法作出裁判。但是，各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)作出的合法裁判的履行情況不容樂觀。

二、我國行政規(guī)范性文件現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件不僅數(shù)量龐大，而且各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件背后缺乏有力的法理理論基礎(chǔ)及相關(guān)法律法規(guī)的支撐。

（一）各級(jí)行政機(jī)關(guān)均制定行政規(guī)范性文件

在我國，各級(jí)行政機(jī)關(guān)為了提高自己相應(yīng)的執(zhí)法效率都會(huì)制定發(fā)布相關(guān)的行政規(guī)范性文件。如此，規(guī)模龐大的各級(jí)有權(quán)行政機(jī)關(guān)制定了數(shù)量龐大的行政規(guī)范性文件，并且各個(gè)規(guī)范性文件相互交織在一起，造成執(zhí)法權(quán)限的重疊。比如，針對(duì)相同的一件水環(huán)境污染案件，環(huán)保部門可以依據(jù)自己制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件對(duì)造成環(huán)境污染的相關(guān)企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政處罰；而水利部門也可以依據(jù)自己制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件對(duì)造成環(huán)境污染的相關(guān)企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政處罰；同時(shí)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)自己制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件對(duì)造成環(huán)境污染的相關(guān)企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政處罰，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也會(huì)依據(jù)自己制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件對(duì)造成環(huán)境污染的相關(guān)企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政處罰。通過參考相關(guān)文獻(xiàn)資料，同時(shí)結(jié)合全國各個(gè)層級(jí)法院的真實(shí)民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟裁判文書，可以發(fā)現(xiàn)：表面上，多頭執(zhí)法現(xiàn)象是由規(guī)模龐大的各級(jí)有權(quán)行政機(jī)關(guān)制定的數(shù)量龐大的行政規(guī)范性文件造成的，深層次的原因是各級(jí)行政機(jī)關(guān)為了自己的部門利益而故意擴(kuò)張自己的行政權(quán)力造成的。

（二）行政性規(guī)范文件與上位法不相統(tǒng)一

各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件與上位法不統(tǒng)一或者相關(guān)行政機(jī)關(guān)本來沒有制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件的權(quán)限而越權(quán)制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件。[2]首先，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件時(shí)主體違法。什么是主體違法呢？所謂的主體違法是指制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)沒有或者超越了該行政機(jī)關(guān)的法律規(guī)定的職權(quán)范圍（或者超越相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍），即該行政機(jī)關(guān)在“無權(quán)”的情況下制定發(fā)布了相關(guān)行政規(guī)范性文件。其次，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件時(shí)程序違法。什么是程序違法呢？所謂的程序違法主要是指以下三種情況：第一種情況，制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)沒有履行法律規(guī)定的行政規(guī)范性文件批準(zhǔn)程序；第二種情況，制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)沒有履行法律規(guī)定的行政規(guī)范性文件公開發(fā)布程序；第三種情況，制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)在制定發(fā)布行政規(guī)范性文件時(shí)嚴(yán)重違反行政規(guī)范性文件的制定程序。最后，各級(jí)行政機(jī)關(guān)所制定發(fā)布的相關(guān)行政規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法相抵觸。

保證各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件時(shí)遵守合法性原則、合理性原則是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件的基本要求，[3]因此，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件時(shí)不僅要在實(shí)體上遵守合法性原則、合理性原則的要求，而且在法律規(guī)定的程序上也必須符合法律所規(guī)定的程序要求。

三、我國行政規(guī)范性文件司法審查的現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，雖然我國現(xiàn)行有效的《行政訴訟法》第53條以立法的形式確立了行政規(guī)范性文件司法審查制度，但是行政規(guī)范性文件司法審查制度背后還存在著較多問題。

（一）行政規(guī)范性文件實(shí)用性不強(qiáng)

通過參考相關(guān)文獻(xiàn)資料，同時(shí)結(jié)合全國各個(gè)層級(jí)法院的真實(shí)民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟裁判文書，可以發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件的司法審查制度規(guī)定還不夠詳細(xì)，使得全國各級(jí)法院等司法機(jī)關(guān)沒有辦法來很好地落實(shí)行政規(guī)范性文件司法審查制度。

（二）實(shí)踐中對(duì)于行政規(guī)范性文件理解有偏差

受限于司法機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員的法理知識(shí)的不足，司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政規(guī)范性文件司法審查制度時(shí)對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查制度的具體含義、背后的法理、背后的法治理念產(chǎn)生理解上的偏差，從而造成司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中沒有很好地貫徹執(zhí)行行政規(guī)范性文件司法審查制度。

（三）行政規(guī)范性文件的司法困境

依據(jù)我國現(xiàn)在的行政層級(jí)設(shè)計(jì)，地方司法行政機(jī)關(guān)的財(cái)政依賴于地方財(cái)政，在這種大的環(huán)境背景下，要求各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)范性文件司法審查制度對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，會(huì)讓各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)陷入兩難的境地，同時(shí)，也會(huì)使得各級(jí)行政司法機(jī)關(guān)在民事案件、刑事案件、行政案件中對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)顯得小心謹(jǐn)慎。

（四）行政規(guī)范執(zhí)行難

一方面，各級(jí)司法機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)范性文件司法審查制度對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件作出認(rèn)定，并且，依法作出裁判。但是，司法機(jī)關(guān)的做法是只在裁判理由部分對(duì)規(guī)范性文件審查的結(jié)果進(jìn)行簡單說明，而在判決主文部分針對(duì)審查結(jié)果含糊其辭。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)本應(yīng)積極主動(dòng)地對(duì)涉案的行政機(jī)關(guān)發(fā)出行政司法建議，此時(shí)卻顯得猶豫不定。另一方面，因?yàn)樗痉ńㄗh對(duì)于涉案行政機(jī)關(guān)并沒有強(qiáng)制力，所以涉案行政機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)作出的司法建議的履行情況不容樂觀。

四、相關(guān)完善措施

（一）完善制定發(fā)布行政規(guī)范性文件的舉措

目前，我國存在著數(shù)量龐大而且質(zhì)量參差不齊的行政規(guī)范性文件。各個(gè)規(guī)范性文件相互交織在一起，造成執(zhí)法權(quán)限的重疊。針對(duì)這種情況，我們需要從以下幾個(gè)方面入手進(jìn)行規(guī)范。

首先，上級(jí)行政機(jī)關(guān)要監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)開展“行政規(guī)范性文件自查自糾活動(dòng)”。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要對(duì)本機(jī)關(guān)自己制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估：如果相關(guān)行政規(guī)范性文件符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，那么相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織相關(guān)法律專家對(duì)相關(guān)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查。如果相關(guān)行政規(guī)范性文件不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、不符合上位法的相關(guān)規(guī)定，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、不符合上位法的相關(guān)行政規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止。

其次，為了有效遏制多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰的現(xiàn)象，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化行政權(quán)限改革，明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，避免行政機(jī)關(guān)為了部門利益而“亂作為”（各級(jí)行政機(jī)關(guān)為了自己的部門利益而故意擴(kuò)張自己的行政權(quán)力，通過制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件來管理本來不屬于自己部門的事務(wù)）。

最后，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件時(shí)要遵守合法性原則、合理性原則，防止各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定發(fā)布行政規(guī)范性文件時(shí)違背上位法或者相關(guān)行政機(jī)關(guān)本來沒有制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件的權(quán)限而越權(quán)制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件。

（二）完善行政規(guī)范性文件司法審查制度的建議

針對(duì)我國現(xiàn)在的行政規(guī)范性文件司法審查制度，我們要通過發(fā)布跟行政規(guī)范性文件司法審查制度相關(guān)的司法解釋來進(jìn)一步明確、細(xì)化行政規(guī)范性文件司法審查制度的內(nèi)容。通過開展行政規(guī)范性文件司法審查制度的主題教育活動(dòng)來統(tǒng)一司法機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查制度的理解、認(rèn)識(shí)。同時(shí)，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第150條、第151條規(guī)定“人民法院認(rèn)為行政規(guī)范性文件不合法時(shí)，應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)法院進(jìn)行備案。涉及國務(wù)院部門、省級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，司法建議還應(yīng)當(dāng)分別報(bào)最高人民法院、高級(jí)人民法院備案。各級(jí)法院院長對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件認(rèn)定錯(cuò)誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論。最高院對(duì)地方各級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)法院再審?！盵4]加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)在審查行政規(guī)范性文件時(shí)的監(jiān)督。

五、結(jié)語

加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查，規(guī)范行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布行政規(guī)范性文件的行為，歸根結(jié)底是為了“控權(quán)”，即控制行政權(quán)、約束行政權(quán)，這也是行政規(guī)范性文件司法審查制度的精髓。