稅收優(yōu)惠政策助力貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)策探析

□黃春滾

（1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 南昌 江西 330013；2.宜春學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 江西 宜春 336000）

現(xiàn)行的稅收脫貧政策體系分別對(duì)不同的稅種制定了不同的優(yōu)惠規(guī)定，有利于完成區(qū)域整體脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。稅收優(yōu)惠政策較零散，缺少系統(tǒng)性及針對(duì)性，在一定程度上制約了稅收扶貧的作用。需要對(duì)稅收優(yōu)惠政策加以調(diào)整，以發(fā)揮其更大的效用。

1 稅收促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)理

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，采用按生產(chǎn)要素及經(jīng)濟(jì)效率分配的制度存在諸多弊端，其中最為突出的弊端是該項(xiàng)制度忽視了不同個(gè)體間的差異，長(zhǎng)此以往將導(dǎo)致貧富差距越發(fā)嚴(yán)重。若貧富差距問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法妥善解決，必將導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以維持正常運(yùn)行，引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂。

扶貧工作旨在幫助市場(chǎng)維持穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)資源公平分配，提高居民滿意程度，此種方式具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)性及排他性。為真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源分配公平、提高扶貧效率，需要政府大力支持。政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)提供公共選擇或政治程序的重任[1]。

稅收作為最主要的宏觀調(diào)控手段以及主要的財(cái)政收入形式，具有以下3 個(gè)基本職能，可以在脫貧攻堅(jiān)工作中發(fā)揮重要作用。

一是資源配置功能。在市場(chǎng)機(jī)制下，社會(huì)資源具有向高利潤(rùn)行業(yè)聚集的趨勢(shì)，對(duì)于促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展極為不利。政府可通過(guò)稅收手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)資源分配，幫助落后地區(qū)得到相應(yīng)的社會(huì)資源，促進(jìn)貧困地區(qū)的企業(yè)發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)整體發(fā)展，減少當(dāng)?shù)氐呢毨丝跀?shù)量。

二是收入分配職能。稅收具有強(qiáng)制性及無(wú)償性，有效保證了政府的資金來(lái)源，使政府擁有充足的財(cái)力和物力維持脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目的開展。除此之外，稅收作為政府干預(yù)市場(chǎng)、調(diào)節(jié)地區(qū)間貧富差距的重要手段，使用累進(jìn)稅率后，在衡量納稅人納稅能力的同時(shí)，可充分體現(xiàn)稅收的公平性，調(diào)節(jié)社會(huì)各階層人群的收入，縮小貧富差距[2]。

三是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的重要前提。通過(guò)調(diào)節(jié)企業(yè)的投資方向以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，可有效調(diào)節(jié)社會(huì)總供給與總需求，對(duì)促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用。除此之外，稅收征管數(shù)據(jù)作為對(duì)社會(huì)活動(dòng)的整體記錄，可以直觀反映貧困地區(qū)群眾基本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r[3]。稅收征管數(shù)據(jù)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口和落實(shí)脫貧攻堅(jiān)的措施具有重要意義。

2 貧困地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的不足

只有充分落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，不斷完善其中的不足，才能夠真正發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的作用。目前，各地的稅收優(yōu)惠政策整體落實(shí)狀況良好，但符合其優(yōu)惠對(duì)象的人群范圍偏小且優(yōu)惠政策缺乏針對(duì)性，優(yōu)惠形式缺少多樣性。因此，為了真正發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的作用，需要對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題加以重視并分析，尋求有效的解決方法。

2.1 貧困地區(qū)稅收優(yōu)惠政策與發(fā)達(dá)地區(qū)差異較大

綜合分析當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策實(shí)施情況發(fā)現(xiàn)，大部分貧困地區(qū)均按照國(guó)家統(tǒng)一指令實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。部分地區(qū)除享受正常的稅收優(yōu)惠政策外，同時(shí)得到了西部大開發(fā)、少數(shù)民族等多種稅收優(yōu)惠政策。這些政策發(fā)揮著極大的吸引外資作用，對(duì)促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策通常具有普遍適用性，只需處于該地區(qū)管轄范圍內(nèi)，便可享受到多重疊加的稅收優(yōu)惠。但是地區(qū)性的稅收優(yōu)惠政策存在階段性，同一地區(qū)在不同時(shí)間所享受的優(yōu)惠力度不盡相同。

整體而言，地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策與當(dāng)前貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并不適應(yīng)，其造成的影響主要包括以下方面。

貧困地區(qū)難以對(duì)地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策下覆蓋的投資對(duì)象進(jìn)行有效區(qū)分，且流入的資本大多傾向于投資成本少、利潤(rùn)大、優(yōu)惠力度大的行業(yè)，例如基礎(chǔ)加工產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)等，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刭Y本大多集中于低端產(chǎn)業(yè)，中高端產(chǎn)業(yè)難以獲得充足的資金支持，限制了中高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，影響了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性，制約了稅收優(yōu)惠政策調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合理配置社會(huì)資源作用的發(fā)揮。

在此背景下，如果堅(jiān)持實(shí)施無(wú)差別的稅收優(yōu)惠政策，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將更加難以調(diào)整，區(qū)域經(jīng)濟(jì)將難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。

對(duì)比不同區(qū)域的情況可知，西部地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策體量比明顯落后于東部地區(qū)，導(dǎo)致東西部地區(qū)的發(fā)展差距日益拉大。盡管國(guó)家已為西部地區(qū)制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，但與東部地區(qū)相比，其稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行力度明顯不足。改革開放以來(lái)，東部地區(qū)所享受的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策已由享受投資補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)橄硎茴~外收益，意味著東部地區(qū)得益于稅收優(yōu)惠政策，其利潤(rùn)收益已遠(yuǎn)超稅收支出，在一定程度上導(dǎo)致西部地區(qū)資源向東部地區(qū)流動(dòng)及凈轉(zhuǎn)移支付，不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)東西部平衡發(fā)展，還拉大了東西部地區(qū)的發(fā)展差距[4]。

2.2 針對(duì)貧困地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策落實(shí)力度不足

從短期來(lái)看，稅收優(yōu)惠政策在促進(jìn)貧困地區(qū)企業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面具有一定效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其效果仍有不足。貧困地區(qū)“企業(yè)辦社會(huì)”的落實(shí)力度不足，未將為貧困地區(qū)企業(yè)員工建立周轉(zhuǎn)房以及文體活動(dòng)中心等基礎(chǔ)設(shè)施政策落實(shí)到位，沒(méi)有考慮到貧困地區(qū)企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，因此各貧困地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)程度有待提高。目前，政府未出臺(tái)針對(duì)脫貧攻堅(jiān)的稅收優(yōu)惠政策。相對(duì)而言，貧困地區(qū)的企業(yè)實(shí)力薄弱，若缺少相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的扶持，企業(yè)發(fā)展將舉步維艱，不利于后續(xù)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目的開展以及縮小貧富差距。

2.3 貧困地區(qū)稅收優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性

目前，大部分貧困地區(qū)尚未建成系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策體系?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要2011—2020》首次明確指出我國(guó)應(yīng)制定稅收優(yōu)惠政策，但我國(guó)政府尚未出臺(tái)關(guān)于貧困地區(qū)的系統(tǒng)稅收優(yōu)惠政策，以往推出的政策多零散分布于不同貧困地區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一性政策中，例如財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于扶貧、慈善性捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅暫行辦法》等。

此外，部分貧困地區(qū)政府已針對(duì)貧困地區(qū)的現(xiàn)狀出臺(tái)了適用于當(dāng)?shù)氐亩愂諆?yōu)惠政策。例如新疆維吾爾自治區(qū)出臺(tái)的適用于當(dāng)?shù)氐亩愂諆?yōu)惠條例《新疆維吾爾自治區(qū)招商引資若干規(guī)定》，在一定程度上有利于扶貧工作有序進(jìn)行；寧夏回族自治區(qū)出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)招商引資優(yōu)惠政策》，有助于引導(dǎo)更多社會(huì)資金用于推進(jìn)寧夏的扶貧工作。

分析以上條例發(fā)現(xiàn)，盡管地方性稅收優(yōu)惠政策較多，但大部分政策較片面，缺乏系統(tǒng)性，難以發(fā)揮刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。

3 完善貧困地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的建議

3.1 擴(kuò)大稅收優(yōu)惠覆蓋面，實(shí)現(xiàn)政策普惠共享

各地應(yīng)保證內(nèi)外資企業(yè)適用的稅收優(yōu)惠政策一致。為確保招商引資等活動(dòng)順利進(jìn)行，吸引更多企業(yè)在貧困地區(qū)投資，地方性稅收優(yōu)惠條例均不相同，通常對(duì)外來(lái)企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度大于本地企業(yè)。同時(shí)，在企業(yè)所得稅方面，對(duì)外來(lái)企業(yè)的稅收優(yōu)惠更為明顯，導(dǎo)致本地企業(yè)與外來(lái)企業(yè)之間的矛盾加深，且本地企業(yè)長(zhǎng)期處于劣勢(shì)地位。因此，政府應(yīng)格外重視讓不同地區(qū)企業(yè)享受統(tǒng)一的稅收政策，避免形成不平等競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，優(yōu)化內(nèi)外資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，縮小企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)差距。

此外，政府應(yīng)實(shí)施統(tǒng)一的補(bǔ)貼政策，尤其是稅率、稅前扣除等方面，以減少內(nèi)外資企業(yè)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)內(nèi)外資企業(yè)共同進(jìn)步。

應(yīng)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策的適用范圍，使所有企業(yè)均可享受到稅收優(yōu)惠政策?，F(xiàn)階段，各類稅種的相關(guān)政策均在大型企業(yè)中得到了較好落實(shí)，但部分中小企業(yè)的稅收政策尚未真正落實(shí)，與大企業(yè)存在明顯差異。因此，政府應(yīng)加快將稅收優(yōu)惠政策落實(shí)到不同級(jí)別的企業(yè)中，使中小企業(yè)享受更多稅收優(yōu)惠，使企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。

3.2 穩(wěn)定稅收優(yōu)惠政策預(yù)期，加大優(yōu)惠力度

目前，我國(guó)對(duì)偏遠(yuǎn)、欠發(fā)達(dá)以及少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行的稅收優(yōu)惠政策并非長(zhǎng)期性政策，大多有時(shí)間限制。為確保這些地區(qū)充分享受到稅收優(yōu)惠政策，應(yīng)適當(dāng)延遲優(yōu)惠時(shí)間，同時(shí)放寬部分優(yōu)惠政策的條件限制，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠覆蓋面，使更多企業(yè)能享受到稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于符合資源環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的貧困地區(qū)企業(yè)，可適當(dāng)加大稅收優(yōu)惠力度，例如減免此類企業(yè)建設(shè)職工安置房和文化活動(dòng)中心時(shí)的城鎮(zhèn)土地使用稅及房產(chǎn)稅等。

同時(shí)，對(duì)于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)允許企業(yè)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)核算，適當(dāng)降低其稅率并對(duì)其投資支出進(jìn)行加計(jì)扣除。對(duì)于在貧困地區(qū)建立的貧困扶持企業(yè)，應(yīng)制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，例如對(duì)工人工資按100%的比例進(jìn)行稅前扣除，幫助貧困地區(qū)留住更多勞動(dòng)力。

在貧困地區(qū)實(shí)行“三免三減半”的企業(yè)所得稅政策，有利于促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展，同時(shí)不能在貧困地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策中忽視教育培訓(xùn)優(yōu)惠?？蓪?duì)貧困地區(qū)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行“三免三減半”的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)技術(shù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施免征增值稅政策，以便更好地在貧困地區(qū)推廣先進(jìn)技術(shù)。在扶貧企業(yè)創(chuàng)業(yè)初期，可對(duì)城建稅、土地使用稅、印花稅等實(shí)行50%的扣除比例，剩余部分實(shí)行“先征后返”的優(yōu)惠政策，要求返還的稅金必須用作扶貧專項(xiàng)資金。

3.3 完善地方稅體系，加快稅收管理體制改革

黨的十八大報(bào)告指出，應(yīng)深化稅收制度改革，健全地方稅體系。盡管現(xiàn)行的稅收扶貧政策中包含針對(duì)不同稅種的優(yōu)惠項(xiàng)目，但由于優(yōu)惠力度普遍不足，需對(duì)稅收制度進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策的扶貧效應(yīng)。建議按稅種構(gòu)建完善的稅收優(yōu)惠政策體系，鼓勵(lì)更多資金、資源及人才技術(shù)等加入貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。同時(shí)，在稅收扣除政策方面，應(yīng)提高扣除比例。從制度體系出發(fā)，推進(jìn)稅制改革，幫助貧困地區(qū)提高自身的“造血”能力。就稅收制度體系而言，應(yīng)將個(gè)人所得稅與其他稅種結(jié)合，實(shí)施綜合與分類相結(jié)合的稅收征管方式，降低工資薪金的稅收檔次。此外，遺產(chǎn)稅及贈(zèng)與稅有利于進(jìn)一步調(diào)節(jié)收入，縮小貧富差距，因此對(duì)遺產(chǎn)稅及贈(zèng)與稅的改革不可忽視。貧困地區(qū)大多為景色優(yōu)美且資源富足的山區(qū)，中央及地方政府需根據(jù)地區(qū)的實(shí)際狀況推進(jìn)資源稅改革，利用資源稅更好地推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)加快建立貧困地區(qū)的主體稅種，在保護(hù)資源的同時(shí)，改善貧困地區(qū)的環(huán)境。在部分稅收與稅源矛盾嚴(yán)重的貧困地區(qū)，應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，由稅收相關(guān)方共同商定并簽署稅收協(xié)議。由中央建立地區(qū)性稅收委員會(huì)，專門解決稅收糾紛以及貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)間的稅收轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題，使貧困地區(qū)可真正從稅收優(yōu)惠政策中獲益。

3.4 建立稅收政策，有效宣傳落實(shí)長(zhǎng)效機(jī)制

稅收工作的全面開展涉及宣傳、實(shí)施、評(píng)價(jià)調(diào)查、信息反饋等多個(gè)方面，且需要稅務(wù)機(jī)關(guān)、當(dāng)?shù)卣拇罅抗ぷ魅藛T相互配合，以保證稅收扶貧優(yōu)惠政策落實(shí)。關(guān)于稅收優(yōu)惠政策的宣傳，政府應(yīng)發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，協(xié)同專業(yè)人士對(duì)宣傳手段進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)高效易懂的宣傳模式。

同時(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶應(yīng)積極配合政府工作，改善政府管理缺位問(wèn)題。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)匯總稅收優(yōu)惠政策，以圖表方式進(jìn)行劃分，盡可能使各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策通俗易懂，將合作社、企業(yè)、社會(huì)組織可享受的優(yōu)惠政策普及至貧困地區(qū)。

針對(duì)稅收優(yōu)惠政策落實(shí)不到位的問(wèn)題，應(yīng)采取創(chuàng)新地方稅源、擴(kuò)大地方分享比例等措施，保證稅收增長(zhǎng)。政府應(yīng)發(fā)揮積極作用，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，簡(jiǎn)化稅收相關(guān)業(yè)務(wù)流程，節(jié)約時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本。借助大數(shù)據(jù)等先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加快建立信息共享機(jī)制。解決地方政府職權(quán)問(wèn)題，切實(shí)提高自身辦事效率，落實(shí)扶貧項(xiàng)目，由相關(guān)部門與扶貧辦聯(lián)合審核的扶貧項(xiàng)目即可享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。