淺析我國民事公益訴訟制度

周 楊

（青島大學(xué)，山東 青島266071）

隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民對公共利益的關(guān)注也日益增加，近年來，保護(hù)自己和公共利益的公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生。

一、公益訴訟的基本含義

公益訴訟是由公益發(fā)起的訴訟程序的總稱。在中國理論研究中，對公益訴訟的理解存在很大差異。一些學(xué)者認(rèn)為，只要公益活動的內(nèi)容包含在訴訟活動中，就可以視為公益訴訟。這種觀點(diǎn)在一定程度上擴(kuò)大了對公益訴訟的理解范圍。還有一些學(xué)者認(rèn)為，在原告提起訴訟之后，圍繞其公共利益的訴訟應(yīng)被視為一項(xiàng)公共利益訴訟。學(xué)術(shù)界大多數(shù)人認(rèn)為，公益訴訟是基于對公益的保護(hù)，與社會生活的公共秩序有關(guān)。

區(qū)分公益訴訟和普通訴訟的主要特征在于其“公益”，所謂的公益，主要是要理解以下幾點(diǎn)：

1.公共利益的“公共”應(yīng)該針對未指定的多數(shù)，即權(quán)利主體必須滿足多數(shù)要求，并且大多數(shù)主體不能是具體的。否則，特定群體和特定組織的利益只能是私人利益。

2.在公益案件中，訴訟活動的發(fā)起人不一定與案件直接相關(guān)，個人、組織或國家機(jī)構(gòu)也可以是公益案件的發(fā)起人。與私人訴訟相比而言，公益訴訟的支持者范圍更廣。

3.公益訴訟必須僅出于公益目的。如果訴訟只是私人利益，則不是公共利益訴訟。應(yīng)該注意的是，公共利益與國家利益密切相關(guān)，但并非完全相同。對于主權(quán)國家而言，社會的公共利益與國家利益之間存在很大的重疊，也就是說，某一時刻最大的公共利益就是國家利益。

在民事訴訟中，尤其是在民事公益訴訟中，應(yīng)擴(kuò)大公益解釋的范圍，以保護(hù)未指定群體的利益，防止個人侵犯集體利益。民事訴訟中多數(shù)利益沒有受到侵害的，民事公益訴訟也應(yīng)當(dāng)為保護(hù)該公益提供制度保障。

簡而言之，公共利益的定義是一個非常重要的法律問題，立法機(jī)關(guān)目前無法從實(shí)體法中明確定義公共利益。筆者認(rèn)為，毫無疑問的，公共利益應(yīng)受到司法保護(hù)，對此唯一可行的辦法是通過建立法律程序的方式，由法定主體來對公共利益作出合理的判斷。

二、我國民事公益訴訟的現(xiàn)狀

（一）我國民事公益訴訟的發(fā)展進(jìn)程

公益訴訟最初是在18世紀(jì)在法國提出的，但是世界上許多國家和地區(qū)都有關(guān)于公益訴訟的法律規(guī)定，而在中國引入私人公益訴訟的歷史可以追溯到上世紀(jì)初。在中國，很早之前曾出現(xiàn)過公益訴訟，但當(dāng)時進(jìn)展極為緩慢。直到20世紀(jì)，中國才建立了公益訴訟制度，促進(jìn)了相關(guān)制度的建立，為此后公益訴訟的實(shí)踐研究提供了依據(jù)。

隨著社會的不斷發(fā)展，公民法律意識的逐步提高，侵犯公共利益以及民事公益訴訟的范圍正在擴(kuò)大，解決這些問題更成為人們普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。例如，環(huán)境污染問題和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題包括在民事公益訴訟的范圍內(nèi)。

（二）我國民事公益訴訟的立法現(xiàn)狀

《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和方式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)。”該條款使公益訴訟符合憲法。上訴權(quán)是憲法規(guī)定的基本權(quán)利，那些擁有公共利益的人當(dāng)然有資格提起公益訴訟，權(quán)利的上述承認(rèn)是程序法領(lǐng)域憲法原則的具體體現(xiàn)。

《民事訴訟法》第五十五條明確規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，可以向人民法院提起訴訟?！睂?shí)際上，中國的公益訴訟主要體現(xiàn)在放寬壟斷經(jīng)濟(jì)、不正當(dāng)競爭、環(huán)境違法、侵犯消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及其他違反公共秩序和道德的公共違法行為。其他相關(guān)法規(guī)則散布在許多司法解釋和各種法律法規(guī)中，例如《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《消費(fèi)者保護(hù)法》等。

2017年，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議投票通過了民法修正案。法律闡明了原告的公益訴訟的主要條件。該修正案表明，中國已經(jīng)通過立法形式正式建立了檢察官的公益訴訟制度，這對中國進(jìn)一步建立公益訴訟制度非常重要。

一般而言，中國的公法通常是基本法和單一法的結(jié)合。但是，由于該制度的不完善，有關(guān)公益訴訟的有關(guān)規(guī)定僅在機(jī)構(gòu)一級制定，過于通用的規(guī)定導(dǎo)致中國公益訴訟的可操作性不足。

（三）我國民事公益訴訟的司法現(xiàn)狀

在社會發(fā)展過程中，人們保護(hù)公共利益的需求是發(fā)展民事公益訴訟制度的原動力。隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提高，社會沖突的特點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)為集體化、分組化。在司法實(shí)踐中，有許多民事公益訴訟和許多成功的權(quán)利保護(hù)訴訟案例。盡管如此，公益訴訟的司法實(shí)踐并不樂觀，比如許多案件沒有參加訴訟，或者由于各種原因，判決結(jié)果不充分等情況時有發(fā)生。以環(huán)境公益訴訟為例，許多環(huán)境糾紛案件僅在行政上處理，沒有進(jìn)入司法程序。在司法實(shí)踐中，面臨起訴、長期拖延和解決困難的現(xiàn)實(shí)問題。

三、我國民事公益訴訟制度存在的問題

（一）立法機(jī)制問題

1.在大陸法系中，與民事公益訴訟有關(guān)的法律法規(guī)都規(guī)定在《民事訴訟法》中，以采用《民事訴訟法》的方式來規(guī)范民事公益訴訟。而在英美法系中，公益訴訟是分散在各種法律中的，其訴訟立法更具針對性。

2.就中國的民事公益訴訟立法而言，不完善的制度導(dǎo)致民事訴訟的相關(guān)規(guī)定僅在機(jī)構(gòu)制度層面設(shè)計，這往往是一項(xiàng)傾向性原則的規(guī)定。正是因?yàn)檫@些過于籠統(tǒng)的規(guī)定，導(dǎo)致缺乏實(shí)際公益訴訟的實(shí)用性和可操作性。

（二）法律規(guī)定不明確

1.《民事訴訟法》界定了民事公益訴訟的主體，并指出，對于法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)和有關(guān)組織涉及污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，可以提起訴訟。本條款定義了公益訴訟的標(biāo)的，但含義不明確，標(biāo)的范圍相對狹窄。

2.根據(jù)現(xiàn)行的《民事訴訟法》，可以看出普通公民沒有資格成為合格的申請人，沒有對什么樣的社會團(tuán)體和企業(yè)作出準(zhǔn)確的規(guī)定。

（三）舉證責(zé)任體系不健全

1.除了舉證責(zé)任倒置等特殊情況外，在一般民事訴訟中，通常遵循“由誰辯護(hù)，由誰提供證據(jù)”的原則。但公益訴訟顯然是有鮮明特色的，從基于私人訴訟的公益訴訟的獨(dú)特性出發(fā)，采用這種模型是不合理的。

2.在民事公益訴訟案件中，訴訟主體雙方的優(yōu)勢之間通常存在很大差距。被告人通常擁有豐富的社會資源，以至于原告對其舉證責(zé)任承擔(dān)著巨大壓力。

四、我國民事公益訴訟制度的完善建議

（一）完善立法機(jī)制

1.總體而言，上述大陸法系和英美法系的立法體制各有利弊，二者都可以作為引導(dǎo)民事公益訴訟的方向和標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，民事公益訴訟的有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)納入民事公益訴訟法，并以單章形式進(jìn)行解釋，這與中國現(xiàn)行法律現(xiàn)狀是一致的。

2.必須確保法律法規(guī)清晰，保證法律制定的合法性，并體現(xiàn)法律的中國特色。與此同時，我國政府也非常重視民事公益訴訟制度建設(shè)，必須從立法第一步就建立和健全適合我國社會實(shí)踐的法律制度體系。

（二）擴(kuò)大訴訟主體資格

1.對于民事公益訴訟而言，擴(kuò)大訴訟主體資格是必然的發(fā)展方向。筆者以為，需要適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模，以調(diào)動公眾對民事訴訟的熱情，進(jìn)一步明確公益訴訟的主體，尤其是保護(hù)公民提起民事公益訴訟的權(quán)利。

2.以消費(fèi)民事公益訴訟為例，鑒于中國的公益訴訟問題和現(xiàn)行國情，除檢察機(jī)關(guān)外，省級以上的消費(fèi)者協(xié)會可以成為消費(fèi)者公益訴訟的主體，賦予消費(fèi)者權(quán)利是非常必要的。作為直接的合法利益相關(guān)者，消費(fèi)者可能更渴望通過維護(hù)消費(fèi)者的公共利益來判斷其合法權(quán)益是否在一定程度上受到侵犯，提起消費(fèi)者公共利益訴訟，可以更有效地保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，暴露商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的違法行為。

（三）舉證責(zé)任倒置

1.在處理民事公益訴訟案件時，可以根據(jù)案件的具體特點(diǎn)專門分配舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)為弱勢群體提供庇護(hù)所，對于經(jīng)常處于弱勢地位的個人，應(yīng)當(dāng)給予傾斜保護(hù)，減輕他們的舉證責(zé)任，并通過傾斜保護(hù)完成向訴訟人合理分配舉證責(zé)任，使結(jié)果訴訟的事實(shí)更加公平公正，接近真相。

2.舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)可以有效降低原告舉證的公益訴訟難度，為了保護(hù)公共利益，促進(jìn)公共利益訴訟和保護(hù)公民的合法權(quán)益，在公益訴訟中實(shí)行舉證責(zé)任倒置原則是必要且迫切的。

五、結(jié)語

民事公益訴訟制度的建設(shè)是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，這是實(shí)行法治的一種有效途徑，是國家長期穩(wěn)定的重要的司法保障。由于中國的國情問題，研究現(xiàn)有的訴訟實(shí)踐，合理借鑒國外訴訟的杰出理論成果，建立和規(guī)范具有中國特色的訴訟制度，逐步實(shí)現(xiàn)具有中國特色的標(biāo)準(zhǔn)化和程序化的民事公益訴訟制度。